內(nèi)容提要

包容性發(fā)展的基本含義是在全社會(huì)公平合理地分享經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)成果，這是當(dāng)前及未來中長(zhǎng)期我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展需要解決的重大戰(zhàn)略問題。本文從理論與實(shí)踐的結(jié)合上，深入論述了包容性發(fā)展的基本內(nèi)涵、重要意義和政府財(cái)政的作用，客觀揭示了近年來我國運(yùn)用財(cái)政政策支持包容性發(fā)展的進(jìn)展、成效與存在的主要問題，在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出近中期我國促進(jìn)包容性發(fā)展的關(guān)鍵領(lǐng)域和財(cái)政政策取向。本文的主要建議：一是充分發(fā)揮財(cái)政調(diào)節(jié)功能，推動(dòng)社會(huì)收入分配從失衡向公平邁進(jìn)；二是創(chuàng)新財(cái)政體制和分配機(jī)制，促使基本公共服務(wù)均等化邁出實(shí)質(zhì)性步伐；三是加大財(cái)政支持力度，大力推進(jìn)集中連片貧困地區(qū)減貧與發(fā)展。

一、包容性發(fā)展的重要性及政府財(cái)政的作用

（一）正確界定包容性發(fā)展的內(nèi)涵

近年來我國理論界開始引入“包容性增長(zhǎng)”和“包容性發(fā)展”概念，并進(jìn)行了一系列有益探討。

一般認(rèn)為，“包容性增長(zhǎng)”最早由亞洲開發(fā)銀行在2007年首次提出，最基本的含義是公平合理地分享經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，它涉及平等與公平的問題，包括可衡量的標(biāo)準(zhǔn)和更多的無形因素。在2012年6月出版的亞行報(bào)告《亞洲的貧困、收入差距與包容性增長(zhǎng)》中，包容性增長(zhǎng)被定義為“機(jī)會(huì)均等的增長(zhǎng)”，主要政策含義包括：通過高速、有效且持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)創(chuàng)造生產(chǎn)性就業(yè)機(jī)會(huì)和經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)；通過投資于人才能力建設(shè)和營造公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境實(shí)現(xiàn)機(jī)會(huì)均等；改善社會(huì)保障體系，降低風(fēng)險(xiǎn)和沖擊帶來的影響，減少赤貧。因此，包容性增長(zhǎng)旨在創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)，并使所有人都能從中受益。

世界銀行在2008年推出包容性發(fā)展的概念，當(dāng)年發(fā)布的《增長(zhǎng)報(bào)告：可持續(xù)增長(zhǎng)和包容性發(fā)展的戰(zhàn)略》明確提出，“包容性發(fā)展”就是要尋求社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)、穩(wěn)定和可持續(xù)的發(fā)展。通過一種規(guī)范穩(wěn)定的制度安排，讓每個(gè)人都有自由發(fā)展的平等機(jī)會(huì)，讓更多的人享受改革和發(fā)展的成果；讓困難群體得到多方面的保護(hù)，得到政府政策和投入方面的優(yōu)惠；加強(qiáng)中小企業(yè)和個(gè)人能力建設(shè)；在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過程中保持平衡，重視社會(huì)穩(wěn)定等。

可以看出，上述關(guān)于包容性增長(zhǎng)和包容性發(fā)展兩個(gè)概念的界定，并無實(shí)質(zhì)性的差別，二者都強(qiáng)調(diào)平等和公平，注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果涉及所有人群，注重發(fā)展和改善民生，注重提高勞動(dòng)者特別是貧困人口、農(nóng)村人口的收入和福利水平，注重制度創(chuàng)新和政策改進(jìn)。

（二）充分認(rèn)識(shí)實(shí)現(xiàn)包容性發(fā)展的重大戰(zhàn)略意義

包容性發(fā)展已經(jīng)超越了一般的學(xué)術(shù)探討，日益變?yōu)槲覈h和政府的一種重要執(zhí)政理念。在2009和2010年，胡錦濤總書記先后兩次深入闡述了這一重要思想，這是我國未來中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要指導(dǎo)方針。“十二五”時(shí)期是我國實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)奮斗目標(biāo)的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式任重道遠(yuǎn)，構(gòu)建瞄向包容性發(fā)展的新發(fā)展范式勢(shì)在必行，意義重大。

——包容性發(fā)展有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)及區(qū)域之間的均衡發(fā)展。鼓勵(lì)一部分人、一部分地區(qū)先富起來，先富帶后富，最后實(shí)現(xiàn)共同富裕，這是社會(huì)主義的本質(zhì)特征和要求。這一政策在改革開放初期對(duì)于打破中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的桎梏，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，起到了巨大的作用。現(xiàn)在的問題是，由于種種原因，這一政策沒有得到充分的落實(shí)，城鄉(xiāng)、區(qū)域之間非均衡發(fā)展，貧富差距不斷拉大，社會(huì)矛盾突出。倡導(dǎo)包容性發(fā)展，通過以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，讓富余的農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到二、三產(chǎn)業(yè)，有利于讓農(nóng)民和城市居民共享改革成果。同時(shí)，倡導(dǎo)包容性發(fā)展，繼續(xù)實(shí)施西部開發(fā)，東北振興及中部崛起等戰(zhàn)略，對(duì)于促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展也有重要作用。

——包容性發(fā)展有助于中國越過“中等收入陷阱”?！爸械仁杖胂葳濉敝府?dāng)一個(gè)國家的人均收入達(dá)到世界中等水平后，由于不能順利實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致新的增長(zhǎng)動(dòng)力不足，最終出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)停滯徘徊的一種狀態(tài)。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)回落或停滯、貧富分化、腐敗多發(fā)、過度城市化、社會(huì)公共服務(wù)短缺、就業(yè)困難、社會(huì)動(dòng)蕩、信仰缺失、金融體系脆弱是“中等收入陷阱”的基本特征。達(dá)到中等收入水平的拉美國家、東南亞國家因?yàn)闆]有處理好發(fā)展戰(zhàn)略、收入分配差距和對(duì)外經(jīng)濟(jì)關(guān)系等問題，無一例外地陷入了這一“陷阱”。30多年的改革開放使中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)，居民收入不斷提高，人均GDP達(dá)到5000美元的中等收入水平，當(dāng)下中國正面臨著陷入“中等收入陷阱”的巨大風(fēng)險(xiǎn)。包容性發(fā)展強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)上的廣泛的社會(huì)公平，要求公平與效率的統(tǒng)一，確保人民享有增長(zhǎng)權(quán)利，突出強(qiáng)調(diào)教育、就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)管理等社會(huì)民生事業(yè)，必然為中國越過“中等收入陷阱”提供持續(xù)動(dòng)力和根本保障（張峰、羅海波，2011）。

——包容性發(fā)展有利于追求和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義。公平正義是社會(huì)建設(shè)的核心價(jià)值，最具包容性特點(diǎn)。著力促進(jìn)人人平等獲得發(fā)展機(jī)會(huì)，建立以權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平、分配公平為主要內(nèi)容的社會(huì)公平保障體系和機(jī)制，有利于消除人民參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、分享發(fā)展成果的障礙，形成人人參與、共建共享的良好局面，這在本質(zhì)上體現(xiàn)了社會(huì)包容、和諧與公正。

（三）政府及公共財(cái)政在實(shí)現(xiàn)包容性發(fā)展中的作用

實(shí)現(xiàn)包容性發(fā)展，需要發(fā)揮市場(chǎng)和政府的共同作用。世界銀行在《變革世界中的政府》報(bào)告中，通過近100多年世界各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府職能的實(shí)證研究，指出不論是發(fā)達(dá)國家，還是發(fā)展中國家，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)條件下政府的基本使命和任務(wù)包括：一是建立法律基礎(chǔ)；二是保持非扭曲性的政策環(huán)境，包括宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定；三是投資于基本的社會(huì)服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施；四是保護(hù)承受力的階層；五是保護(hù)環(huán)境?？梢钥闯?，上述關(guān)于政府職能和作用的界定，已在相當(dāng)程度上反映了追求包容性發(fā)展的客觀要求。

亞洲開發(fā)銀行對(duì)此問題進(jìn)行了更為具體和深入的研究。在2012年出版的《亞洲的貧困、收入差距與包容性增長(zhǎng)》中，全書四部分專門有一部分研究促進(jìn)包容性增長(zhǎng)相關(guān)政策和制度問題，概其要者是：其一，政府必須為尋求勞動(dòng)力充分就業(yè)付出努力和投入資源。報(bào)告指出，就業(yè)是基本人權(quán)，持續(xù)的失業(yè)和不充分就業(yè)是一種社會(huì)排斥，而產(chǎn)業(yè)政策在促進(jìn)投資、以實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)方面具有重要作用。此外，發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體的成功轉(zhuǎn)型要求將私營部門積極性嵌入到公共行動(dòng)的框架中，這一框架鼓勵(lì)重組、多樣化和技術(shù)進(jìn)步。其二，探索獲取基本服務(wù)的論題，關(guān)注初級(jí)教育、醫(yī)療保健、供水和公共衛(wèi)生和電力，提出用以改善獲取基本服務(wù)（尤其是針對(duì)貧困社區(qū)）的許多優(yōu)先政策，包括：使富人能夠并負(fù)擔(dān)得起服務(wù)；消除實(shí)物障礙；提升對(duì)所需服務(wù)以及獲取途徑的了解和認(rèn)知；為提高服務(wù)質(zhì)量作出更多努力；增強(qiáng)治理腐敗。其三，為預(yù)防極端貧困而提供社會(huì)保障服務(wù)。報(bào)告指出，社會(huì)保障是包容性增長(zhǎng)的基本要素，因?yàn)樗且环N確保邊緣化和脆弱人群參與增長(zhǎng)并從中受益的機(jī)制。解決措施包括：加強(qiáng)社會(huì)保障體系的制度和行政能力以執(zhí)行其核心職能，具體方法包括更好的會(huì)計(jì)核算、更嚴(yán)格的財(cái)務(wù)控制、人力資源開發(fā)、計(jì)算機(jī)化以及加大對(duì)利益相關(guān)者的信息披露；將針對(duì)全部人口的社會(huì)保障計(jì)劃與針對(duì)特定高風(fēng)險(xiǎn)群體的計(jì)劃區(qū)分開，從而有助于防止稀缺的社會(huì)保障資源被轉(zhuǎn)移到不那么脆弱的群體中，同時(shí)使這些資源投向最需要的人群；使社會(huì)保障改革與其他的互補(bǔ)改革配套。其四，強(qiáng)調(diào)良好的治理和制度作為關(guān)鍵性政策議題對(duì)包容性增長(zhǎng)戰(zhàn)略的重要性。研究表明，治理和制度質(zhì)量?jī)烧哂绕涫窃谡呜?zé)任、民主和控制腐敗等維度上，與增長(zhǎng)和收入水平兩者之間的長(zhǎng)期正相關(guān)是強(qiáng)烈和無可辯駁的，因此，增強(qiáng)政府效能、提高監(jiān)管質(zhì)量和法治以及控制腐敗完全可以用作本區(qū)域許多發(fā)展中國家發(fā)展戰(zhàn)略的潛在切入點(diǎn)。

既然政府在包容性發(fā)展中擔(dān)負(fù)著非常重要的職責(zé)，那么，作為政府宏觀調(diào)控手段的公共財(cái)政對(duì)于支持和促進(jìn)包容性發(fā)展就必然承擔(dān)著非常重要的使命和作用。一是公共財(cái)政通過參與國民收入分配和再分配活動(dòng)，綜合利用稅收、支出、補(bǔ)助等政策手段，優(yōu)化宏觀收入分配格局，調(diào)節(jié)居民收入和財(cái)富的差異，加強(qiáng)對(duì)整個(gè)社會(huì)弱勢(shì)群體的支持和保護(hù)。二是公共財(cái)政通過積極推進(jìn)財(cái)政體制創(chuàng)新，動(dòng)態(tài)調(diào)整轉(zhuǎn)移支付制度和辦法，不斷完善和改進(jìn)中央及地方及省以下政府間關(guān)系，可以為財(cái)力的縱向均衡和橫向均衡奠定基礎(chǔ)，從而有效地推進(jìn)城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間的相對(duì)均衡發(fā)展，為我國的中西部地區(qū)、貧困地區(qū)及整個(gè)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基本公共服務(wù)獲取提供財(cái)力基礎(chǔ)。三是公共財(cái)政支持包容性發(fā)展，不僅具有直接的調(diào)節(jié)效應(yīng)，而且通過資金分配、財(cái)稅政策優(yōu)惠等手段，有效發(fā)揮財(cái)政的間接調(diào)節(jié)效應(yīng)或引導(dǎo)功能，也就是引導(dǎo)社會(huì)民間資金、銀行資金及國外資金等向欠發(fā)達(dá)地區(qū)、向貧困地區(qū)、向“三農(nóng)”傾斜，引導(dǎo)社會(huì)富裕階層通過捐贈(zèng)、慈善等手段向社會(huì)弱勢(shì)群體給予幫助，從而使社會(huì)包容與和諧得到更好體現(xiàn)。

二、當(dāng)前我國運(yùn)用財(cái)政政策支持包容性發(fā)展的現(xiàn)狀分析

“十一五”以來，我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，國家財(cái)政收支規(guī)模不斷邁上新的臺(tái)階。2011年GDP已從2005年的18.3萬億元上升到47萬億元，全國財(cái)政收入從3.16萬億元上升到10.37萬億元，財(cái)政支出由3.39萬億元上升到10.89萬億元。隨著國家財(cái)政經(jīng)濟(jì)實(shí)力的提高，國家采取了一系列重大財(cái)政改革與政策措施，對(duì)于社會(huì)包容性發(fā)展與和諧社會(huì)的構(gòu)建發(fā)揮了關(guān)鍵性作用。

（一）近年來出臺(tái)的主要財(cái)政政策及效果

1.公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村步伐明顯加快?！叭r(nóng)”問題始終是我國現(xiàn)代化進(jìn)程中的瓶頸，破解“三農(nóng)”難題是實(shí)現(xiàn)包容性發(fā)展首先需要解決的問題。黨的“十七大”首先提出，必須持續(xù)把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重，并將統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展作為“五個(gè)統(tǒng)籌”之首，作為深入貫徹科學(xué)發(fā)展觀的根本方法。隨著針對(duì)解決“三農(nóng)”問題認(rèn)識(shí)的強(qiáng)化，政府財(cái)政支持力度也不斷加大，公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村步伐明顯加快。一是“三農(nóng)”財(cái)政政策體系不斷完善。從2006年起對(duì)農(nóng)民免稅免費(fèi)，從2004年起全國范圍內(nèi)對(duì)農(nóng)民實(shí)施生產(chǎn)者補(bǔ)貼（種糧補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼、生產(chǎn)資料補(bǔ)貼），加強(qiáng)農(nóng)村的水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建立健全農(nóng)村基本公共服務(wù)體系（如改革農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制、全面建立農(nóng)村新型合作醫(yī)療、實(shí)施新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、建立農(nóng)村最低生活保障制度等）、加強(qiáng)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)，實(shí)施農(nóng)村公共公益事業(yè)“一事一議”獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制等。二是“三農(nóng)”財(cái)政投入增長(zhǎng)很快。中央財(cái)政安排“三農(nóng)”投入從2006年的3517.2億元增加到2011年的10498億元，6年累計(jì)投入40122億元，年均增長(zhǎng)24%。全國財(cái)政用于“三農(nóng)”的支出2011年為29342億元，比上年增長(zhǎng)21.2%，占全國財(cái)政總支出的份額為26.9%。2012年國家繼續(xù)加大財(cái)政“三農(nóng)”支持力度，中央財(cái)政“三農(nóng)”支出安排12286.6億元，增長(zhǎng)17.9%。其中支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出4724.2億元，對(duì)農(nóng)民四項(xiàng)補(bǔ)貼1628億元，促進(jìn)農(nóng)村教育、衛(wèi)生等社會(huì)事業(yè)發(fā)展支出5313.9億元，農(nóng)產(chǎn)品儲(chǔ)備和利息等支出620.5億元。三是財(cái)政“三農(nóng)”投入的資金整合與管理不斷規(guī)范。財(cái)政政策和資金投入的加強(qiáng)，對(duì)于促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，增加農(nóng)民收入，發(fā)揮了積極作用。

2.集中財(cái)力保障和改善民生。保障和改善民生不僅關(guān)系到人民群眾的生活，關(guān)系到經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展，而且是社會(huì)穩(wěn)定的基石。黨的十六大以來，財(cái)政部門按照科學(xué)發(fā)展觀要求，堅(jiān)持以人為本，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，集中財(cái)力保障和改善民生，著力向社會(huì)事業(yè)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)傾斜，向困難地區(qū)、基層和弱勢(shì)群眾傾斜，著力建立保障和改善民生的長(zhǎng)效機(jī)制，努力讓廣大人民群眾更好地分享改革和發(fā)展成果。2003—2007年，全國財(cái)政教育、社會(huì)保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育支出累計(jì)分別達(dá)到2.43萬億元、1.95萬億元、6311億元和3111億元，分別年均增長(zhǎng)18.6%、14.9%、24.4%和16.5%，比上一個(gè)五年增長(zhǎng)1.26倍、1.41倍、1.27倍和1.3倍。2008—2011年，財(cái)政的民生支出范圍進(jìn)一步拓寬，支持力度進(jìn)一步加大。2011年，全國財(cái)政用在與人民群眾生活直接相關(guān)的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和就業(yè)、住房保障、文化方面的民生支出合計(jì)38108億元，比上年增長(zhǎng)30.3%，用在農(nóng)業(yè)水利、公共交通運(yùn)輸、節(jié)能環(huán)保、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)等方面與民生密切相關(guān)的支出合計(jì)35629億元，上述兩者合計(jì)，2011年全國財(cái)政的民生支出為73737億元，占當(dāng)年全國財(cái)政總支出的比重高達(dá)67.7%。應(yīng)該說，當(dāng)前財(cái)政的民生支出增長(zhǎng)機(jī)制日益完善，我國的民生保障工作不斷取得新進(jìn)展。城鄉(xiāng)免費(fèi)義務(wù)教育全面實(shí)現(xiàn)，普通本科高校、高等和中等職業(yè)高校、家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生資助政策全面落實(shí)，城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度和公共衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)全面推進(jìn)，社會(huì)保障和就業(yè)制度框架不斷完善，廉租住房保障制度基本建立，有力地促進(jìn)了社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)（見表1）。

3.轉(zhuǎn)移支付向中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜。黨的十六大以來，按照統(tǒng)籌區(qū)域、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)要求，通過不斷進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，分稅制財(cái)政體制及相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付制度逐步成為提高中央宏觀調(diào)控能力、促進(jìn)地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展和基本公共服務(wù)均等化最重要的體制保障和制度安排，從而促進(jìn)了中西部地區(qū)財(cái)力水平的上升，改善了中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)基本公共服務(wù)的差異狀況。近年來在完善分配辦法的同時(shí)，著力加大轉(zhuǎn)移支付力度。分稅制改革以后，中央財(cái)政集中的收入主要用于對(duì)地方特別是中西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。1994—2011年，中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付由550億元增加到34881億元，增長(zhǎng)了62.4倍，年均增長(zhǎng)28.4%；其中，一般性轉(zhuǎn)移支付從189億元增加到18311億元，年均增長(zhǎng)31.6%。轉(zhuǎn)移支付的90%左右用于中西部地區(qū)，占地方一般預(yù)算支出比重由1994年的13.6%，提高到2011年的37.6%，年均上升約1.8個(gè)百分點(diǎn)。以2011年為例，中央對(duì)中西部各省的轉(zhuǎn)移支付數(shù)量平均在1000億元以上，黑龍江、廣西、內(nèi)蒙古等地均超過了1500億元，有的地區(qū)甚至達(dá)到了2000億元，有力地促進(jìn)了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和基本公共服務(wù)均等化。2007年如果將東部地區(qū)作為100，中西部地區(qū)按總?cè)丝谟?jì)算的人均一般預(yù)算收入僅為31和33。中央通過轉(zhuǎn)移支付后，中西部地區(qū)人均財(cái)力分別上升到47和55。到了2011年，區(qū)域間財(cái)力差距進(jìn)一步縮小。在轉(zhuǎn)移支付以前，如果東部地區(qū)是作為100計(jì)算的話，中部地區(qū)只有35，西部地區(qū)只有40左右，通過轉(zhuǎn)移支付以后，西部已經(jīng)達(dá)到了97，中部達(dá)到76，分配的均衡度大大提高，大大改善了地區(qū)之間人均財(cái)力水平的狀況（見表2）。

4.構(gòu)建縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制?？h鄉(xiāng)財(cái)政是國家財(cái)政的基層組織，也是縣鄉(xiāng)政府的職能部門，在推進(jìn)縣域范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)發(fā)展、加強(qiáng)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給、促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和諧等方面擔(dān)負(fù)著重要職責(zé)。2005年開始，針對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政困難狀況，財(cái)政部對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政實(shí)施了“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”機(jī)制，計(jì)劃用三年左右的時(shí)間使我國縣鄉(xiāng)財(cái)政困難問題得到明顯緩解。即：對(duì)財(cái)政困難縣鄉(xiāng)政府增加稅收收入和省市級(jí)政府增加對(duì)財(cái)政困難縣財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付給予獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)縣鄉(xiāng)政府精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員給予獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)產(chǎn)糧大縣給予獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)以前緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難工作做得好的地區(qū)給予補(bǔ)助。2005—2007年，中央財(cái)政每年都在增加“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”政策的投入力度，其中2005年投入150億元，2006年投入235億元，2007年投入335億元，三年投入資金總量超過700億元?！叭?jiǎng)一補(bǔ)”政策的實(shí)施產(chǎn)生了強(qiáng)烈的政策導(dǎo)向作用，調(diào)動(dòng)了地區(qū)緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的積極性，帶動(dòng)地方安排的配套資金808億元，全國791個(gè)財(cái)政困難縣共增加財(cái)力1298億元，平均每縣（市）增加財(cái)力16410萬元。到2007年，全國財(cái)政困難縣個(gè)數(shù)已經(jīng)由2005年的791個(gè)減少到27個(gè)，困擾多年的縣鄉(xiāng)財(cái)政困難得到明顯緩解。從2010年起中央財(cái)政全面部署建立和完善縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制，當(dāng)年安排獎(jiǎng)補(bǔ)資金682億元，加強(qiáng)縣級(jí)政府提供基本公共服務(wù)財(cái)力保障。2011年下達(dá)縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制獎(jiǎng)補(bǔ)資金775億元，增長(zhǎng)13.6%。2012年預(yù)算數(shù)更是超千億元，達(dá)到1075億元，增長(zhǎng)38.7%。通過中央獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制的建立，加之引導(dǎo)和激勵(lì)各地調(diào)整完善省以下財(cái)政體制，加大對(duì)縣級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，強(qiáng)化縣級(jí)財(cái)政收支管理等，從而有效提高了縣級(jí)財(cái)力保障水平，基層財(cái)政困難大大緩解。

5.大力支持扶貧開發(fā)。無論是從國內(nèi)還是國際看，解決貧困問題始終是各自政府工作的重中之重，是實(shí)現(xiàn)包容性發(fā)展和促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定的重要內(nèi)容，也是政府財(cái)政面臨的一個(gè)重要職能。中國改革開放30多年，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，同時(shí)堅(jiān)持不懈地推進(jìn)扶貧開發(fā)，使我國的減貧事業(yè)取得了巨大成功，在國際上享有盛譽(yù)，這當(dāng)中財(cái)政政策發(fā)揮了十分重要的作用。2001年國家頒布實(shí)施了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》，近十年來，中央和各省進(jìn)一步加大扶貧資金投入，資金管理更為規(guī)范，有力地推進(jìn)了減貧發(fā)展。其一，財(cái)政扶貧資金投入穩(wěn)步增長(zhǎng)?！毒V要》實(shí)施以來的十年期間，中央財(cái)政累計(jì)投入專項(xiàng)扶貧資金1440多億元，年平均增長(zhǎng)9.7%，地方各級(jí)政府投入也不斷增加。還通過財(cái)政貼息引導(dǎo)了1400多億元的扶貧貸款投入。2010年中央、省級(jí)財(cái)政扶貧資金預(yù)算安排共302.68億元，比上年增長(zhǎng)15.7%。其中中央222.68億元，增幅為12.9%；省級(jí)安排80億元，增幅24.45。其二，集中投入、突出重點(diǎn)。2010年在到省的212.88億元中央財(cái)政扶貧資金中，安排到中西部22省209.4億元，占扶貧資金總量的98.35%，其中西部占66.5%。投入國家重點(diǎn)縣148.9億元，占資金總量的82.2%，投入貧困村191.2億元，占89.8%。從支持內(nèi)容看，包括開展貧困村整村推進(jìn)、農(nóng)村貧困勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)、產(chǎn)業(yè)化扶貧和移民扶貧等。其三，創(chuàng)新機(jī)制，提高資金效益。包括貧困村互助資金試點(diǎn)、財(cái)政貼息引導(dǎo)、開展績(jī)效考評(píng)等。通過上述措施，構(gòu)建了多渠道促進(jìn)減貧的財(cái)政政策框架體系，提升了貧困地區(qū)的反貧困能力，促進(jìn)改善了發(fā)展環(huán)境和發(fā)展條件，緩解了貧困群眾生產(chǎn)生活面臨的突出困難，農(nóng)村貧困人口從2000年底的9422萬人減少到2010年的2688萬人，貧困發(fā)生率從2000年的10.2%減少到2.8%（見表3）。

（二）存在的主要問題

盡管近十多年國家財(cái)政采取了眾多改革和政策措施予以支持包容性發(fā)展，并取得了顯著成效。但必須看到，當(dāng)前我國在經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的同時(shí)，包容性發(fā)展和社會(huì)和諧仍面臨眾多矛盾，擇其要者是：

1.全社會(huì)收入差距趨于擴(kuò)大，分配不公問題日益嚴(yán)重。其一，社會(huì)總體收入分配差異。國際上通常用基尼系數(shù)來判斷收入分配公平程度，這個(gè)指數(shù)在0和1之間，數(shù)值越低，表明財(cái)富在社會(huì)成員之間的分配越均勻。國際上通常把0.4作為收入分配差距的“警戒線”。一般發(fā)達(dá)國家的基尼系數(shù)在0.24到0.36之間。根據(jù)世界銀行的報(bào)告，20世紀(jì)60年代，我國基尼系數(shù)大約為0.17—0.18，20世紀(jì)80年代為0.21—0.27，從2000年開始，我國基尼系數(shù)已越過0.4的警戒線，并逐年上升。資料表明，我國的基尼系數(shù)1988年為0.382，1995年為0.445，2000年為0.454，2003年為0.458，2004年為0.465，2005年為0.47，2006年為0.47，2007年達(dá)到0.48，2010年為0.54。根據(jù)聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署的統(tǒng)計(jì)數(shù)字，中國目前占總?cè)丝?0%的最貧困人口占收入或消費(fèi)的份額只有4.7%，而占總?cè)丝?0%的最富裕人口占收入或消費(fèi)的份額高達(dá)50%。最高收入的20%人口的平均收入和最低收入20%人口的平均收入，這兩個(gè)數(shù)字的比在中國是10.7倍，而美國是8.4倍，俄羅斯是4.5倍，印度是4.9倍，最低的是日本，只有3.4倍。另據(jù)世界銀行報(bào)告顯示，美國是5%的人口掌握了60%的財(cái)富，而中國當(dāng)前是1%的家庭掌握了全國41.4%的財(cái)富。這就意味著，改革開放以來，我國由世界上居民收入最平均的國家之一，變成世界上居民收入差距較大的國家之一。

其二，城鄉(xiāng)間收入差異狀況。改革以來，城鄉(xiāng)居民收入都有較大幅度的增長(zhǎng)，但收入差距在經(jīng)歷了1985年的低點(diǎn)之后 逐年擴(kuò)大，如1990年為1∶2.01，1995年為1∶2.72，2000年為1∶2.79，2005年為1∶3.22，2010年為1∶3.23（詳見表4）。

其三，地區(qū)間收入差異狀況。中國的地區(qū)差距在20世紀(jì)80年代有所下降，但90年代后一直在上升，中國地區(qū)總體差距主要來自于內(nèi)陸和沿海之間的差距。截至2009年，東部地區(qū)城鎮(zhèn)居民家庭平均年收入為23153.21元，比中部、西部、東北部分別高7613.82元、7630.18元、7310.57元。江西省城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資（24156元）僅為上海市城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資（58336元）的41.4%。

其四，行業(yè)間收入差異狀況。人力資源和社會(huì)保障部工資研究所發(fā)布的最新數(shù)據(jù)顯示：收入最高和最低行業(yè)的差異已擴(kuò)大到15倍，躍居全世界之首。職工平均工資最高的三個(gè)行業(yè)中，證券業(yè)人均17.21萬元，是全國平均水平的6倍；其他金融業(yè)人均8.767萬元，是全國平均水平的3.1倍；航空業(yè)人均7.58萬元，是全國平均水平的2.6倍。電力、電信、石油、金融、保險(xiǎn)、水電氣供應(yīng)、煙草等國有行業(yè)的職工不足全國職工總數(shù)的8%，但工資和工資外收入總額卻相當(dāng)于全國職工工資總額的55%。“強(qiáng)資本、弱勞動(dòng)”的現(xiàn)象非常突出。

2.基本公共服務(wù)供給不足，發(fā)展失衡。黨的十七大報(bào)告提出“圍繞推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)，完善公共財(cái)政體系”。可見，促進(jìn)公共服務(wù)均等化已成為完善我國公共財(cái)政體系的一項(xiàng)重要內(nèi)容。近年來，根據(jù)中央部署，財(cái)政切實(shí)加大民生投入，基本公共服務(wù)取得了顯著成效。但總體而言，我國基本公共服務(wù)供給不足、發(fā)展失衡的矛盾仍較突出。

從供給情況看，過去長(zhǎng)期以來基本公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)和范圍不明確，公益性服務(wù)領(lǐng)域投入長(zhǎng)期不足，歷史欠賬較多，不能滿足社會(huì)需求。

從城鄉(xiāng)情況看，農(nóng)村公共服務(wù)嚴(yán)重滯后，可及性差。在義務(wù)教育方面，2008年，城市普通小學(xué)和初級(jí)中學(xué)的生均教育經(jīng)費(fèi)分別是農(nóng)村的1.2倍和1.3倍，城市普通中學(xué)高學(xué)歷教師比例幾乎是農(nóng)村的2倍。在醫(yī)療衛(wèi)生方面，2008年，城市每千人口病床數(shù)是農(nóng)村的4.22倍，每千人口衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)是農(nóng)村的2.52倍，而農(nóng)村地區(qū)的嬰兒死亡率，5歲以下兒童死亡率和孕產(chǎn)婦死亡率則分別是城市的2.8倍、2.9倍和1.2倍。

從區(qū)域情況看，公共服務(wù)水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平正相關(guān)，但不同地區(qū)公共服務(wù)差距大于經(jīng)濟(jì)水平差距。近年來，地區(qū)間人均GDP差異系數(shù)在逐步縮小，但公共服務(wù)方面的差異系數(shù)仍較大。2008年人均地方財(cái)政教育、社會(huì)保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生支出差異系數(shù)為0.529，遠(yuǎn)高于同期城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的差異系數(shù)（0.267）。再如，目前小學(xué)生人均教育經(jīng)費(fèi)最高和最低的省份相差近10倍，財(cái)政對(duì)新農(nóng)合的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)地區(qū)之間最多相差4倍以上。這些數(shù)據(jù)都反映出區(qū)域間存在的巨大差距。

此外，不同人群之間的差距也較大，城鄉(xiāng)低收入家庭和社會(huì)弱勢(shì)群體基本公共服務(wù)的權(quán)益還不能得到充分保障。2006年，國務(wù)院頒布的《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》中就農(nóng)民工工資、就業(yè)、勞動(dòng)保護(hù)、社會(huì)保障、戶籍管理制度改革等方面，提出若干指導(dǎo)性意見。這些政策與措施的實(shí)施，使農(nóng)民工的總體狀況有了很大改善。但與城鎮(zhèn)常住人口相比，農(nóng)民工在工資收入、基本公共服務(wù)等方面，仍然存在較大差距。基本社會(huì)保障在農(nóng)民工群體中的覆蓋面偏低。2006年，農(nóng)民工參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)的工作取得很大進(jìn)展，共有2367萬農(nóng)民工參保，比上年增加了1878萬人。但是，農(nóng)民工被納入基本社會(huì)保障的比例仍然偏低。根據(jù)中國社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的調(diào)查數(shù)據(jù)，目前農(nóng)民工養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷、女職工互助合作保險(xiǎn)的比例，分別為33.7%、10.3%、21.6%、31.8%和5.5%，遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)居民。農(nóng)民工的企業(yè)補(bǔ)充保險(xiǎn)、職工互助合作保險(xiǎn)、商業(yè)保險(xiǎn)的參保率更低，分別為2.9%、3.1%和5.6%。國家統(tǒng)計(jì)局的調(diào)查表明，74.81%的農(nóng)民工未參加任何保險(xiǎn)，農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)由單位購買的比例分別只有11.89%、12.61%、8.41%和23.09%（人民網(wǎng)，2008）。

總體來說，近十年來，中國政府在義務(wù)教育、公共衛(wèi)生與基本醫(yī)療服務(wù)、基本社會(huì)保障、公共就業(yè)服務(wù)等方面加大了供給力度。雖然我國基本公共服務(wù)均等化工作取得了一些積極進(jìn)展，但由于生產(chǎn)力的發(fā)展水平還不高，社會(huì)建設(shè)相對(duì)滯后，中國的基本公共服務(wù)仍然面臨著水平低、欠賬多、覆蓋面不寬、投入不足、供給不均衡等突出問題。從深層看，這些問題都是由于基本公共服務(wù)方面體制機(jī)制不健全不完善造成的，具體包括：公共財(cái)政保障機(jī)制不健全，供給制度城鄉(xiāng)二元分割，基層公共服務(wù)資源條塊分割且布局不合理，基層政府事權(quán)財(cái)權(quán)不匹配，以及缺乏有效的評(píng)估監(jiān)督機(jī)制等。這既反映了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不協(xié)調(diào)的矛盾，也反映了基本公共服務(wù)制度建設(shè)滯后的問題。因此，我國距離真正形成完整制度和達(dá)到均等化還有很大差距，未來的任務(wù)十分艱巨、緊迫，仍需付出極大的努力。

必須指出，基本公共服務(wù)供給在地區(qū)間，城鄉(xiāng)間以及在不同社會(huì)群體間存在的較大差距將成為我國目前反貧困的重大阻礙?；竟卜?wù)作為一種稀缺資源，其分配方式的公平與否也將制約著每個(gè)人能力發(fā)揮，尤其是公民的義務(wù)教育、基本醫(yī)療保健、最低生活保障等基礎(chǔ)性公共服務(wù)供給，不僅關(guān)系到勞動(dòng)力素質(zhì)的提高，而且有著超出個(gè)人投資回報(bào)的巨大社會(huì)效益，是充分發(fā)揮個(gè)人潛能，實(shí)現(xiàn)個(gè)人平等參與機(jī)會(huì)的基本前提，也是影響居民收入水平的重要因素，而貧困發(fā)生的一個(gè)重要的原因便是居民在地區(qū)間、城鄉(xiāng)間收入差距的擴(kuò)大。與30年前因缺乏基本生存條件導(dǎo)致貧困有所不同的是，當(dāng)前的基本公共服務(wù)不到位、公共產(chǎn)品短缺，是貧困產(chǎn)生、積累和代際傳遞的重要根源。

3.貧困問題仍然相當(dāng)突出，扶貧攻堅(jiān)面臨新的挑戰(zhàn)。如前所述，近兩年來我國扶貧開發(fā)取得顯著成就，農(nóng)村貧民的生存和溫飽問題基本解決。按原來的扶貧標(biāo)準(zhǔn)，我國2010年底的農(nóng)村貧困人口減少到2688萬人，提前實(shí)現(xiàn)了聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)中貧困人口減半的目標(biāo)，為全球減貧事業(yè)作出重大貢獻(xiàn)。但必須看到，中國作為發(fā)展中國家，人口多、底子薄，貧困問題仍然相當(dāng)突出，扶貧工作面臨新情況和新問題。

其一，按照國家新的扶貧標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村貧困人口數(shù)量龐大。根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際，適時(shí)提高扶貧標(biāo)準(zhǔn)是國際慣例。目前有88個(gè)發(fā)展中國家有扶貧標(biāo)準(zhǔn)。過去20年中有35個(gè)國家調(diào)整過自己的扶貧標(biāo)準(zhǔn)。1986年中國制定了206元的貧困標(biāo)準(zhǔn)。2000年適用625元的貧困標(biāo)準(zhǔn)和865元的低收入標(biāo)準(zhǔn)雙軌制，2008年將貧困標(biāo)準(zhǔn)和低收入標(biāo)準(zhǔn)合一，統(tǒng)一使用1067元作為扶貧標(biāo)準(zhǔn)。2010年標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步調(diào)到1274元，2011年國家研究制定了2300元的農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)。按照新標(biāo)準(zhǔn)，我國農(nóng)村貧困人口將從2688萬人增加到1.28億人，占農(nóng)村戶籍人口的13.4%。

其二，貧困地區(qū)人口收入水平低。收入指標(biāo)是反映貧困狀況的一個(gè)綜合指標(biāo)，從實(shí)際看，近十年貧困地區(qū)的農(nóng)民收入始終不到全國平均水平的一半，全國扶貧重點(diǎn)縣農(nóng)民人均純收入相當(dāng)于全國平均水平的比重2000年為59.40%，2005年為53.0%，2010年擴(kuò)大為55.3%（見表5）。

其三，貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)不足情況仍較嚴(yán)重。目前農(nóng)村用水、交通、通信、電力等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍有較大差距，農(nóng)村醫(yī)療、教育等最基本的公共服務(wù)缺失情況仍較嚴(yán)重（見表6和表7）。

其四，14個(gè)連片特困地區(qū)扶貧攻堅(jiān)范圍廣，難度大，任務(wù)異常艱巨。按照國家2011—2020年新的扶貧綱要，國家確立了14個(gè)連片特困地區(qū)，涉及680個(gè)縣，這些地區(qū)普遍特征是，自然條件差，生態(tài)脆弱，財(cái)政經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)弱，人口受教育程度較低，因病致貧返貧現(xiàn)象突出，因此這些地區(qū)是全國扶貧對(duì)象最多、貧困發(fā)生率最高、扶貧工作難度最大的地區(qū)，需要國家和社會(huì)各界給予更多的政策支持和資金投入。

三、近中期促進(jìn)我國包容性發(fā)展的財(cái)政政策取向與建議

實(shí)現(xiàn)包容性發(fā)展既是一項(xiàng)長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略目標(biāo)，也是當(dāng)前社會(huì)各界關(guān)注和政府應(yīng)著力解決的重大現(xiàn)實(shí)而緊迫的任務(wù)。根據(jù)前面理論和現(xiàn)實(shí)分析，近中期財(cái)政政策支持包容性發(fā)展的基本思路是：完善政策，增加投入，明確方向，抓住重點(diǎn)，解決突出矛盾，切實(shí)增強(qiáng)政策的針對(duì)性、有效性和前瞻性，逐步實(shí)現(xiàn)包容性發(fā)展的目標(biāo)。現(xiàn)據(jù)此提出三點(diǎn)政策建議：

（一）充分發(fā)揮財(cái)政調(diào)節(jié)功能，推動(dòng)社會(huì)收入分配從失衡向公平邁進(jìn)

縮小收入分配差距，構(gòu)建公平合理的收入分配關(guān)系，是當(dāng)前政府和社會(huì)各方面關(guān)注的重大現(xiàn)實(shí)問題，是建立和諧社會(huì)和實(shí)現(xiàn)包容性發(fā)展需要解決的關(guān)鍵問題。收入分配問題涉及面很廣，這里僅從財(cái)稅政策角度提出一些建議：

1.完善稅收政策。稅收政策既有收入功能，又有調(diào)節(jié)功能，其在收入分配中的調(diào)節(jié)功能和作用非常重要，這方面的改革重點(diǎn)：一是改革個(gè)人所得稅。個(gè)人所得稅是調(diào)節(jié)收入差距的重要工具，我國目前實(shí)行的是分類所得稅制，為了實(shí)現(xiàn)稅負(fù)公平，縮小收入差距，政府在最近幾年連續(xù)調(diào)高個(gè)稅起征點(diǎn)。但是，個(gè)人所得稅在調(diào)節(jié)收入差距方面的作用依然發(fā)揮不夠，稅負(fù)不公平的情況依然突出。與發(fā)達(dá)國家相比，我國以個(gè)人收入作為扣除標(biāo)準(zhǔn)，沒有考慮到家庭負(fù)擔(dān)，兩個(gè)收入相同的個(gè)人可能面對(duì)迥然不同的家庭負(fù)擔(dān)，但是在目前的稅制下他們必須繳納相同的稅收。為此，應(yīng)改革個(gè)人所得稅制度，實(shí)行綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制，把居民的婚姻、家庭贍養(yǎng)人口、教育、養(yǎng)老等一些支出納入家庭單位的稅前扣除額范圍。同時(shí)，要切實(shí)加強(qiáng)稅Lk8e2adpxMKB8lBuWEIxlg==收征管。二是運(yùn)用稅收政策支持就業(yè)創(chuàng)業(yè)。就業(yè)創(chuàng)業(yè)是保障和改善民生的頭等大事，要對(duì)特殊群體（如大學(xué)生、農(nóng)民工和特殊困難群體）允許就業(yè)給予稅收優(yōu)惠。小微企業(yè)的企業(yè)所得稅和營業(yè)稅起征點(diǎn)可進(jìn)一步提高，稅率可以下調(diào)，可由20%降到10%，同時(shí)清理整頓和取消有關(guān)收費(fèi)，社會(huì)保障交費(fèi)在一定時(shí)期可緩交。營業(yè)稅改征增值稅是一項(xiàng)重大的改革，對(duì)于減輕企業(yè)稅負(fù)、促進(jìn)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展和擴(kuò)大就業(yè)，具有重要作用。建議在今年十省市擴(kuò)大試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，盡快在全國推開。三是加快出臺(tái)房產(chǎn)稅改革。目前政府在一部分城市實(shí)施的房屋銷售限購措施，只能是過渡性的，要盡快出臺(tái)房產(chǎn)稅取代限購措施。要充分認(rèn)識(shí)房產(chǎn)稅對(duì)收入和財(cái)富的調(diào)節(jié)功能，同時(shí)它對(duì)房?jī)r(jià)的合理回歸、銀行風(fēng)險(xiǎn)的防范以及推進(jìn)房地產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)健康發(fā)展，具有獨(dú)特的作用。房產(chǎn)稅的基本政策框架是：要把增量房和存量房統(tǒng)一納入征稅范圍，要按照適當(dāng)?shù)娜司娣e而不是房屋套數(shù)作為免征額，要將房產(chǎn)的評(píng)估值作為計(jì)稅依據(jù)，房產(chǎn)稅要低稅率起步，要在稅政統(tǒng)一前提下適當(dāng)賦予地方一定的征稅自主權(quán)，要逐步使房產(chǎn)稅發(fā)展成為地方市縣政府的主體稅種。四是完善第三次分配的稅收政策?，F(xiàn)在國際上把國民收入分配分為初次分配、再分配、第三次分配，所謂第三次分配就是通過捐贈(zèng)、慈善等方式從富裕階層中集中一定收入，用于對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體的支持和幫助，是政府財(cái)政再分配的重要補(bǔ)充，也是社會(huì)救助的重要方式。在這方面要認(rèn)真借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，積極鼓勵(lì)發(fā)展慈善事業(yè)，制定出臺(tái)慈善事業(yè)促進(jìn)法，建立健全捐贈(zèng)稅收減免機(jī)制，形成良好的三次分配的社會(huì)氛圍。

2.完善財(cái)政支出政策。一是支持社會(huì)保障改革，提高財(cái)政的社保支出份額。近十年來我國的社會(huì)保障改革力度很大，其基本制度框架已經(jīng)建立，長(zhǎng)遠(yuǎn)的目標(biāo)模式是城鄉(xiāng)社保制度趨于統(tǒng)一，但近中期城鄉(xiāng)之間社會(huì)保障制度存在一定的差異仍是必然選擇，不過其差異水平應(yīng)不斷縮小。隨著今后經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國家財(cái)力水平的提高，中央和地方財(cái)政應(yīng)適時(shí)適度提高對(duì)社會(huì)保障的支出份額和補(bǔ)助水平，同時(shí)應(yīng)建立社會(huì)保障基金預(yù)算管理制度，使社會(huì)保障真正成為社會(huì)穩(wěn)定的安全閥。國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)表明，社會(huì)保障由于覆蓋范圍廣，保障內(nèi)容多，涉及全社會(huì)人口，支出需要量大，支出剛性強(qiáng)，因此，一定要注意財(cái)政的可持續(xù)性問題，要防止陷入當(dāng)前西方國家普遍面臨的福利陷阱和債務(wù)危機(jī)。二是全力確保教育公平。教育公平是社會(huì)公平的起點(diǎn)，是縮小不同群體發(fā)展差距的重要途徑。要健全投入機(jī)制，改善辦學(xué)條件，推動(dòng)地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、學(xué)校之間的教育均衡發(fā)展，促進(jìn)公共教育資源配置向薄弱地區(qū)傾斜。要特別注意支持進(jìn)城務(wù)工子女平等接受義務(wù)教育問題，將其逐步納入現(xiàn)有城鎮(zhèn)的公辦學(xué)校范圍。解決過去長(zhǎng)時(shí)期存在的“就學(xué)歧視問題”。三是支持就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)。城鎮(zhèn)家庭的貧困與其家庭成員的就業(yè)狀況直接相關(guān)，個(gè)體收入差異也與就業(yè)與否及就業(yè)的行業(yè)緊密相連。因此加強(qiáng)財(cái)政對(duì)就業(yè)創(chuàng)業(yè)的扶持是非常必要的。要激發(fā)高校畢業(yè)生、返鄉(xiāng)農(nóng)民工等人員的創(chuàng)業(yè)動(dòng)力，加大企業(yè)培訓(xùn)和創(chuàng)業(yè)服務(wù)力度，更好落實(shí)完善鼓勵(lì)企業(yè)的扶持政策，營造有利于創(chuàng)業(yè)的環(huán)境，提高創(chuàng)業(yè)成功率。要推進(jìn)農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)。進(jìn)一步完善職業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)服務(wù)、勞動(dòng)維權(quán)三位一體的工作機(jī)制，逐步解決農(nóng)民工的城鎮(zhèn)就業(yè)、落戶、子女就學(xué)、社會(huì)保障等方面的突出問題，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)民工市民化進(jìn)程。

3.調(diào)整國企利潤(rùn)分配格局，完善國有資本經(jīng)營預(yù)算制度。近年來我國“國進(jìn)民退”已成為一個(gè)既定事實(shí)，國有企業(yè)過度壟斷格局趨于強(qiáng)化，國家與企業(yè)分配關(guān)系明顯不合理，已成為影響收入公平分配的一個(gè)重要因素。資料表明，2009年國企實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)1.3萬億元，2010年國企盈利近2萬億元，同比增長(zhǎng)37.9%，利潤(rùn)上交比例應(yīng)為5—10%，但2009年的上交比例僅為6%，2010年更是降至2.9%。而目前上市公司向股東分紅的平均比例在40%左右。在其他一些國家，國有企業(yè)上交的紅利一般為盈利的三分之一至三分之二，有的甚至高達(dá)盈利的80—90%。此外，國企上交的紅利目前主要在企業(yè)體系內(nèi)部轉(zhuǎn)移，沒有明顯惠及民眾。2011年中央國有資本經(jīng)營收入總量為800.61億元，支出769.54億元，其中723.6億元又以各種名目返回給了企業(yè)，而調(diào)入公共財(cái)政用于社會(huì)保障等支出的只有40億元，僅占國有資本經(jīng)營支出的5.2%。因此，下一步，應(yīng)深化改革，調(diào)整國家與企業(yè)利潤(rùn)分配關(guān)系，完善國有資本經(jīng)營預(yù)算制度?；舅悸肥羌哟髧匈Y本經(jīng)營收益收繳力度，促進(jìn)壟斷行業(yè)和部門改革，統(tǒng)籌國有資本經(jīng)營預(yù)算支出。結(jié)合消除國有企業(yè)過度壟斷的配套改革，加大國有資本經(jīng)營收益的上繳力度，可以降低企業(yè)部門收入，減少國有企業(yè)過高的壟斷利潤(rùn)和特許權(quán)收入對(duì)于市場(chǎng)秩序的干擾；直接提高政府部門收入，集中更多的國有資本利潤(rùn)，用于提高對(duì)居民的經(jīng)常性轉(zhuǎn)移，更多地運(yùn)用國有資本收益改進(jìn)民生。其措施就是要在2007年已啟動(dòng)運(yùn)行的國有資本經(jīng)營預(yù)算框架下，較大幅度地提高國有資本經(jīng)營預(yù)算收入收繳力度和統(tǒng)籌國有資本經(jīng)營預(yù)算支出的使用。具體考慮：其一，提高收入收繳力度首先可在中央本級(jí)國有資本經(jīng)營預(yù)算層面執(zhí)行。提高國有資本經(jīng)營預(yù)算收入，一是在促進(jìn)壟斷行業(yè)、部門深化改革的過程中，對(duì)于現(xiàn)行的征收比例做出調(diào)整。二是擴(kuò)大征收范圍，應(yīng)當(dāng)逐步向金融類以及部門所屬的國有企業(yè)擴(kuò)展。鑒于我國國有資產(chǎn)管理模式的特點(diǎn)，“國務(wù)院和地方人民政府依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，分別代表國家對(duì)國家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)，享有出資人權(quán)益”，因此對(duì)于地方層面，應(yīng)鼓勵(lì)支持建立國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，加強(qiáng)對(duì)國有資本收益的管理。其二，要高度重視統(tǒng)籌國有資本經(jīng)營預(yù)算支出與公共財(cái)政預(yù)算體系內(nèi)其他預(yù)算資金協(xié)調(diào)呼應(yīng)的使用。現(xiàn)有的“資本支出、費(fèi)用性支出、其他支出”的范圍需適當(dāng)修正。國有資本經(jīng)營收入從本質(zhì)上就是政府公共收入。對(duì)于國有資本經(jīng)營預(yù)算支出，要堅(jiān)持“資產(chǎn)全民所有，收益全民所用”的大原則。收益不僅可用于社會(huì)保障，而且有必要時(shí)可以經(jīng)過法定程序，用于其他公共財(cái)政導(dǎo)向的支出而不應(yīng)有障礙。而且，也正是在這種統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各預(yù)算支出的前提下，通過中央財(cái)政更為有力的轉(zhuǎn)移支付，才可能使地方各級(jí)分享中央企業(yè)所創(chuàng)造的利潤(rùn)，解決更多的民生問題（賈康、劉微，2010）。

（二）創(chuàng)新財(cái)政體制和分配機(jī)制，促使基本公共服務(wù)均等化邁出實(shí)質(zhì)性步伐

基本公共服務(wù)均等化是促進(jìn)減貧的重要途徑，也是實(shí)現(xiàn)包容性的關(guān)鍵手段。近期國家已出臺(tái)了《基本公共服務(wù)均等化2011—2020》規(guī)劃，明確了基本公共服務(wù)的范圍、標(biāo)準(zhǔn)和政策，下一步關(guān)鍵是抓規(guī)劃實(shí)施，抓財(cái)政體制創(chuàng)新，增強(qiáng)公共財(cái)政保障能力。

1.著力調(diào)整和優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求和我國現(xiàn)實(shí)情況，未來我國財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的基本方向是有保有壓，增量調(diào)整要與存量調(diào)整同時(shí)推進(jìn)。只有這樣，才能使基本公共服務(wù)具有更加切實(shí)可靠的財(cái)政基礎(chǔ)。一要加快行政體制改革，切實(shí)解決機(jī)構(gòu)膨脹、財(cái)政供養(yǎng)人口過多、財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重的狀況，使行政經(jīng)費(fèi)保持在一個(gè)合理的范圍內(nèi)。同時(shí)要繼續(xù)采取措施，大力減少“三公”消費(fèi)支出。二是完善財(cái)政投資政策。財(cái)政要從一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的投資果斷退出，改變目前財(cái)政投資范圍過寬、“撒胡椒面”的狀況。三是集中財(cái)力加大民生投入，特別是加大對(duì)基本公共服務(wù)如教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障、生態(tài)環(huán)境等方面的支出力度。各級(jí)政府要優(yōu)先安排預(yù)算用于基本公共服務(wù)，并確保增長(zhǎng)幅度與財(cái)力的增長(zhǎng)相匹配、同基本公共服務(wù)相適應(yīng)，并推進(jìn)實(shí)施按照地區(qū)常住人口安排基本公共服務(wù)支出。

2.繼續(xù)完善轉(zhuǎn)移支付制度。未來要進(jìn)一步擴(kuò)大轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，將均衡地區(qū)間財(cái)力差異、實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化作為財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)的目標(biāo)，更好地發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付對(duì)調(diào)節(jié)地區(qū)間財(cái)力差異、促進(jìn)公共服務(wù)均等化的作用。一是提高均衡性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例。均衡性轉(zhuǎn)移支付是均等化效果最好的轉(zhuǎn)移支付形式，但從現(xiàn)在情況看，如2009年，均衡性轉(zhuǎn)移支付為3918億元，占轉(zhuǎn)移支付總額的比重僅為16.5%。因此，應(yīng)該逐步提高其數(shù)額和所占比重，建議在“十二五”期間，提高10—15個(gè)百分點(diǎn)。在資金分配上，要繼續(xù)向中西部?jī)A斜；要鼓勵(lì)禁止和限制開發(fā)地區(qū)加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)；要加大對(duì)資源枯竭型城市的支持力度；要增加民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付，幫助少數(shù)民族地區(qū)加快發(fā)展。二是以推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)，改進(jìn)均衡性轉(zhuǎn)移支付測(cè)算辦法。為有效推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，國家應(yīng)研究制定各類基本公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，并將其逐步納入均衡性轉(zhuǎn)移支付的范圍。同時(shí)，改進(jìn)均衡性轉(zhuǎn)移支付測(cè)算辦法，要考慮人口規(guī)模、人口密度、人均GDP、環(huán)境、生態(tài)、海拔、溫度、少數(shù)民族等因素及行政與公共服務(wù)成本差異，結(jié)合各地實(shí)際情況，采用規(guī)范的公式化方法進(jìn)行分配。三是規(guī)范現(xiàn)有專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。要清理整合現(xiàn)有專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，嚴(yán)格控制新的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的設(shè)立。對(duì)已經(jīng)不符合當(dāng)前實(shí)際需要、不宜通過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付方式支持的項(xiàng)目，限期予以取消；對(duì)方向和用途類似、可以歸并的項(xiàng)目，予以整合；對(duì)需要較長(zhǎng)時(shí)期安排補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)、且數(shù)額相對(duì)固定的項(xiàng)目，劃轉(zhuǎn)列入一般性轉(zhuǎn)移支付。此外，要減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的地方政府配套。對(duì)屬于中央事權(quán)范圍內(nèi)的支出，如軍隊(duì)、武警等經(jīng)費(fèi)支出，由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)，不再要求地方配套；屬于中央與地方共同負(fù)擔(dān)的事權(quán)，在要求地方配套時(shí)，由于各省對(duì)下財(cái)政體制不同，中央不宜統(tǒng)一規(guī)定省、市、縣的具體分擔(dān)比例；對(duì)于涉及地方事權(quán)的專款逐步取消，納入一般性轉(zhuǎn)移支付。四是探索建立中國特色的“對(duì)口支援”形式的橫向轉(zhuǎn)移支付機(jī)制。橫向轉(zhuǎn)移支付是在既定的財(cái)政體制下，同級(jí)的各地方政府之間財(cái)政資金的相互轉(zhuǎn)移，以達(dá)到地區(qū)之間相互支援、縮小地區(qū)差距、均衡財(cái)力的目的。世界各國大都實(shí)行單一的縱向轉(zhuǎn)移模式，即中央政府對(duì)地方政府、上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付模式，只有德國、瑞典和比利時(shí)等少數(shù)國家實(shí)行縱向與橫向混合的轉(zhuǎn)移模式。就歷史的路徑依賴而言，我國地方政府之間雖然沒有一個(gè)規(guī)范化、公式化、法制化的橫向轉(zhuǎn)移支付制度，但具有這種性質(zhì)的“對(duì)口支援”早已存在。東部發(fā)達(dá)地區(qū)支援中西部不發(fā)達(dá)地區(qū)，有利于加快地區(qū)間的協(xié)調(diào)發(fā)展，提高國家整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，從而最終有利于東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，可以在目前以縱向轉(zhuǎn)移模式為主的同時(shí)，試行橫向轉(zhuǎn)移支付。五是完善轉(zhuǎn)移支付管理制度，提高轉(zhuǎn)移支付的公正性和公開性。積極運(yùn)用公式法、因素法科學(xué)合理分配資金，減少資金分配的隨意性，并加強(qiáng)使用監(jiān)管和績(jī)效評(píng)價(jià)。在公開一般性轉(zhuǎn)移支付分配辦法的同時(shí)，逐步將涉及民生的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目資金管理辦法向社會(huì)公開，使之更加規(guī)范、透明，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督。

3.加快建立縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制?？h級(jí)基本財(cái)力保障制度是實(shí)現(xiàn)縣級(jí)財(cái)政從過去的“兩?！保ū９べY、保運(yùn)轉(zhuǎn)）向今后的“三?！保ū９べY、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生）邁進(jìn)，這是我國下一步省以下財(cái)政體制改革的重要內(nèi)容，也是從根本上解決縣鄉(xiāng)基層財(cái)政困難、促進(jìn)省域范圍公共產(chǎn)品均等化的制度創(chuàng)新。近年來，中央財(cái)政已采取了不少緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的措施，并取得了初步成效。下一步要加快建立縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制，具體建議：一是明晰改革精神和政策取向。構(gòu)建縣級(jí)基本財(cái)力保障制度應(yīng)該是“明確目標(biāo)，地方為主，中央獎(jiǎng)補(bǔ)，分步實(shí)施”。所謂“明確目標(biāo)”，就是確保縣級(jí)財(cái)政的基本財(cái)力能夠“三?！?，促進(jìn)縣級(jí)財(cái)力的均等化和縣域社會(huì)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展；所謂“地方為主”，就是適應(yīng)縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制，以地方財(cái)政為責(zé)任主體；所謂“中央獎(jiǎng)補(bǔ)”，就是中央財(cái)政對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)給予重點(diǎn)補(bǔ)助，對(duì)縣級(jí)基本財(cái)力保障好的地區(qū)給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)；所謂“分步實(shí)施”就是經(jīng)過試點(diǎn)，取得經(jīng)驗(yàn)，逐步在全國推開。二是通過體制創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制的目標(biāo)。改“上不封頂、下不保底”為“上不封頂、下要保底”，進(jìn)一步從機(jī)制上鞏固和擴(kuò)大緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的成果。目前的省管縣改革更多的是實(shí)現(xiàn)了省對(duì)縣資金的下?lián)苌蟿澐绞阶兓?，而并沒有在事權(quán)、收支范圍及轉(zhuǎn)移支付方面有根本的突破。為此，下一步要構(gòu)建縣級(jí)基本財(cái)力保障制度，則應(yīng)在擴(kuò)大獎(jiǎng)補(bǔ)資金規(guī)模，增強(qiáng)省級(jí)調(diào)控能力，完善保障措施上進(jìn)一步改革。根據(jù)規(guī)劃的目標(biāo)，合理確定資金負(fù)擔(dān)辦法。新機(jī)制引入民生保障后，政策涵蓋面和外延性較大，盡管中央財(cái)政在不斷增加獎(jiǎng)補(bǔ)規(guī)模，但引導(dǎo)作用仍顯不足，應(yīng)有大的擴(kuò)充，在此基礎(chǔ)上，根據(jù)中西部財(cái)力及民生工作面臨的形勢(shì)，確定更加有利于目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)、總體推進(jìn)并付之于顯著區(qū)別的資金負(fù)擔(dān)辦法。要科學(xué)確定縣級(jí)財(cái)政“三保”的范圍、標(biāo)準(zhǔn)和財(cái)力需求，在范圍和標(biāo)準(zhǔn)制定上，既要兼顧面上的推進(jìn)，又應(yīng)注重提高保障水平。在保障措施上，對(duì)財(cái)力較好的上級(jí)政策資金引導(dǎo)其發(fā)揮內(nèi)生動(dòng)力，對(duì)財(cái)力較差的，應(yīng)盡量通過上級(jí)加大調(diào)節(jié)力度予以帶動(dòng)。

4.積極推進(jìn)創(chuàng)新基本公共服務(wù)供給機(jī)制創(chuàng)新。公共服務(wù)供給機(jī)制創(chuàng)新是轉(zhuǎn)換政府職能、提高行政效能的需要，也是提高公共服務(wù)供給效率、推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和確保貧困人口更公平收益的重要途徑。一是完善公共服務(wù)的提供策略，確保低收入人群和貧困人口能從基本公共服務(wù)項(xiàng)目中平等、充分地獲益。要注意降低甚至消除獲得基本公共服務(wù)的各類門檻，確保基本公共服務(wù)對(duì)于貧困人口的可及性。比如在推進(jìn)基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化的過程中，制度設(shè)計(jì)各類服務(wù)項(xiàng)目時(shí)就應(yīng)充分關(guān)注貧困人口和低收入人群對(duì)公共服務(wù)的可及性、可獲得性，應(yīng)盡可能地使貧困人口更多地、更為公平地從基本公共服務(wù)項(xiàng)目中受益。二是建立基本公共服務(wù)多元化供給機(jī)制，大力拓展社會(huì)扶貧。在堅(jiān)持公益事業(yè)發(fā)展由政府主導(dǎo)的原則下，探索基本公共服務(wù)多元化、多樣化供給，充分發(fā)揮社會(huì)組織在提供基本公共服務(wù)方面的積極作用，建立基本公共服務(wù)供給的市場(chǎng)機(jī)制，提高公共服務(wù)效率和質(zhì)量。一些基本公共服務(wù)領(lǐng)域，包括基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)培訓(xùn)等方面，都可以對(duì)傳統(tǒng)的預(yù)算撥款、政府直接舉辦并提供的方式進(jìn)行大膽改革，可以對(duì)傳統(tǒng)的預(yù)算撥款、政府直接舉辦并提供的方式進(jìn)行大膽改革，探索、創(chuàng)新有效的供給機(jī)制。比如，用“教育券、健康券”代替?zhèn)鹘y(tǒng)教育、衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)的撥付方式，放寬基本公共服務(wù)投資的準(zhǔn)入限制，通過招標(biāo)采購、合約出租、特許經(jīng)營、政府參股等形式，創(chuàng)新政府基本公共服務(wù)投資體制，將原由政府包攬的直接供給職能交由市場(chǎng)主體行使，政府主要職責(zé)轉(zhuǎn)換到做好籌資與監(jiān)管。三是建立和完善基本公共服務(wù)需求和利益表達(dá)機(jī)制。建立和完善貧困地區(qū)公共物品需求和利益表達(dá)機(jī)制，使貧困地區(qū)需要什么樣的公共物品、偏好如何、優(yōu)先序如何、需要多少以及利益訴求等，均可通過恰當(dāng)?shù)臋C(jī)制充分表達(dá)出來 ，并通過一定的程序使這種需求轉(zhuǎn)變?yōu)檎邲Q策的參考依據(jù)和行動(dòng)目標(biāo)。建立和完善貧困地區(qū)地方公共物品需求和利益表達(dá)機(jī)制對(duì)于保持地方公共物品供求關(guān)系的相對(duì)平衡、減少公共資源浪費(fèi)、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、維護(hù)農(nóng)村貧困人口合理權(quán)益、改善干群關(guān)系、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，都具有非常重要的意義。逐步建立政府行政承諾制度、聽證制度、信息查詢咨詢制度，確保基本公共服務(wù)供給充分體現(xiàn)公眾需求。

（三）加大財(cái)政支持力度，大力推進(jìn)集中連片貧困地區(qū)減貧與發(fā)展

鑒于當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新階段，以及扶貧標(biāo)準(zhǔn)提高和扶貧人口的增加，我國下一步扶貧方式發(fā)生重大改變，即大力推進(jìn)集中連片貧困地區(qū)的減貧與發(fā)展。財(cái)政政策在這方面的責(zé)任更重，需采取以下對(duì)策：

1.建立健全國家和社會(huì)多元化的扶貧投入機(jī)制。扶貧工作是一項(xiàng)社會(huì)公益事業(yè)，政府財(cái)政對(duì)解決貧困問題具有重要的指導(dǎo)作用。同時(shí)必須看到，貧困地區(qū)的減貧與發(fā)展涉及貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)提供、居民收入增長(zhǎng)等，僅靠財(cái)政單一渠道遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，財(cái)政也負(fù)擔(dān)不起，因此，必須建立國家和社會(huì)多元化的扶貧投入機(jī)制。一是確保財(cái)政扶貧投入的合理增長(zhǎng)。財(cái)政扶貧資金的增加要與政府職能、國家財(cái)力增長(zhǎng)、貧困發(fā)生率及扶貧開發(fā)需要相適應(yīng)，中央財(cái)政和地方各級(jí)行政都有責(zé)任增加扶貧投入，提高扶貧資金在預(yù)算支出中的比重。二是中央的轉(zhuǎn)移支付要向貧困地區(qū)傾斜。要按照地方人均財(cái)力作為均等化轉(zhuǎn)移支付的核心因素，各項(xiàng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付也要提高對(duì)貧困地區(qū)的分配份額，省一級(jí)的各類轉(zhuǎn)移支付也要向貧困地區(qū)傾斜。三是繼續(xù)保持并逐步增加信貸扶貧資金規(guī)模。要研究制定信貸扶貧戰(zhàn)略和政策，通過完善財(cái)政貼息政策，引導(dǎo)銀行增加扶貧貸款投入，降低貧困地區(qū)的貸款利息負(fù)擔(dān)。四是鼓勵(lì)各種經(jīng)濟(jì)成分的企業(yè)特別是民間企業(yè)和外資到貧困地區(qū)進(jìn)行投資開發(fā)。在實(shí)行優(yōu)惠財(cái)政、稅收政策的基礎(chǔ)上，注重創(chuàng)造良好的投資環(huán)境和便利條件。

2.國家的公共政策要向貧困地區(qū)傾斜。要把農(nóng)村反貧困行動(dòng)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展整體規(guī)劃中，國家的相關(guān)政策要適當(dāng)偏向于貧困地區(qū)和貧困人口。一是實(shí)施差別化產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策。國家制定貧困地區(qū)鼓勵(lì)類產(chǎn)業(yè)目錄和外商投資優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)目錄，在項(xiàng)目審批核準(zhǔn)、投資、用地等方面給予政策傾斜。二是提高國家對(duì)貧困地區(qū)的投資支持力度。國家有關(guān)部門專項(xiàng)資金投入要向片區(qū)傾斜，提高對(duì)公路、鐵路、民航、水利、林業(yè)等建設(shè)項(xiàng)目投資補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)或資本金注入比例。三是制定優(yōu)惠的土地政策。國家新增建設(shè)用地指標(biāo)要優(yōu)先滿足片區(qū)易地搬遷建房需要，同時(shí)支持探索通過補(bǔ)充相同耕地面積、落實(shí)占補(bǔ)平衡的前提下，研究提高補(bǔ)充耕地質(zhì)量的新途徑。四是合理確定片區(qū)節(jié)能減排指標(biāo)和主要污染物排放量。貧困地區(qū)工業(yè)化程度一般較低，經(jīng)濟(jì)發(fā)展又受到環(huán)境的硬約束，國家的相關(guān)環(huán)境約束指標(biāo)應(yīng)考慮地區(qū)差異。同時(shí)，中央財(cái)政要加大對(duì)貧困地區(qū)淘汰落后生產(chǎn)能力和關(guān)閉小企業(yè)的支持力度。五是取消片區(qū)內(nèi)中央有關(guān)補(bǔ)助資金的資金配套。中央開始沿用多年的地方配套政策，其出發(fā)點(diǎn)是調(diào)動(dòng)地方投入的積極性，但貧困地區(qū)財(cái)力有限，往往無能力配套，甚至出現(xiàn)虛配假配情況。因此，國家在連片特困地區(qū)安排的各類公益性建設(shè)項(xiàng)目，有必要取消縣及縣以下的資金配套。六是實(shí)施稅收優(yōu)惠政策。要通過減免稅、投資抵免、減計(jì)收入、加計(jì)扣除等方式，支持貧困地區(qū)發(fā)展。同時(shí)，推進(jìn)資源稅改革，按照統(tǒng)一部署，將適宜從價(jià)計(jì)征的產(chǎn)品改為從價(jià)計(jì)征，適當(dāng)提高部分黑色金屬、有色金屬礦原礦和其他非金屬礦原礦的稅率標(biāo)準(zhǔn)。

3.明確國家資金投入及政策扶持的重點(diǎn)和方向。新時(shí)期如何盡快改變連片特困地區(qū)的落后面貌，讓貧困群眾普遍受益，至關(guān)重要的是，抓住扶持重點(diǎn)，明確資金投向。一是突破基礎(chǔ)設(shè)施瓶頸制約。連片特困地區(qū)大多處于山區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施仍較滯后，要集中財(cái)力率先解決飲用水安全、道路、通電、通信、小型水利設(shè)施等貧困地區(qū)迫切需要解決的問題。同時(shí)，還要把貧困地區(qū)的農(nóng)民危房改造納入國家的補(bǔ)助范圍。國家的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施“一事一議”要向貧困地區(qū)傾斜。對(duì)生存條件惡劣、不適合人類居住的地區(qū)，要逐步實(shí)行易地扶貧搬遷。二是壯大扶貧主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。要繼續(xù)著力扶持傳統(tǒng)特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，不少貧困地區(qū)往往是“產(chǎn)糧大縣，財(cái)政窮縣”，國家要通過提高糧食收購價(jià)格、加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)扶持、提高重點(diǎn)產(chǎn)糧縣轉(zhuǎn)移支付份額、將糧食產(chǎn)量和調(diào)出量與產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)補(bǔ)掛鉤等政策，積極支持貧困地區(qū)發(fā)展糧食生產(chǎn)。我國一些貧困地區(qū)還重點(diǎn)培育了馬鈴薯、經(jīng)濟(jì)林果、草地畜牧業(yè)、棉花等扶貧主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，國家的政策及扶貧資金也應(yīng)給予必要的扶持。此外，還應(yīng)積極支持貧困地區(qū)發(fā)展旅游業(yè)及環(huán)保節(jié)能產(chǎn)業(yè)、新能源產(chǎn)業(yè)等新興產(chǎn)業(yè)或戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，這是貧困地區(qū)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略之舉。三是提升自我發(fā)展能力。脫貧致富，教育為本，因此，下一步關(guān)鍵是教育扶貧還要加力，要建立中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，確保“十二五”期末生均教育經(jīng)費(fèi)達(dá)到全國平均水平，鞏固和提高貧困地區(qū)義務(wù)教育水平。要大力發(fā)展免費(fèi)職業(yè)教育，使未升入高中和大學(xué)的貧困地區(qū)學(xué)生立即轉(zhuǎn)入職業(yè)教育體系學(xué)到專業(yè)技能。

4.從長(zhǎng)遠(yuǎn)講，構(gòu)建惠及所有窮人共享式的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展模式和公共政策體系。從長(zhǎng)期來說，中國必須建立一套可以惠及脆弱群體、使之共享城鄉(xiāng)一體化發(fā)展成果的政策體系和發(fā)展模式，避免伴隨發(fā)展中國家城市化進(jìn)程中所普遍存在的貧富差距拉大、貧富群體隔閡以及緊張關(guān)系的通病。一是大力支持發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，解決大量農(nóng)村勞動(dòng)力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)問題。為外出打工人員提供培訓(xùn)項(xiàng)目在中國以及其他國家都已經(jīng)被證明非常成功。如在印度的安德拉邦，在三個(gè)月的培訓(xùn)項(xiàng)目之后為弱勢(shì)的年輕勞動(dòng)者提供在城市或近郊地區(qū)的就業(yè)選擇機(jī)會(huì)；在孟加拉國，相似的對(duì)農(nóng)村貧困家庭的短期培訓(xùn)也非常成功，為他們?cè)诔鞘谢蛘呓脊ぷ魈峁┘寄芘嘤?xùn)，同時(shí)給予食物上的援助。二是構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一、平等的生產(chǎn)要素市場(chǎng)。推行“非精英化”的戶籍制度改革，使大部分的城市就業(yè)人口可以達(dá)到入戶的門檻。給予農(nóng)村土地真正完整的產(chǎn)權(quán)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地同地、同權(quán)、同價(jià)。保證對(duì)失地農(nóng)民的公平“補(bǔ)償”。三是建立城鄉(xiāng)一體而非城鄉(xiāng)分割的、“碎片化”的公共服務(wù)政策體系，將城鄉(xiāng)居民作為一個(gè)群體，從全國層次構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)脆弱群體的生計(jì)安全網(wǎng)。在社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃中的很多農(nóng)民工在一段時(shí)間后即選擇撤保是因?yàn)楫?dāng)他們選擇搬遷時(shí)無法享受保險(xiǎn)給其帶來的利益。此外，當(dāng)他們選擇撤保時(shí)通常也只能拿回自己為這些資金貢獻(xiàn)的份額，而雇主為他們支付的保險(xiǎn)金仍留在當(dāng)?shù)?。為了解決農(nóng)民工的問題，不僅現(xiàn)有的計(jì)劃本身需要延伸，而且需要制定新的獨(dú)立項(xiàng)目來滿足農(nóng)民工的特殊需求?？紤]到各省經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的不同和現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策的制約，可在中央財(cái)政給予一定支持的情況下，鼓勵(lì)各省先實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)體系的省內(nèi)統(tǒng)籌，待條件成熟時(shí)，再擴(kuò)展到全國范圍內(nèi)的一體化。四是建立“屬人”和“屬地”相結(jié)合、具有貧困視角的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。教育、醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)、扶貧等公共服務(wù)，應(yīng)強(qiáng)化針對(duì)“屬人”而非“屬地”的補(bǔ)貼機(jī)制。五是充分考慮農(nóng)村留守人群對(duì)基本公共服務(wù)的可及性，在財(cái)政資金的分配上統(tǒng)籌考慮城鎮(zhèn)化所引發(fā)的城鎮(zhèn)公共服務(wù)資金需求的膨脹以及農(nóng)村弱勢(shì)留守人群對(duì)公共服務(wù)的基本需求，使財(cái)政轉(zhuǎn)移支付能夠惠及留守群體，避免將這類弱勢(shì)群體進(jìn)一步邊緣化（聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署課題組，2010年）。

（作者單位：財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所）

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