1889年，在鐵血首相俾斯麥的領(lǐng)導(dǎo)下，德國(guó)建立了世界上首個(gè)基于保險(xiǎn)的社會(huì)養(yǎng)老體系。這一養(yǎng)老體系被稱為法定社會(huì)保險(xiǎn)之母，并由于具有合理繳納比例和可靠的高退休收入，成為全球社保體系的典范。德國(guó)養(yǎng)老體系經(jīng)受了兩次世界大戰(zhàn)、大蕭條和東西德統(tǒng)一的考驗(yàn)，為德國(guó)社會(huì)、政治和經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定提供了保障。但是，自1980年開始，德國(guó)面臨著與其他歐洲國(guó)家同樣的人口老齡化問題。面對(duì)養(yǎng)老體系回報(bào)率的下降和養(yǎng)老金成本的上升，德國(guó)持續(xù)推進(jìn)養(yǎng)老體系改革，并取得了一定的成功。

德國(guó)養(yǎng)老體系的特征

設(shè)計(jì)理念。德國(guó)養(yǎng)老體系的設(shè)計(jì)理念與基于稅收的養(yǎng)老體系不同，主要是保障退休后的生活水平與工作期間相同，而不是確保老年的生活水平不低于貧困線。因此，德國(guó)退休人員的養(yǎng)老金和整個(gè)工作期間的平均勞動(dòng)力收入呈正相關(guān)，養(yǎng)老體系幾乎起不到資產(chǎn)再分配的作用。向德國(guó)養(yǎng)老金體系的支付通常被理解為繳付而不是“納稅”，因而德國(guó)養(yǎng)老金體系被稱為“退休保險(xiǎn)（retirement insurance）”，不同于美國(guó)所謂的“社會(huì)保障（social security）”。

融資方式。在私人部門，德國(guó)公共退休保險(xiǎn)預(yù)算的約70%由雇員和雇主基于工資比例各自繳納一半，剩余的約30%由聯(lián)邦政府補(bǔ)貼，主要通過間接稅，即增值稅和新“生態(tài)稅”進(jìn)行融資。在公共部門，公務(wù)員不需繳納養(yǎng)老金，養(yǎng)老金主要通過稅收融資。

體系管理。德國(guó)養(yǎng)老保障體系第一支柱法定養(yǎng)老體系（GRV）的管理主要包括三個(gè)部分：第一，由23個(gè)地方保險(xiǎn)基金、聯(lián)邦鐵路保險(xiǎn)基金和海員保險(xiǎn)基金承擔(dān)所有藍(lán)領(lǐng)工人和自我雇傭者保險(xiǎn)的管理；第二，由受薪雇員聯(lián)邦保險(xiǎn)基金承擔(dān)白領(lǐng)雇員的保險(xiǎn)記錄和養(yǎng)老金支付；第三，礦工聯(lián)邦保險(xiǎn)基金負(fù)責(zé)礦工的養(yǎng)老保險(xiǎn)。所有養(yǎng)老保險(xiǎn)運(yùn)營(yíng)商都隸屬于德國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)聯(lián)盟。這一聯(lián)盟屬于自我監(jiān)管機(jī)構(gòu)，董事會(huì)由相等數(shù)量的雇主和勞動(dòng)力代表組成，主要任務(wù)之一是在立法過程中提供咨詢和專家報(bào)告。第二支柱職業(yè)養(yǎng)老金和第三支柱私人養(yǎng)老金一般通過資本進(jìn)行融資，并具有不同形式的資本投資。為保障雇員的職業(yè)養(yǎng)老金福利，所有職業(yè)養(yǎng)老金管理者都必須成為養(yǎng)老金保障委員會(huì)成員（Pensions-Sicherungs Verein， PSVaG）。在雇主破產(chǎn)的情形下，PSVaG將保證支付養(yǎng)老福利。

獨(dú)立運(yùn)營(yíng)。德國(guó)養(yǎng)老體系的保險(xiǎn)特征進(jìn)一步體現(xiàn)在制度方面，即德國(guó)退休保險(xiǎn)體系在聯(lián)邦政府補(bǔ)貼下獨(dú)立運(yùn)作。德國(guó)養(yǎng)老體系的所有盈余也將保留在體系中，不會(huì)轉(zhuǎn)換成類似美國(guó)的“統(tǒng)一預(yù)算”。

強(qiáng)制覆蓋。德國(guó)公共養(yǎng)老體系包括私人部門和公共部門兩個(gè)部分。在私人部門，德國(guó)“公共退休保險(xiǎn)”（“Gesetzliche Rentenversicherung”，GRV）覆蓋了82%的受雇人口。在公共部門，公務(wù)員（約7%）全部被納入德國(guó)公共養(yǎng)老體系。自我雇傭者約為勞動(dòng)力隊(duì)伍的9%，既可以參與公共養(yǎng)老體系（約占三分之二），也可以進(jìn)行自我保險(xiǎn)（約占三分之一）。

高度福利。德國(guó)養(yǎng)老體系的高度慷慨性主要體現(xiàn)在高替代率方面。一直以來(lái)，德國(guó)的替代率保持在70%。德國(guó)福利主要包括失業(yè)救濟(jì)、退休金、傷殘撫恤金和向配偶及子女支付的遺屬撫恤金。當(dāng)被保險(xiǎn)人滿足工齡要求并達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)退休年齡，或因殘疾無(wú)法工作時(shí)，可獲得養(yǎng)老金。若被保險(xiǎn)人去世，配偶及子女可享有遺屬撫恤金。

德國(guó)老齡化對(duì)養(yǎng)老體系的影響

德國(guó)養(yǎng)老體系基于現(xiàn)收現(xiàn)付（Pay As You Go， PAYG）原則進(jìn)行融資，應(yīng)急儲(chǔ)備一般為每月支出的0.2倍至1.7倍（SGB VI）。根據(jù)經(jīng)合組織（OECD）的統(tǒng)計(jì)，2001年德國(guó)公共養(yǎng)老金支出達(dá)到2000億歐元，在OECD國(guó)家中只低于意大利，位列第二。德國(guó)公共養(yǎng)老金支出占總公共支出的21%，是美國(guó)相應(yīng)比例的2.5倍，占德國(guó)GDP的比例為11.8%，遠(yuǎn)高于美國(guó)相應(yīng)的4.4%比例。

德國(guó)公共養(yǎng)老體系以高度慷慨性著稱，被視為是德國(guó)所取得的重大社會(huì)成就之一。然而，這一體系也承受著來(lái)自人口老齡化和不利激勵(lì)效應(yīng)的強(qiáng)大壓力。所有工業(yè)國(guó)家都處于人口老齡化過程中，而德國(guó)由于壽命預(yù)期的快速上升和非常低的生育率，面臨著最為嚴(yán)峻的局面。根據(jù)OECD（2001）預(yù)計(jì)，2030年德國(guó)老年人（65歲及以上）數(shù)量將超過總?cè)丝诘乃姆种?，老年撫養(yǎng)比（65歲及以上人口與工作年齡人口的比例）將從2000年的24.0%上升至2030年的43.3%。由于更少的工人必須為愈來(lái)愈多的福利者提供融資，德國(guó)老年撫養(yǎng)比上升將對(duì)其現(xiàn)收現(xiàn)付社保體系產(chǎn)生顯著的負(fù)面影響。假設(shè)替代率和養(yǎng)老金與總收入之比保持不變，當(dāng)?shù)聡?guó)人口老齡化2035年達(dá)到高峰時(shí)，社保繳納占總收入的比例將超出40%，遠(yuǎn)高于2003年的19.3%。顯然，人口老齡化將導(dǎo)致德國(guó)養(yǎng)老體系運(yùn)行的不可持續(xù)。這迫使德國(guó)制定并實(shí)施一系列養(yǎng)老體系改革，提高個(gè)人提供退休收入的比例。

德國(guó)養(yǎng)老體系的改革

總體而言，德國(guó)養(yǎng)老體系的發(fā)展主要經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段：第一階段從設(shè)立至1957年，德國(guó)養(yǎng)老體系為完全融資體系；第二階段為1957～2001年，養(yǎng)老體系轉(zhuǎn)型為現(xiàn)收現(xiàn)付體系；第三階段從2001年至今，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘀еB(yǎng)老體系。Axel Brsch-Supan（2004）對(duì)德國(guó)公共養(yǎng)老金體系的發(fā)展歷史進(jìn)行了總結(jié)（見表1）。

1972年改革。在實(shí)施1972年改革之后，德國(guó)養(yǎng)老體系得到擴(kuò)張。為應(yīng)對(duì)人口老齡化等問題，德國(guó)養(yǎng)老體系先后經(jīng)歷了1992年養(yǎng)老改革、1999年改革立法、2001年李斯特改革以及2004年改革調(diào)整。德國(guó)養(yǎng)老體系改革在遏制養(yǎng)老金成本上升方面，取得了相當(dāng)大的成功。

1992年改革。1992年改革既不屬于“革新”也不屬于“體系轉(zhuǎn)換”，但是在阻止養(yǎng)老金繳納比例上升方面最為有效。實(shí)施1992年改革的主要目的在于防止以下因素進(jìn)一步惡化德國(guó)養(yǎng)老體系：第一，繳納者與養(yǎng)老金獲得者比例對(duì)養(yǎng)老體系發(fā)展的不利影響；第二，平均退休年齡低；第三，預(yù)期壽命上升；第四，雇傭類型發(fā)生改變；第五，出生率低。1992年改革并未在體系中引入融資要素，只是在現(xiàn)有PAYG體系下，采取了三項(xiàng)措施：第一，應(yīng)對(duì)長(zhǎng)壽風(fēng)險(xiǎn)，提高退休年齡，減少德國(guó)養(yǎng)老體系中的早退休現(xiàn)象。2000～2001年期間，將男性退休年齡從63歲提高至65歲；2000～2006年期間，將女性退休年齡從60歲提高至65歲。在正常退休年齡前退休，每月退休金將被削減；在正常退休年齡后退休，每月養(yǎng)老金將得到提高（見表2）。Berkel（2004）研究發(fā)現(xiàn)，通過引入早退休調(diào)整因子，1992年改革有效延遲退休年齡兩年。第二，福利計(jì)算由錨定總工資轉(zhuǎn)為錨定凈工資，這不僅降低了德國(guó)養(yǎng)老體系的福利水平，而且作為內(nèi)置穩(wěn)定器，有利于德國(guó)養(yǎng)老體系的穩(wěn)定。但是，在人口老齡化程度不斷加深的情形下，這一措施也帶來(lái)了兩代人養(yǎng)老金分擔(dān)機(jī)制的變化。第三，提高政府預(yù)算轉(zhuǎn)移（見表2）。

1999年改革。Rürup（2002）指出，在1989年?yáng)|德和西德實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一后，由于東德采取西德的貨幣和社會(huì)保險(xiǎn)體系，西德養(yǎng)老體系擴(kuò)展至東德，動(dòng)搖了對(duì)1992年養(yǎng)老改革的穩(wěn)定效應(yīng)預(yù)期。此外，德國(guó)統(tǒng)一后出現(xiàn)了高失業(yè)率問題。為改善勞動(dòng)力市場(chǎng)，德國(guó)政府以養(yǎng)老保險(xiǎn)體系作為勞動(dòng)市場(chǎng)調(diào)節(jié)工具，希望通過推動(dòng)勞動(dòng)力的部分失業(yè)和年老雇員的早退休，為更多年輕人尋找工作提供機(jī)會(huì)。但是由于失業(yè)問題的根源在于結(jié)構(gòu)性調(diào)整，與年齡結(jié)構(gòu)并不相關(guān)，早退休安排實(shí)質(zhì)上無(wú)法幫助更多年輕人獲得雇傭。勞動(dòng)力市場(chǎng)的放松以及失業(yè)保險(xiǎn)的壓力，給養(yǎng)老保險(xiǎn)體系造成了嚴(yán)重的負(fù)面效應(yīng)。由于失業(yè)壓力從失業(yè)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移至養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，這一舉措抵消了1992年養(yǎng)老體系改革實(shí)際所產(chǎn)生的效用。并且，由于低生育率和高壽命預(yù)期下的人口老齡化程度加劇，德國(guó)養(yǎng)老體系逐漸失去了代際平衡，對(duì)德國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系提出了進(jìn)一步改革的要求。1997年通過的1999年改革方案是德國(guó)政治斗爭(zhēng)相互妥協(xié)的結(jié)果，其宗旨是保證PAYG體系不引入任何融資因素。改革的核心內(nèi)容是在養(yǎng)老金指數(shù)公式中引入人口因素、更多考慮教育期間權(quán)重和改變傷殘養(yǎng)老體系，并將替代率從1999年的70%降低至2030年的64%。然而，由于1998年政府發(fā)生變化，1999年改革的主要內(nèi)容被取消，但是有關(guān)改革效應(yīng)并未隨之消失。

2001年Riester Reform。2001年5月11日，德國(guó)通過根據(jù)勞動(dòng)部長(zhǎng)李斯特命名的養(yǎng)老金改革法案（“Riester Reform”）。這一改革屬于結(jié)構(gòu)性重要改革，于2002年1月1日生效。通過實(shí)現(xiàn)融資養(yǎng)老金對(duì)現(xiàn)收現(xiàn)付體系的部分替代和引入私人養(yǎng)老金作為額外的資本融資支柱，降低了稅收和繳納負(fù)擔(dān)，將德國(guó)PAYG養(yǎng)老體系整體轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲亩嘀еw系。2010年，Riester養(yǎng)老金儲(chǔ)蓄總額為94億歐元，關(guān)聯(lián)成本為35億歐元。平均而言，1歐元的政府補(bǔ)貼與家庭2歐元的Riester儲(chǔ)蓄相關(guān)聯(lián)。Riestr改革具有三個(gè)主要目標(biāo)：第一，確保繳納率的可持續(xù)。Riester改革通過穩(wěn)定繳納比例，限制非工資勞動(dòng)成本的進(jìn)一步上升，取得代際公平承擔(dān)平衡。根據(jù)這一改革法案，直到2020年，公共退休保險(xiǎn)的繳納比例將低于20%，直到2030年低于22%，同時(shí)凈替代率在67%以上。第二，確保養(yǎng)老金水平的長(zhǎng)期穩(wěn)定。一是，目前養(yǎng)老金占平均凈收入的70%比例逐步降低至2030年的67%～68%；二是，改變參考收入的計(jì)算方法，假定總收入中減去4%并投資于新融資補(bǔ)充私人養(yǎng)老金，與以前改革中采用的凈收入定義相比，新定義意味實(shí)際PAYG養(yǎng)老金比預(yù)計(jì)的下降更多。第三，推廣補(bǔ)充私人養(yǎng)老金儲(chǔ)蓄。公共養(yǎng)老金的下降將通過非強(qiáng)制性的補(bǔ)充養(yǎng)老金予以彌補(bǔ)，主要包括職業(yè)養(yǎng)老金和私人養(yǎng)老金。補(bǔ)充養(yǎng)老金或者通過稅收遞延和稅收減免，或者通過個(gè)人和職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃的直接補(bǔ)貼得到支持（見表3）。

2004年改革。隨著Riester改革措施的出臺(tái)，政策制定者逐漸意識(shí)到，難以單純依靠Riester改革同時(shí)維持繳納率和養(yǎng)老金目標(biāo)水平，因此于2002年11月設(shè)立了一個(gè)新的改革委員會(huì)Rürup Commission（Commission for Sustainability in Financing the German Social Insurance Systems）。該委員會(huì)根據(jù)其主席Bert Rürup命名，目標(biāo)與Riester改革一致，即在穩(wěn)定繳納率的同時(shí)，確保未來(lái)合適的養(yǎng)老金水平。Rürup委員會(huì)在2003年面臨著與2001年Riester改革非常不同的局面。未預(yù)期到的高失業(yè)率和低經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率提高了短期金融危機(jī)發(fā)生的可能性，凸顯出德國(guó)養(yǎng)老金體系改革的緊迫性。而且，人們逐漸意識(shí)到社保的穩(wěn)定繳納是未來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的根本，從關(guān)注養(yǎng)老金權(quán)益向關(guān)注融資的轉(zhuǎn)變深刻影響了Rürup委員會(huì)的改革內(nèi)容。2003年8月提出的改革建議主要包括兩個(gè)方面：第一，將正常退休年齡從2011年的65歲逐步提高至2035年的67歲，并制定針對(duì)不同類型早退休年齡的調(diào)整措施；第二，修訂養(yǎng)老金福利公式，將福利與體系撫養(yǎng)比掛鉤，引入“可持續(xù)因素”權(quán)重α替代“敏感參數(shù)”的一次性轉(zhuǎn)換，并修訂Riester養(yǎng)老金制度。α反映了繳納者相對(duì)于養(yǎng)老金者的比例，是養(yǎng)老金融資最重要的長(zhǎng)期決定因素。與1999年改革嘗試失敗的“人口因素”對(duì)比，可持續(xù)因素不僅考慮了壽命預(yù)期的發(fā)展，而且考慮了整體人口發(fā)展（包括移民和出生率的顯著改變）和勞動(dòng)力市場(chǎng)的發(fā)展。后面一點(diǎn)非常重要，因?yàn)椴豢杀苊獾墓ぷ魅丝谙陆悼梢员桓叩膵D女和老年工人的勞動(dòng)力參與所彌補(bǔ)。引入可持續(xù)因素將養(yǎng)老金調(diào)整與決定養(yǎng)老金融資的重要因素直接關(guān)聯(lián)起來(lái)，實(shí)際上將固定福利體系轉(zhuǎn)為模仿固定繳納體系，從而使新養(yǎng)老金福利指數(shù)公式具有更大的自我穩(wěn)定效應(yīng)。委員會(huì)設(shè)定α值為1/4，以保證直到2020年低于20%的繳納比例和2030年低于22%的繳納比例。

與Riester改革計(jì)劃路徑相比較，新的養(yǎng)老金公式將導(dǎo)致養(yǎng)老金福利水平的進(jìn)一步下降。養(yǎng)老金福利水平的下降可以通過第二支柱和第三支柱水平的提高予以彌補(bǔ)。Rürup委員會(huì)建議改變職業(yè)和私人養(yǎng)老金管理，包括增強(qiáng)養(yǎng)老基金福利的動(dòng)態(tài)化、提高私人養(yǎng)老金提供的透明性和引入EET類型事后征稅養(yǎng)老金（“EE”指養(yǎng)老金繳納和資本收益免稅，“T”指享受稅收福利），使德國(guó)養(yǎng)老體系變得更受歡迎且更易于掌控。

2004年3月31日，德國(guó)議會(huì)通過Rürup委員會(huì)的大部分建議以及最重要的“可持續(xù)要素”引入，但是推遲了有關(guān)提高退休年齡方面措施的實(shí)施。可以預(yù)見，隨著人口老齡化程度的加深，德國(guó)將繼續(xù)穩(wěn)步推進(jìn)有關(guān)養(yǎng)老體系改革。

（作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院）