為進一步提升檢察機關(guān)執(zhí)法公信力，強化內(nèi)部監(jiān)督，提高案件管理規(guī)范化水平，推動檢察業(yè)務(wù)工作科學發(fā)展，根據(jù)最高人民檢察院關(guān)于加強案件管理工作的部署，全國各地檢察院先后根據(jù)自身情況，探索案件監(jiān)督管理新模式。案件流程質(zhì)量管理和實體質(zhì)量管理都是案件管理的重要內(nèi)容。最新的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》也明確規(guī)定了人民檢察院案件管理部門辦案質(zhì)量等進行管理、監(jiān)督、預警的職責。2010年北京市人民檢察院第二分院開始開展案管工作，并在案件實體質(zhì)量管理方面形成自己特色。

一、案管監(jiān)管案件實體質(zhì)量之必要性

（一）原有案件質(zhì)量管理體系存在弊端

檢察機關(guān)原有的案件質(zhì)量管理體系主要有：一是檢委會。檢委會是檢察業(yè)務(wù)決策機構(gòu)，檢委會組成人員的業(yè)務(wù)能力以及民主集中制的組織原則可以保證審議案件的質(zhì)量。檢委會控制案件質(zhì)量的范圍是由辦案部門提起審議的重大、疑難、復雜案件及按法定程序和規(guī)定由檢委會決定的案件，因此監(jiān)督案件范圍有限，且基本是以被動方式開展工作。二是案件質(zhì)量考評體系。北京案件質(zhì)量考評體系對全市檢察機關(guān)每年辦結(jié)的案件進行事后考核，考核結(jié)果分為ABCD四類。該考評體系分為系統(tǒng)自動考核、承辦人自評考核、部門考核、本院考核、市院考核、市院檢委會考核幾個階段，目前本院考核工作由案管完成。該體系的主要缺點是僅能對案件進行事后評價，不能對案件辦理過程進行事中的監(jiān)督控制，考評案件的范圍也有一定的局限。三是不同業(yè)務(wù)部門的內(nèi)部監(jiān)督制約。例如檢察機關(guān)辦理的自偵案件，案件線索來源由控申部門管理，案件的偵查、批捕、公訴由三個部門負責，這本身就是對案件質(zhì)量的內(nèi)部監(jiān)督制約，但這種監(jiān)督制約機制存在盲區(qū)，只有進入后一個環(huán)節(jié)的案件，才能由下一個部門把關(guān)，對于未能進入下一個環(huán)節(jié)的案件則存在監(jiān)督盲點，而且這種把關(guān)更多針對前一個環(huán)節(jié)的實體問題而非程序問題。四是人民監(jiān)督員制度。人民監(jiān)督員制度是檢察機關(guān)主動創(chuàng)新的外部監(jiān)督工作機制，通過人民監(jiān)督員對檢察院查辦職務(wù)犯罪案件出現(xiàn)犯罪嫌疑人不服逮捕決定、擬撤銷案件、擬不起訴的情況實施監(jiān)督。人民監(jiān)督員制度的缺點是監(jiān)督案件范圍有限，僅限于自偵案件的幾種情形，人民監(jiān)督員的意見是否采納由檢察機關(guān)決定。五是辦案部門負責人、主管檢察長層級審批案件工作機制。對于承辦人辦理的案件涉及的重要程序問題和實體處理，要經(jīng)過辦案部門負責人、主管檢察長層層審批，這本身也是檢察機關(guān)辦理案件的內(nèi)部監(jiān)督工作機制。

檢察機關(guān)原有的案件質(zhì)量管理體系存在種種不足之處，或體現(xiàn)為案件管理范圍小，或體現(xiàn)為案件管理內(nèi)容窄，或體現(xiàn)管理程序的被動性、隨機性和滯后性，或體現(xiàn)為案件管理主體與案件辦理主體的同一性從而發(fā)生自我管理、自我監(jiān)督的弊端。從另外一個角度而言，訴訟監(jiān)督工作應(yīng)貫穿于整個訴訟過程中，公安、法院執(zhí)法辦案過程法律規(guī)定由檢察機關(guān)進行監(jiān)督，而檢察機關(guān)自身的偵查、批捕、公訴環(huán)節(jié)也都是訴訟的一個過程，對這些環(huán)節(jié)也都需要監(jiān)督，而在這些環(huán)節(jié)結(jié)束流轉(zhuǎn)的案件，如自偵部門初查結(jié)案（不立案）、立案后撤案、公訴撤案、偵查監(jiān)督處不批捕、民行處不支持基層院抗訴等案件，對于沒有經(jīng)過檢委會決定程序而由部門和主管檢察長作出最終決定的，僅由辦案部門進行自我監(jiān)督和管理，顯然存在較大弊端。案管作為檢察機關(guān)獨立于辦案部門的機構(gòu)，對案件監(jiān)督、管理的職能定位決定由其對以上這些案件實體質(zhì)量和程序質(zhì)量進行全面監(jiān)管是適當?shù)?，也是非常必要的?/p>

（二）強化案件實體質(zhì)量之監(jiān)管是案管職能應(yīng)有之意

黨的十七屆四中全會指出要健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督機制，“十二五”時期檢察工作發(fā)展規(guī)劃綱要指出要強化法律監(jiān)督，強化自身監(jiān)督，要建立適應(yīng)檢察工作特點的執(zhí)法管理機制和內(nèi)部監(jiān)督制約體系。案件管理機制改革正是檢察機關(guān)加強自身監(jiān)督、促進執(zhí)法規(guī)范化、增強執(zhí)法公信力而采取的重要措施。執(zhí)法辦案是檢察機關(guān)首要的和最基本的職能，案件質(zhì)量是檢察工作的生命線，是公正廉潔執(zhí)法的直接反映，是檢察機關(guān)執(zhí)法公信力的載體，只有保證檢察機關(guān)的辦案質(zhì)量，才能切實提高檢察機關(guān)的執(zhí)法公信力。檢察權(quán)的核心價值追求是公平和效率，而能不能做到關(guān)鍵在于辦案質(zhì)量能否得到保障，而保障辦案質(zhì)量有賴于一套行之有效的監(jiān)督管理機制。案件質(zhì)量的含義內(nèi)涵豐富，不僅指實體質(zhì)量，包括定罪和量刑等方面，也指程序質(zhì)量，包括效率和程序規(guī)范等內(nèi)容。長期以來，檢察機關(guān)內(nèi)部案件監(jiān)督管理工作一直是檢察業(yè)務(wù)工作的薄弱環(huán)節(jié)，特別是對案件實體質(zhì)量監(jiān)督管理。雖然近些年來，各級檢察機關(guān)對案件質(zhì)量管理提出了許多原則性要求，也相繼進行了一些改革探索。但總體而言，案件質(zhì)量管理工作宏觀規(guī)定的多，程序性管理的多，事后考核總結(jié)的多，突擊性檢查進行的多，事務(wù)性工作涉及的多，而對案件實體質(zhì)量管理的少，具體案件涉及的少，事前事中監(jiān)督的少，案件監(jiān)督管理長效機制少，具體辦案環(huán)節(jié)管理的少。檢察機關(guān)作為國家法律監(jiān)督機關(guān)必須加強自身建設(shè)，確保檢察權(quán)依法正確行使，保證辦案質(zhì)量和效率。案件管理機制改革是檢察機關(guān)完善內(nèi)部監(jiān)督機制的重要措施，實現(xiàn)對案件實體質(zhì)量和程序質(zhì)量的全面管理是案管職能應(yīng)有之意。

二、案管對案件實體質(zhì)量監(jiān)管應(yīng)堅持的原則

案管要從程序和實體兩個方面實現(xiàn)對案件的全面管理，其必須要解決好案件辦理和案件管理之間的關(guān)系，處理好案管部門與辦案部門之間的關(guān)系，因此，案管對案件質(zhì)量進行全面管理必須堅持以下原則：

（一）協(xié)調(diào)原則

案管對案件質(zhì)量管理工作目標和任務(wù)的設(shè)定要與現(xiàn)行辦案模式相協(xié)調(diào)，是在不根本改變現(xiàn)有辦案模式并充分發(fā)揮其優(yōu)勢的前提下，嵌入案管質(zhì)量管理環(huán)節(jié)，對辦案過程中存在的質(zhì)量風險點進行監(jiān)督管理。因此案管對案件質(zhì)量管理的具體工作流程必須與現(xiàn)有辦案流程相銜接和配套，如要與主管檢察長審批案件制度、檢委會討論案件制度、專家咨詢委員會制度、人民監(jiān)督員制度相協(xié)調(diào)配合，做到工作不重復，程序不矛盾，做到幫忙而不添亂。

（二）補充原則

案管對案件質(zhì)量管理工作目標和任務(wù)的設(shè)定要遵循補充原則，是對原有內(nèi)部監(jiān)督機制工作盲區(qū)的拾漏補遺，而不是重復勞動，堅持補充原則也是為了將有限的人力集中到確實需要加強案件質(zhì)量監(jiān)督的風險控制點上。因此，對于經(jīng)檢委會討論決定的案件，不需再設(shè)置風險點進行管理；對于經(jīng)過不同辦案部門層層把關(guān)起訴到法院，經(jīng)過法院外部監(jiān)督并得到法院判決認可的案件，不設(shè)置實體風險點進行管理。

（三）發(fā)展原則

案管機構(gòu)是新設(shè)立的內(nèi)部機構(gòu)，其對案件質(zhì)量管理的具體工作內(nèi)容和程序需要在發(fā)展中不斷的總結(jié)完善?，F(xiàn)階段的工作屬于初期摸索階段，因此所設(shè)置的案件質(zhì)量監(jiān)管點需要在實踐中不斷總結(jié)完善。首先，在工作的量上，案件監(jiān)管點的數(shù)量可以增加。我們可以待案管工作機制比較成熟以后，增加案件質(zhì)量監(jiān)管點，以更全面、更系統(tǒng)的控制案件質(zhì)量；其次，可以創(chuàng)新案管工作方式，將案管內(nèi)部監(jiān)督作用進一步發(fā)展和延伸，對在辦案工作中遇到的重大問題、共性問題以及機制性問題，發(fā)揮對外法律監(jiān)督作用，提升檢察機關(guān)法律監(jiān)督能力。

（四）監(jiān)管而非辦理原則

案管機構(gòu)是檢察機關(guān)內(nèi)部不同于辦案部門的專司案件管理的專門機構(gòu)，在檢察長和檢委會統(tǒng)一領(lǐng)導下開展案件管理工作，是輔助檢察長和檢委會監(jiān)督管理全院案件的具體部門，其只有案件管理權(quán)，而沒有案件辦理權(quán)，對案件實體處理只有建議權(quán)，沒有決策權(quán)。在案件質(zhì)量管理過程中，如果案管對案件實體問題的處理意見與辦案部門不同，可以將有關(guān)問題提交檢察長或經(jīng)檢察長批準提請檢委會討論決定。

三、案管對案件實體質(zhì)量監(jiān)管之方式

（一）風險案件之個案管理

1.管理范圍。案管機構(gòu)對風險案件之個案管理，包括對沒有經(jīng)過檢委會決定程序而由部門和主管檢察長做出最終決定從而結(jié)束訴訟程序的案件進行事中、事后審查，如自偵初查不立案案件、立案后撤案案件、不批捕案件、公訴部門建議偵查機關(guān)撤案案件、撤回起訴案件、不起訴案件等；也包括對進入法院審判環(huán)節(jié)但是法院判決否定了檢察機關(guān)決定的案件進行事后審查，如法院判決無罪案件、法院改變定性案件、法院量刑與檢察機關(guān)存在較大爭議案件等；還包括隨機抽查的案件、領(lǐng)導交辦案件和案件質(zhì)量考核為低質(zhì)量的案件等。

2.管理程序。個案案管通過參與這些具體案件的審查來實現(xiàn)對案件實體質(zhì)量的監(jiān)管，其具體的審查程序是：首先是業(yè)務(wù)處室將待審查案件相關(guān)材料報送案管立案，案管根據(jù)案件性質(zhì)采用事中審查或事后備案審查的方式，并確定審查時限。審查后，由案管向辦案部門出具書面的審查意見，如果案管的意見與辦案部門主管檢察長意見不同，先要進行溝通協(xié)商，協(xié)商后意見一致的，按主管檢察長審批程序進行；不能達成一致意見的，案管或辦案部門均可以直接提請檢察長作最后決定或經(jīng)檢察長批準提請檢委會作最后決定。對于事中審查的案件，案管的審查程序嵌入原有辦案程序中，成為辦理此類案件的必經(jīng)程序，以加強事中對這類案件質(zhì)量的控制。對于事后備案審查的案件，案管的審查程序在原辦案程序結(jié)束后進行，成為辦理此類案件必經(jīng)的后續(xù)程序，如果案管經(jīng)過審查發(fā)現(xiàn)案件錯誤，則啟動上述糾錯程序，發(fā)揮事后監(jiān)督的作用。

（二）個案之案件質(zhì)量考核

案管依托案件質(zhì)量考核系統(tǒng)對各業(yè)務(wù)部門辦結(jié)的每一起案件進行質(zhì)量考核，確定A、B、C、D等級，并對考核為CD等級的低質(zhì)量案件逐案進行審查，進行分析，查找原因，提出解決對策，服務(wù)部門辦案，每月向院級領(lǐng)導和業(yè)務(wù)部門負責人通報各業(yè)務(wù)部門案件質(zhì)量等級情況和考核超期情況，督促各業(yè)務(wù)部門重視，對被考核為C、D等級低質(zhì)量案件通報審查結(jié)論。

（三）宏觀管理

案管每月對各業(yè)務(wù)部門案件辦理和訴訟監(jiān)督情況進行匯總分析，對辦案過程存在的問題進行通報；案管還通過開展業(yè)務(wù)考評分析、案件運行態(tài)勢分析、類案分析、情況匯總等業(yè)務(wù)綜合分析工作，宏觀把握全院案件質(zhì)量，使檢察長和檢委會及時、全面、客觀、動態(tài)地掌握全院各項檢察業(yè)務(wù)運行情況，發(fā)揮案管參謀服務(wù)職能，服務(wù)領(lǐng)導決策，提高檢察長和檢委會對檢察業(yè)務(wù)工作統(tǒng)籌管理、科學研判和正確決策能力。

四、案件實體質(zhì)量監(jiān)管工作與其它工作的銜接

案件實體質(zhì)量監(jiān)管工作與紀檢監(jiān)察、干部管理、風險評估、調(diào)查研究等工作密切相關(guān)。首先，案管對案件實體質(zhì)量進行監(jiān)督考核的結(jié)果是檢察人員執(zhí)法過錯責任認定和追究的重要依據(jù)。案管在監(jiān)督審查案件過程中發(fā)現(xiàn)辦案部門承辦人或其他檢察人員可能存在違法違紀問題的，應(yīng)將相關(guān)線索移送至紀檢監(jiān)察部門處理。其次，案管部門對案件實體質(zhì)量監(jiān)督審查的結(jié)果，如案件質(zhì)量考核結(jié)果等應(yīng)作為辦案人員執(zhí)法業(yè)績的一部分反饋到辦案人員執(zhí)法檔案中，并應(yīng)與相應(yīng)獎懲機制配套，作為干部部門獎懲和考核任用干部時的依據(jù)和參考。再次，案管部門在案件實體審查工作中發(fā)現(xiàn)某個案件存在辦案風險，如反貪立案后撤案、反瀆立案后撤案、公訴撤案、民行不支持抗訴等案件存在辦案件風險，有可能引發(fā)涉檢信訪、群體性上訪等問題，則將此信息通報相關(guān)部門處理。最后，研究室的中心工作是為辦案部門服務(wù)，因此研究室必須根植辦案實踐加強調(diào)研工作，以增強調(diào)研工作實踐性和實效性。研究室重要職能是通過調(diào)查研究為辦案部門解決實際問題提供理論指導和智力支持。案管部門對案件實體質(zhì)量進行監(jiān)管，掌握全院案件辦理情況，因此案管辦與研究室做好工作銜接十分重要。案管部門在監(jiān)督審查案件過程中發(fā)現(xiàn)案件需要作理論研究和實證調(diào)研的，將相關(guān)情況反饋給研究室，為研究室調(diào)查研究提供實踐素材。