內(nèi)容提要：互助資金是在借鑒國際和民間組織信貸扶貧模式的基礎(chǔ)上，近幾年由扶貧和財(cái)政部門共同利用財(cái)政扶貧資金直接支持貧困農(nóng)戶的一種新的扶貧方式。它既是對(duì)財(cái)政扶貧資金使用方式的一種改革和創(chuàng)新，也在一定程度上彌補(bǔ)了貧困地區(qū)農(nóng)村金融市場發(fā)育不足的問題。它是以財(cái)政扶貧資金為引導(dǎo)，以村民自愿繳納一定數(shù)額的互助金為依托，以其他資金為補(bǔ)充，按照“民有、民用、民管、民享、周轉(zhuǎn)使用、滾動(dòng)發(fā)展”的原則，在行政村內(nèi)組建扶貧互助社，設(shè)立生產(chǎn)發(fā)展資金，主要用于農(nóng)戶發(fā)展生產(chǎn)增收致富，是扶貧開發(fā)的新機(jī)制，是改變扶貧資金一次投入為重復(fù)利用的新模式。2005年首先在四川省試點(diǎn)，2006年確定14個(gè)中西部省區(qū)試點(diǎn)，2007年擴(kuò)大到有扶貧任務(wù)的所有省份。

山東省沂源縣地處沂蒙山區(qū)魯中腹地，屬典型的山區(qū)農(nóng)業(yè)縣。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，財(cái)政實(shí)力不強(qiáng)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)為主。長期以來，農(nóng)村信貸服務(wù)嚴(yán)重缺失，農(nóng)戶尤其是貧困戶貸款難的情況比較突出。2007年，沂源縣被山東省確定為扶貧互助社試點(diǎn)，在上級(jí)扶貧和財(cái)政部門的指導(dǎo)、扶持下，扶貧互助社不斷發(fā)展壯大，取得了較好的成績。截至2012年末，已經(jīng)在9個(gè)鎮(zhèn)的96個(gè)村開展試點(diǎn)，成立扶貧互助社，占山東省試點(diǎn)村總數(shù)的1/6，吸收入社農(nóng)戶2.1萬戶，籌集互助資金2700余萬元，累計(jì)向3萬余戶社員發(fā)放借款1.7億元，扶持1.8萬戶社員發(fā)展種植、養(yǎng)殖、加工等致富項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)增收3700余萬元。扶貧互助社的成立填補(bǔ)了農(nóng)村金融的空缺，增加了農(nóng)民收入，增強(qiáng)了干群關(guān)系，支持了村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)。

一、做法

（一）抓住“三個(gè)”環(huán)節(jié)。

1.抓好宣傳發(fā)動(dòng)。開始，試點(diǎn)村干部、群眾對(duì)互助資金不了解，心存疑慮，怕“賠本”，怕“變相集資”，因而積極性不高。針對(duì)這些問題，縣級(jí)成立互助資金試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，辦公室設(shè)在縣扶貧辦，鎮(zhèn)、村兩級(jí)也相應(yīng)成立試點(diǎn)籌備小組，鎮(zhèn)級(jí)確定專人指導(dǎo)管理，制定了實(shí)施方案，對(duì)試點(diǎn)村村民進(jìn)行全面宣傳發(fā)動(dòng)，通過印發(fā)、張貼宣傳材料，粉刷標(biāo)語，廣播喇叭等各種方式向村民強(qiáng)調(diào)：扶貧互助資金是以國家扶貧資金為主、農(nóng)戶入社資金為輔，互助資金的使用嚴(yán)格限制在本互助社內(nèi)，不允許吸收存款，不分紅，若出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)首先保證農(nóng)戶入社資金安全等。由于宣傳到位，群眾參與的熱情大大超出預(yù)期，同時(shí)也得到社會(huì)各界踴躍捐贈(zèng)，有效激活了民間資本。

2.抓好貧困戶的確定。貧困戶的確定是全體村民聚焦的熱點(diǎn)問題。第一是以戶為單位，自愿提出書面申請(qǐng)；第二是根據(jù)農(nóng)戶所提出的申請(qǐng)，以村民小組為單位進(jìn)行評(píng)選；第三是根據(jù)村民小組評(píng)選認(rèn)定的結(jié)果，籌備小組逐戶審查，整村平衡；第四是根據(jù)籌備小組審查的意見和村平衡結(jié)果，召開全村村民會(huì)議，以無記名投票的方式投票表決，并張榜公示5天，接受全體村民的進(jìn)一步監(jiān)督和咨詢。由于程序嚴(yán)格，做法民主，試點(diǎn)村沒有一個(gè)村民提出異議。

3.合理確定互助金數(shù)額。根據(jù)貧困程度，合理確定入社資金數(shù)額和標(biāo)準(zhǔn)。凡入社村民，必須以戶為單位繳納入社資金，每戶數(shù)額為300—500元。貧困戶交納50元或免交。財(cái)政配套資金，2010年以前是按農(nóng)戶繳納入社金數(shù)額等額配套；2010年以后一般一社為15萬元，綜合考慮多方因素，鼓勵(lì)先進(jìn)，對(duì)農(nóng)戶入社比例高、籌資多的村，適當(dāng)增加財(cái)政資金配套比例。

（二）堅(jiān)持“四項(xiàng)”原則。

1.堅(jiān)持公開、公正、公平原則。制定了試點(diǎn)村選擇標(biāo)準(zhǔn)和條件，按照“村申報(bào)-鎮(zhèn)推薦-縣審定”的原則，引入競爭機(jī)制，對(duì)試點(diǎn)村的選擇進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)。村申報(bào)，就是由村自行申報(bào)；鎮(zhèn)推薦，就是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)小組進(jìn)行初選，按1∶3的比例上報(bào)縣試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組；縣審定，就是通過召開村干部、黨員和村民代表參加的會(huì)議，讓大家充分醞釀、深入探討、形成自主意見，認(rèn)真進(jìn)行調(diào)查摸底，根據(jù)調(diào)查結(jié)果和試點(diǎn)村的意見，對(duì)照標(biāo)準(zhǔn)和條件，相互比較，認(rèn)真分析，嚴(yán)格篩選。

2.堅(jiān)持民主決策、民主管理原則。從開始組建互助社，就堅(jiān)持農(nóng)民的資金自己用、自己管、自己享有收益和承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。召開社員大會(huì)選舉理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)，制定管理制度，決定資金占用費(fèi)率以及借款額度和期限，社員自由組合成立互助小組，為保證資金的使用安全，采取“四權(quán)”分離管理模式，即：互助社理事會(huì)有借款審批權(quán)，沒有資金使用權(quán)；資金存放金融機(jī)構(gòu)只有履行手續(xù)的撥款權(quán)，沒有其他變通權(quán)；互助小組及成員只有借款使用權(quán)，沒有借款審批權(quán)；互助社監(jiān)事會(huì)只有借款監(jiān)督權(quán)，沒有借款管理權(quán)。

3.堅(jiān)持發(fā)展生產(chǎn)項(xiàng)目原則?；ブY金要用于農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)、增收致富的項(xiàng)目，不得用于婚、喪、嫁、娶、治病等非生產(chǎn)支出，互助組成員對(duì)組員資金的使用承擔(dān)連帶責(zé)任，以免影響互助資金的滾動(dòng)使用。

4.堅(jiān)持有償使用的原則?；ブY金有借、有還，使用的農(nóng)戶要按照規(guī)定繳納資金占用費(fèi)。各互助社根據(jù)本村實(shí)際情況確定借款的占用費(fèi)率，提倡占用費(fèi)率高于金融機(jī)構(gòu)商業(yè)貸款利率，設(shè)置門檻使資金切實(shí)借給在正規(guī)金融機(jī)構(gòu)貸不到、但是需要小額資金發(fā)展生產(chǎn)的貧困戶。

（三）嚴(yán)格“五項(xiàng)管理”。

1.嚴(yán)格資金投向。互助資金主要用于支持貧困農(nóng)戶與“整鄉(xiāng)推進(jìn)”所扶持產(chǎn)業(yè)相結(jié)合的生產(chǎn)經(jīng)營性項(xiàng)目，包括種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、農(nóng)副產(chǎn)品加工和營銷等。非生產(chǎn)經(jīng)營性項(xiàng)目、村級(jí)公益設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目、互助社成立實(shí)施費(fèi)用和日常工作經(jīng)費(fèi)等一律不得使用互助資金本金。

2.嚴(yán)格借款程序管理。社員自由組建互助小組→社員寫出借款申請(qǐng)→互助社審查批準(zhǔn)→公示→簽定借款合同→信息報(bào)送鎮(zhèn)專管員和縣扶貧辦審批→互助社辦理借款。一個(gè)互助組3戶或5戶，互助組成員實(shí)行信用聯(lián)保，一次借款只能一個(gè)組3戶借1戶或者5戶借2戶，借款數(shù)額每戶每次3000元以下，特殊情況最多5000元。借款期限一般為6個(gè)月以下，特殊情況不超過一年，也可以提前歸還。提倡“整貸零還”，提高資金運(yùn)行效率。

3.嚴(yán)格資金管理。將互助資金存入金融機(jī)構(gòu)專戶，由互助社獨(dú)立核算，專人管理?；ブY金借款的發(fā)放與回收，由互助社具體負(fù)責(zé)，并嚴(yán)格現(xiàn)金管理，對(duì)社會(huì)捐款和收回的借款及占用費(fèi)等現(xiàn)金，必須于當(dāng)日存入 “互助資金”專戶。對(duì)已經(jīng)批準(zhǔn)的借款戶，由互助社理事會(huì)負(fù)責(zé)向鎮(zhèn)專管員和縣扶貧辦申報(bào)后，由金融機(jī)構(gòu)從 “互助資金”專戶中將款直接打入借款戶存折，再由借款戶自由提取。

4.嚴(yán)格財(cái)務(wù)核算。每年都舉辦培訓(xùn)班，對(duì)理事長和會(huì)計(jì)進(jìn)行了專項(xiàng)培訓(xùn)，大力推行電算化管理，實(shí)行“四統(tǒng)一”，即統(tǒng)一賬簿設(shè)置、統(tǒng)一會(huì)計(jì)科目、統(tǒng)一會(huì)計(jì)核算、統(tǒng)一會(huì)計(jì)報(bào)表，及時(shí)登記賬務(wù)，做到賬賬相符、賬款相符，日清月結(jié)。

5.嚴(yán)格監(jiān)督檢查?？h扶貧辦對(duì)各互助社的運(yùn)行情況進(jìn)行定期檢查和不定期抽查，并制定了縝密的績效考核獎(jiǎng)懲辦法，將互助社理事會(huì)成員的待遇和運(yùn)行效果掛鉤，注重運(yùn)營效益，對(duì)資金運(yùn)行效率低的實(shí)行限期整改退出淘汰制度。各互助社要定期向鎮(zhèn)專管員、縣扶貧辦報(bào)送財(cái)務(wù)月報(bào)表，接受鎮(zhèn)政府、縣扶貧辦和縣財(cái)政局的監(jiān)督。

二、存在的問題和對(duì)策

雖然全縣的互助社運(yùn)行取得了一定的成效，但還存在著人員素質(zhì)參差不齊、參與意識(shí)不強(qiáng)、經(jīng)營管理水平不高、理財(cái)思想觀念不強(qiáng)、監(jiān)管體制不健全、監(jiān)管手段單一等問題，風(fēng)險(xiǎn)控制措施欠缺。沂源縣將進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，完善措施，加大監(jiān)管力度，切實(shí)把互助資金工作和扶貧互助社建設(shè)抓緊、抓好、抓出成效，提出以下解決的對(duì)策。

1.進(jìn)一步加大培訓(xùn)力度。要舉辦多層次、多形式、內(nèi)容豐富的培訓(xùn)，不斷提高互助資金的管理水平和經(jīng)營意識(shí)。一是加大試點(diǎn)宣傳和講解的力度。二是縣扶貧辦、縣財(cái)政局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等相關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)聯(lián)系，經(jīng)常對(duì)互助社理事、監(jiān)事長、會(huì)計(jì)和廣大社員進(jìn)行教育培訓(xùn)。三是互助社理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)成員要不斷學(xué)習(xí)業(yè)務(wù)知識(shí)，提高自身綜合素質(zhì)。四是互助社所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村應(yīng)創(chuàng)造條件，組織協(xié)會(huì)之間相互交流經(jīng)驗(yàn)。

2.進(jìn)一步理順管理體制?；ブY金推廣力度不斷加大，互助社越來越多，資金安全監(jiān)管任務(wù)越來越重。應(yīng)進(jìn)一步理順管理體制，配備專門辦公設(shè)施和懂經(jīng)濟(jì)會(huì)管理的人才，給予一定的資金支持，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，沒有專門的扶貧工作機(jī)構(gòu)，大部分是設(shè)一個(gè)專管員，專管員都是兼職，絕大部分時(shí)間是干鎮(zhèn)政府安排的中心工作和其他業(yè)務(wù)工作，無暇顧及互助社的監(jiān)管，有必要考慮設(shè)置專門的機(jī)構(gòu)和配備人員，建立巡查制度，及時(shí)掌握情況，做好指導(dǎo)和上下溝通，最大限度地降低風(fēng)險(xiǎn)。

3.進(jìn)一步擴(kuò)面惠民?；ブY金的試點(diǎn)工作取得了一定成效，但大多數(shù)貧困村、戶尚未享受到互助資金帶來的好處。建議各級(jí)財(cái)政、扶貧部門加大投入，擴(kuò)大借款額度，也可以在運(yùn)行比較好的互助社協(xié)調(diào)聯(lián)系商業(yè)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行批量信用貸款；建立更多的扶貧互助社，以惠及更多的貧困人口。

4.增大貼息扶持，允許運(yùn)行好的扶貧互助社承擔(dān)國家惠農(nóng)項(xiàng)目?；ブY金使用費(fèi)明顯偏高，為了取信于民，穩(wěn)定互助資金運(yùn)行，建議適當(dāng)增加貼息扶持。在扶貧互助社運(yùn)行好的村，經(jīng)過嚴(yán)格考核，鼓勵(lì)其承擔(dān)國家惠農(nóng)項(xiàng)目，增加基礎(chǔ)設(shè)施投入。

5.加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)控制，嚴(yán)格制度建設(shè)，考慮扶貧資金退出機(jī)制。當(dāng)前扶貧互助社為民政部門注冊(cè)的非營利性社團(tuán)組織，不允許吸收存款和分紅，發(fā)展早、籌資多的互助社規(guī)模漸大，積累也不少，實(shí)踐來看，只要控制好風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)格制度建設(shè)，農(nóng)民完全可以自由操作，可以考慮將財(cái)政扶持資金退出轉(zhuǎn)移到更需要的村。同時(shí)可以考慮對(duì)經(jīng)過嚴(yán)格考核、風(fēng)險(xiǎn)體系建設(shè)好、管理人員齊全的互助社，轉(zhuǎn)變?yōu)殂y監(jiān)部門注冊(cè)管理的盈利性合作組織或者為村鎮(zhèn)銀行，使互助資金具有更強(qiáng)大的生命力。

（作者單位： 山東省沂源縣扶貧辦 沂源縣大張莊鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站）

責(zé)任編輯：洪峰