十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）在農(nóng)村問(wèn)題和金融問(wèn)題上有若干重大突破。無(wú)論是對(duì)承包地賦予的用益權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)和抵押、擔(dān)保權(quán)，還是對(duì)宅基地賦予的住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓等金融功能，都體現(xiàn)了對(duì)農(nóng)民個(gè)人以土地為核心的金融權(quán)利賦予。同時(shí)，《決定》還鼓勵(lì)農(nóng)村發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)，扶持發(fā)展規(guī)?；I(yè)化、現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置。發(fā)展普惠金融，保障農(nóng)民公平分享土地增值收益以及金融機(jī)構(gòu)的農(nóng)村存款主要用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)嚴(yán)重制約城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的當(dāng)下，《決定》又一次體現(xiàn)了1978年十一屆三中全會(huì)“從農(nóng)村尋求突破”的改革主線。

不斷調(diào)整放寬農(nóng)村金融準(zhǔn)入

金融是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的核心，完善農(nóng)村金融市場(chǎng)體系始終是金融改革的重要部分。此次《決定》提出：“擴(kuò)大金融業(yè)對(duì)內(nèi)對(duì)外開(kāi)放，在加強(qiáng)監(jiān)管前提下，允許具備條件的民間資本依法發(fā)起設(shè)立中小型銀行等金融機(jī)構(gòu)。”這標(biāo)志著降低金融準(zhǔn)入門檻的漸進(jìn)式增量改革再次發(fā)力。

近年來(lái)，降低農(nóng)村金融準(zhǔn)入門檻的政策不斷出臺(tái)，引發(fā)了巨大爭(zhēng)論。一方面，有人對(duì)此持肯定態(tài)度，認(rèn)為增量改革能夠有效改善我國(guó)的農(nóng)村金融生態(tài)系統(tǒng)，同時(shí)，在農(nóng)村發(fā)展中小銀行是為中小企業(yè)提供金融服務(wù)、優(yōu)化金融結(jié)構(gòu)的必要條件，有助于構(gòu)建合理多元的金融體系層次。另一方面，也有人對(duì)此提出質(zhì)疑，認(rèn)為制度缺失導(dǎo)致金融增量改革無(wú)法達(dá)到預(yù)期效果，民間金融正規(guī)化也面臨著內(nèi)部發(fā)動(dòng)力量不足、外部推動(dòng)容易異化的問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)。

降低金融準(zhǔn)入門檻從根本上是為了緩解我國(guó)農(nóng)村地區(qū)金融供給不足、銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)覆蓋率低的困境。但是，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)在發(fā)展中也出現(xiàn)了一些問(wèn)題。按照銀監(jiān)會(huì)計(jì)劃，2009～2011年間要發(fā)展1294家新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，而計(jì)劃結(jié)束時(shí)，銀監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)組建的新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)僅有782家，其中村鎮(zhèn)銀行726家，資金互助社46家，貸款公司10家。數(shù)量目標(biāo)僅實(shí)現(xiàn)六成，且村鎮(zhèn)銀行一家獨(dú)大，占比達(dá)92.8%。另外，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，還出現(xiàn)了流動(dòng)性困難、監(jiān)管難以達(dá)標(biāo)、“支農(nóng)支小”政策初衷難以實(shí)現(xiàn)等問(wèn)題，發(fā)展陷入了數(shù)量和質(zhì)量“雙缺失”的困境。

新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展為何會(huì)陷入如此困境？新形勢(shì)下金融準(zhǔn)入政策改革會(huì)對(duì)農(nóng)村金融組織產(chǎn)生哪些影響？下文將從“金融排異”的視角，對(duì)放寬準(zhǔn)入后新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行回顧和分析，進(jìn)而對(duì)新形勢(shì)下新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)改革的未來(lái)趨勢(shì)做出展望。

數(shù)量與質(zhì)量“雙缺失”困境

新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)在一定程度上填補(bǔ)了農(nóng)村金融服務(wù)空白，提高了所在地區(qū)的金融普惠化程度。國(guó)家在財(cái)政、政策等方面對(duì)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)給予了很大支持。國(guó)家財(cái)政部2013年11月11日發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2012年度中央財(cái)政撥付的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)定向費(fèi)用補(bǔ)貼資金達(dá)41.05億元。然而，截至2012年年底，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款余額為17.6萬(wàn)億元，而新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)包括涉農(nóng)貸款在內(nèi)的總貸款余額只有2347億元，約占前者的1.3%，很難緩解農(nóng)村信貸市場(chǎng)資金供給不rwctv4TL8qqMbVQ/+TOG3Q==足的困境。在新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)發(fā)展過(guò)程中也出現(xiàn)了不平衡，村鎮(zhèn)銀行一枝獨(dú)秀，貸款公司和資金互助社被“邊緣化”和“山寨化”。放寬準(zhǔn)入時(shí)所期待的鯰魚效應(yīng)、湯水效應(yīng)并未出現(xiàn)，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)反而變成了“盆景金融”，僅成為農(nóng)村金融體系的一道風(fēng)景，無(wú)法解決農(nóng)村金融服務(wù)缺乏的實(shí)際問(wèn)題。

村鎮(zhèn)銀行一家獨(dú)大，地區(qū)分布不合理

2006年底，銀監(jiān)會(huì)頒布實(shí)施《關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策，更好支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見(jiàn)》，鼓勵(lì)各類資本設(shè)立主要為當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶提供金融服務(wù)的新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，首批試點(diǎn)選擇在甘肅、湖北等六省。截至2007年10月，共成立了12家村鎮(zhèn)銀行，占成立的新型金融機(jī)構(gòu)數(shù)目的50%。試點(diǎn)結(jié)束后，銀監(jiān)會(huì)擴(kuò)大了準(zhǔn)入政策的試點(diǎn)范圍，31個(gè)省、市和自治區(qū)均可成立新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)。與試點(diǎn)階段相同的是，村鎮(zhèn)銀行繼續(xù)受到青睞，表1整理了2013年年初全國(guó)799家村鎮(zhèn)銀行的地區(qū)分布情況。

從表1可以看出，雖然照顧了地區(qū)均衡，但東部和中部后期增速飛快，東部數(shù)量明顯多于中西部。雖然國(guó)家政策有“東西掛鉤、城鄉(xiāng)掛鉤、發(fā)達(dá)與欠發(fā)達(dá)掛鉤”的強(qiáng)制措施，但是村鎮(zhèn)銀行仍呈現(xiàn)明顯的“嫌貧愛(ài)富”特征。將表中的數(shù)據(jù)和截至2010年底的對(duì)應(yīng)數(shù)據(jù)進(jìn)行比較，中東部地區(qū)村鎮(zhèn)銀行的設(shè)立數(shù)量增幅達(dá)到100%，而西部地區(qū)增幅只有50%，設(shè)立伊始就出現(xiàn)了意圖“支農(nóng)”而實(shí)則“離農(nóng)”的問(wèn)題。除了資金互助社大多設(shè)立在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村以外，村鎮(zhèn)銀行和小額貸款公司基本上都設(shè)在城區(qū)或郊區(qū)。在服務(wù)對(duì)象方面，為了降低風(fēng)險(xiǎn)、增加盈利，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)也有偏離農(nóng)村農(nóng)戶群體的趨向。當(dāng)前，許多新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)都無(wú)意“高風(fēng)險(xiǎn)、高成本、低收益”的三農(nóng)服務(wù)，紛紛將目標(biāo)轉(zhuǎn)移到貸款金額較大的小企業(yè)及高收入群體，偏離了設(shè)立時(shí)的初衷。另外，就目前情況看，村鎮(zhèn)銀行已進(jìn)入到快速穩(wěn)定的發(fā)展軌道。資產(chǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大，風(fēng)險(xiǎn)總體可控，經(jīng)營(yíng)可持續(xù)性穩(wěn)步提升，而真正設(shè)立在農(nóng)村的資金互助社的發(fā)展卻陷入泥淖。

農(nóng)村資金互助社相對(duì)疲軟，資金來(lái)源不足

根據(jù)銀監(jiān)會(huì)的相關(guān)規(guī)定，農(nóng)村資金互助組織被界定為新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，并確定首先在四川、青海、甘肅、內(nèi)蒙古、吉林、湖北6省（區(qū)）的農(nóng)村地區(qū)開(kāi)展試點(diǎn)。2007年3月8日，按照新規(guī)則正式注冊(cè)的吉林梨樹(shù)閆家村百信農(nóng)村資金互助社正式開(kāi)業(yè)，至今共成立了49家農(nóng)村資金互助社，且2013年以來(lái)再無(wú)批準(zhǔn)新的機(jī)構(gòu)。從49家農(nóng)村資金互助社的成立時(shí)間看，絕大多數(shù)是在2012年之前，近兩年資金互助社幾乎停滯發(fā)展。

另外，資金來(lái)源一直是制約資金互助社發(fā)展的因素之一。作為全國(guó)第一家得到金融許可證的資金互助社，百信資金互助社從籌建到開(kāi)業(yè)共花費(fèi)7.6萬(wàn)元左右，而且從開(kāi)業(yè)至今，運(yùn)行成本逐年上升，這對(duì)于注冊(cè)資金僅有10萬(wàn)余元的資金互助社來(lái)說(shuō)成本頗大，資金短缺問(wèn)題給互助社的可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)很大影響。以瑞安市馬嶼鎮(zhèn)匯民農(nóng)村資金互助社為例，經(jīng)筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，2011年，匯民農(nóng)村資金互助社共吸收存款800萬(wàn)元，另有注冊(cè)資本500萬(wàn)元，可貸款資金達(dá)到1300萬(wàn)元，但仍然無(wú)法滿足貸款需求。資金互助社在吸收存款方面也沒(méi)有優(yōu)勢(shì)，雖然匯民資金互助社年終會(huì)實(shí)行1%的存款返利，但社員仍然不愿意在資金互助社存款，這種可貸資金缺乏的情況在其他資金互助社也普遍存在。

隨著支農(nóng)主力軍農(nóng)村信用社的商業(yè)化，合作式的正規(guī)農(nóng)村金融組織逐漸淡出。作為合作金融組織，資金互助社對(duì)普遍存在的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)具有重要意義。如何引導(dǎo)活躍的民間資本走向正軌，發(fā)揮合作金融在農(nóng)村基層的優(yōu)勢(shì)，是亟須探討的問(wèn)題。

三重金融排異

新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)目前出現(xiàn)的“盆景金融”現(xiàn)象，原因在于金融組織體系、金融監(jiān)管體系和農(nóng)村社區(qū)這三個(gè)金融領(lǐng)域?qū)π滦娃r(nóng)村金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)生的三重金融排異。

監(jiān)管體系對(duì)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管排異

從監(jiān)管者來(lái)看，一方面市場(chǎng)上有放寬金融準(zhǔn)入門檻的需求，另一方面還要保證風(fēng)險(xiǎn)可控和商業(yè)可持續(xù)性，兩者的矛盾在成本收益計(jì)算下更加突出。銀監(jiān)會(huì)2012年的年報(bào)顯示，截至2012年年底，銀監(jiān)會(huì)系統(tǒng)員工總數(shù)23838人，其中監(jiān)管辦事處員工3957人，占總員工人數(shù)的16.6%。而2012年全國(guó)縣級(jí)區(qū)劃數(shù)為2853個(gè)，平均每個(gè)縣工作的監(jiān)管辦事處員工僅為1.39人。因此目前銀監(jiān)會(huì)在每個(gè)縣設(shè)置一個(gè)4人左右的監(jiān)管辦事處對(duì)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督管理，也僅限于準(zhǔn)入監(jiān)管，很難對(duì)轄域內(nèi)所有新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的實(shí)際運(yùn)營(yíng)、風(fēng)險(xiǎn)控制等方面進(jìn)行監(jiān)管。新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)服務(wù)對(duì)象的特質(zhì)性風(fēng)險(xiǎn)較大，難以產(chǎn)生穩(wěn)定的現(xiàn)金流，盈利能力也較弱，同樣對(duì)一個(gè)正式金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的單位監(jiān)管成本更大。銀監(jiān)會(huì)2011年的披露顯示，在2004年至2010年的7年間，銀監(jiān)會(huì)向商業(yè)銀行收取機(jī)構(gòu)監(jiān)管費(fèi)和業(yè)務(wù)監(jiān)管費(fèi)共計(jì)385.69億元，但對(duì)三類新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)暫免征收監(jiān)管費(fèi)。沒(méi)有監(jiān)管收益，從成本收益計(jì)算的角度，監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管很難有積極性。

銀監(jiān)會(huì)和人民銀行分別對(duì)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的成立和業(yè)務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（如支付結(jié)算、同業(yè)拆借）負(fù)責(zé)。二者在實(shí)際監(jiān)管工作中，存在監(jiān)管重復(fù)和利益沖突等問(wèn)題。面對(duì)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)較高的監(jiān)管成本和較快的成長(zhǎng)速度，監(jiān)管體系在自身權(quán)責(zé)不明確和經(jīng)濟(jì)理性的考慮下，要么限制準(zhǔn)入、帶來(lái)準(zhǔn)入排異，這是三年規(guī)劃數(shù)量目標(biāo)只完成六成的主要原因；要么基于“風(fēng)險(xiǎn)可控和商業(yè)可持續(xù)性”的原則，選擇設(shè)立較為方便監(jiān)管的新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，這是村鎮(zhèn)銀行一家獨(dú)大、貸款公司和農(nóng)村資金互助社發(fā)展疲軟的主要原因。作為被監(jiān)管者，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)也面臨著矛盾的局面：一方面正規(guī)化監(jiān)管意味著需要繳納各種費(fèi)用，如存款準(zhǔn)備金、提取壞賬準(zhǔn)備，提高了運(yùn)營(yíng)成本；另一方面又希望在法律、制度環(huán)境成熟度不高的情況下，通過(guò)進(jìn)入監(jiān)管體系得到“免死金牌”。監(jiān)管主體更有主動(dòng)權(quán)，可以選擇“計(jì)劃準(zhǔn)入”，而非“市場(chǎng)準(zhǔn)入”，帶來(lái)了明顯的監(jiān)管排異。

組織體系對(duì)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的組織排異

經(jīng)歷數(shù)次改革，我國(guó)農(nóng)村形成了政策性、商業(yè)性和合作金融分工協(xié)作的金融體系。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行作為政策性金融機(jī)構(gòu)，主要是辦理糧棉油的購(gòu)銷儲(chǔ)備等；商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)包括中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行和郵政儲(chǔ)蓄銀行，其中后者有著廣闊的基層網(wǎng)點(diǎn)，但由于是中國(guó)郵政集團(tuán)全資所有，銀行股權(quán)結(jié)構(gòu)單一，業(yè)務(wù)品種匱乏。農(nóng)村信用社長(zhǎng)期背負(fù)“合作制”的名義，但事實(shí)上早已不是合作制的金融組織，銀監(jiān)會(huì)明確表明“從2011年開(kāi)始，五年內(nèi)完成農(nóng)村信用社的股份制改革”，作為支農(nóng)主力軍，農(nóng)村信用社也將逐步走向商業(yè)化道路。

國(guó)家長(zhǎng)期從農(nóng)村提取勞動(dòng)力、土地和資本剩余。前兩者主要表現(xiàn)為農(nóng)民工和土地征占，而后者則表現(xiàn)為以城市為中心建立的商業(yè)金融體系。當(dāng)前金融體系技術(shù)、服務(wù)和設(shè)施的鋪設(shè)多是瞄準(zhǔn)以大銀行為主的城市金融，對(duì)于新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，目前大部分未進(jìn)入全國(guó)支付清算系統(tǒng)，不具備開(kāi)具票據(jù)、匯兌、發(fā)卡等銀行應(yīng)有的功能，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)之間的同業(yè)拆借也無(wú)法實(shí)現(xiàn)，也沒(méi)有接入征信系統(tǒng)，無(wú)法查詢相關(guān)信用記錄，嚴(yán)重影響了新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的放貸能力。因此，當(dāng)前的金融組織體系對(duì)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)并不是“友好的”，而是排異的。

農(nóng)村社區(qū)服務(wù)對(duì)象對(duì)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的社區(qū)排異

公眾認(rèn)知度不高是新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)面臨的重要問(wèn)題之一。新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)的時(shí)間較短，資產(chǎn)規(guī)模也不及已有的正式金融機(jī)構(gòu)，業(yè)務(wù)范圍、宣傳力度不足，在依賴關(guān)系信任的熟人農(nóng)村社區(qū)，既沒(méi)有正式金融機(jī)構(gòu)的資金規(guī)模，也沒(méi)有非正式金融組織長(zhǎng)期積累的社會(huì)資本，其生存受到了很大的挑戰(zhàn)。一方面，正式金融機(jī)構(gòu)，例如農(nóng)村信用社、郵政儲(chǔ)蓄銀行等，雖然存在自身發(fā)展不足和支農(nóng)積極性不高等問(wèn)題，但是由國(guó)家信用作為隱性擔(dān)保的事實(shí)仍然讓新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)望塵莫及。另一方面，傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)的非正式金融組織主要是依托熟人社會(huì)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)建立的，擁有明顯的信息優(yōu)勢(shì)和成本優(yōu)勢(shì)，可以通過(guò)聲譽(yù)和輿論等鄉(xiāng)村社會(huì)的機(jī)制有效防范信貸風(fēng)險(xiǎn)。因此，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)最終很可能被其服務(wù)對(duì)象排斥。突出表現(xiàn)為：村鎮(zhèn)銀行和貸款公司這兩類并非扎根農(nóng)村社區(qū)的新型金融組織，面臨著明顯的社區(qū)排異。

內(nèi)生于農(nóng)村社區(qū)的資金互助社，受到的社區(qū)排異程度較小，可以更方便地為所在地的農(nóng)戶提供融資服務(wù)。但是，由不同主體設(shè)立的資金互助組織參差不齊，影響了監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)村資金互助社的審批，其正規(guī)化進(jìn)程并不順利，生存環(huán)境令人擔(dān)憂。筆者曾調(diào)查多家專業(yè)合作社資金互助部，多數(shù)資金互助部非常愿意正規(guī)化，認(rèn)為正規(guī)化有利于提高人們的認(rèn)同度，進(jìn)而拓展融資渠道，規(guī)范合作社運(yùn)營(yíng)。但是在目前無(wú)法得到金融許可證的情況下，日趨精英化的資金互助組織更多依靠當(dāng)?shù)卣牧α?，通過(guò)精英和政府的合作，實(shí)現(xiàn)資金互助組織的合法化，社區(qū)排異的問(wèn)題也開(kāi)始顯現(xiàn)。

發(fā)展普惠金融，舒緩金融排異

十八屆三中全會(huì)《決定》的出臺(tái)，為我國(guó)金融改革提供了思路和方向。2013年11月20日，中國(guó)人民銀行行長(zhǎng)周小川在《十八屆三中全會(huì)輔導(dǎo)讀本》發(fā)表文章《全面深化金融業(yè)改革開(kāi)放，加快完善金融市場(chǎng)體系》，進(jìn)一步闡述了改革新形勢(shì)下完善金融市場(chǎng)的具體措施?？梢灶A(yù)期，以下四個(gè)方面的制度變化，對(duì)于發(fā)展普惠金融、舒緩金融排異，將產(chǎn)生積極影響：

擴(kuò)大金融業(yè)對(duì)內(nèi)對(duì)外開(kāi)放，發(fā)展普惠金融

銀監(jiān)會(huì)逐步放寬金融準(zhǔn)入的趨勢(shì)日益明顯。2012年，為貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》，鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入銀行業(yè)，加強(qiáng)對(duì)民間投資的融資支持，銀監(jiān)會(huì)印發(fā)了《中國(guó)銀監(jiān)會(huì)關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入銀行業(yè)的實(shí)施意見(jiàn)》，引導(dǎo)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)主動(dòng)引進(jìn)民間資本的力度，同時(shí)將村鎮(zhèn)銀行主發(fā)起行的最低持股比例從20%降低至15%，給予民間資本更多空間。如今，《決定》中更加明確表示：“在加強(qiáng)監(jiān)管前提下，允許具備條件的民間資本依法發(fā)起設(shè)立中小型銀行等金融機(jī)構(gòu)?！痹诖苏哂绊懴拢耖g資本可以發(fā)起組建新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，能夠引導(dǎo)民間資本“陽(yáng)光化”，規(guī)范發(fā)展民間借貸，解決新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的融資難題，推動(dòng)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)在金融普惠中發(fā)揮作用。但是仍然需要建立健全相關(guān)的法律法規(guī)體系，在合理考慮監(jiān)管體系和新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的成本收益、權(quán)利義務(wù)等方面的前提下，明確監(jiān)管體系對(duì)民間資本參與或發(fā)起新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管措施，做到真正的市場(chǎng)準(zhǔn)入。

建立存款保險(xiǎn)制度，完善金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化退出機(jī)制

2013年6月，中國(guó)人民銀行在其發(fā)布的《2013年金融穩(wěn)定報(bào)告》中明確表示，我國(guó)推出存款保險(xiǎn)制度的時(shí)機(jī)基本成熟。為確保金融市場(chǎng)安全高效運(yùn)行，完善金融監(jiān)管機(jī)制，《決定》中明確提出要“建立存款保險(xiǎn)制度，完善金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化退出機(jī)制”。作為商業(yè)機(jī)構(gòu)，銀行也可能會(huì)出現(xiàn)破產(chǎn)和倒閉的現(xiàn)象，這就需要存款保險(xiǎn)制度來(lái)保障存款人利益。對(duì)于新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，存款保險(xiǎn)制度可以有效緩解社區(qū)排異造成的吸儲(chǔ)難題。筆者對(duì)浙江長(zhǎng)興聯(lián)合村鎮(zhèn)銀行的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)農(nóng)民能夠通過(guò)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)獲得貸款機(jī)會(huì)時(shí)，他們會(huì)積極參與，但當(dāng)被問(wèn)及存款意愿時(shí)，他們還是更愿意到信用社或者農(nóng)業(yè)銀行存款。這種現(xiàn)象表明，農(nóng)民仍然不信任新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)。如果建立了存款保險(xiǎn)制度，明確了金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化退出機(jī)制，當(dāng)法定可以吸收存款的新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)危機(jī)或者倒閉風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，就可以從存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)得到救助，或者依法破產(chǎn)退出，這都能保證存款人的利益不受損失，同時(shí)也可以維護(hù)銀行的信用，提高人們對(duì)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的信心。

鼓勵(lì)農(nóng)村發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)

正規(guī)化的合作金融形式逐漸淡出已是事實(shí)，如何培養(yǎng)農(nóng)村合作組織發(fā)展、合理開(kāi)展信用合作就成為關(guān)鍵。《決定》鼓勵(lì)農(nóng)村發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)，允許財(cái)政項(xiàng)目資金直接投向符合條件的合作社，允許財(cái)政補(bǔ)助形成的資產(chǎn)轉(zhuǎn)交合作社持有和管護(hù)，允許合作社開(kāi)展信用合作。這為新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)（尤其是農(nóng)村資金互助社）的發(fā)展提供了新的思路。事實(shí)上，由地方政府和農(nóng)民自發(fā)設(shè)立的，在民政部門登記為農(nóng)民資金互助合作社或者在工商部門登記為農(nóng)民專業(yè)合作社，而實(shí)際卻開(kāi)展資金互助業(yè)務(wù)的資金互助社早已存在。這種在合作社內(nèi)部的互助型金融組織奠定了合作金融從民間自下而上發(fā)展的基礎(chǔ)，不僅填補(bǔ)了由于正規(guī)化金融合作組織退出造成的空白，還為民間資本發(fā)展合作金融提供了可行的方式。

建立健全社會(huì)征信體系，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利

信用體系一直是農(nóng)村金融體系建設(shè)的重點(diǎn)。截至2011年年底，共有1.4億農(nóng)戶建立了信用檔案，9300萬(wàn)信用農(nóng)戶得到評(píng)定，8100萬(wàn)農(nóng)戶獲得貸款，余額達(dá)1.5萬(wàn)億元；20多個(gè)?。ㄊ校┡c100多個(gè)區(qū)（縣）開(kāi)展了中小企業(yè)和農(nóng)村信用體系試驗(yàn)區(qū)建設(shè)。建設(shè)有效的信用評(píng)價(jià)體系可以改善當(dāng)?shù)氐男庞铆h(huán)境，為企業(yè)、個(gè)人和金融機(jī)構(gòu)了解農(nóng)村的信用狀況提供渠道。對(duì)于新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，通過(guò)信用體系建設(shè)可以有效降低信息搜集成本，避免借貸人的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇帶來(lái)的損失；對(duì)于農(nóng)民個(gè)人，通過(guò)宣傳、教育和輿論監(jiān)督等手段可以提高農(nóng)民的誠(chéng)信意識(shí)。《決定》還表明，將“賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓”，這將有效改善農(nóng)民貸款時(shí)缺乏抵押物的情況，提高了農(nóng)民獲得貸款的可能性，也降低了新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)放貸的風(fēng)險(xiǎn)。

由金融排異走向金融普惠

放寬農(nóng)村金融市場(chǎng)準(zhǔn)入后，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)未能按照預(yù)期解決金融支農(nóng)問(wèn)題，反而在發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)了質(zhì)量和數(shù)量的“雙缺失”，這是金融監(jiān)管體系、金融組織體系和農(nóng)村社區(qū)對(duì)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)生“金融排異”的結(jié)果。當(dāng)前改革新形勢(shì)下，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展方向逐漸明晰，在繼續(xù)放寬農(nóng)村金融準(zhǔn)入的基礎(chǔ)上，建立存款保險(xiǎn)制度、發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)、健全信用體系等改革措施，將引導(dǎo)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)走向良性發(fā)展的道路。

因此，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)應(yīng)正確定位自己的服務(wù)群體，村鎮(zhèn)銀行和貸款公司的門檻應(yīng)高于資金互助社，客戶定位可擴(kuò)展到縣域、鎮(zhèn)域的中小型企業(yè)；而資金互助社則應(yīng)定位為所在的農(nóng)村社區(qū)，在合理的信任半徑下更好地發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，監(jiān)管體系應(yīng)堅(jiān)持“嚴(yán)監(jiān)管、寬處理、促發(fā)展”的原則，對(duì)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)實(shí)施分類監(jiān)管。政府也應(yīng)加大政策扶持力度，除了為新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)提供財(cái)稅政策、保險(xiǎn)政策等方面的扶持外，還應(yīng)拓寬新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的融資渠道，鼓勵(lì)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)從大中型金融機(jī)構(gòu)拆借資金，建立大中型金融機(jī)構(gòu)向新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)批發(fā)貸款的機(jī)制。此外，還要允許新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)之間的合作，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)村資金為“三農(nóng)”所用。

本項(xiàng)研究得到中國(guó)人民大學(xué)科學(xué)研究基金（中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助）“小額貸款公司的金融排異案例分析”（13XNH154）、國(guó)家自然科學(xué)基金（71073163）支持。

（作者單位：中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院）