關于財政稅收體制改革，長期以來已經(jīng)聚焦于三個方面的內(nèi)容：一是如何處理政府間財政關系，此即通常所說的“財政管理體制”，主要涉及中央與地方、地方各級政府之間支出責任與收入財力之間的匹配與劃分等問題；二是如何處理預算全過程各方面權力制約與最終績效的關系，此即通常所說的“預算管理制度”，主要涉及政府預算范圍和預算流程中，包括預算的編制、審議、批準、執(zhí)行、審計諸多環(huán)節(jié)效率效益與公正透明的體制機制等問題；三是如何處理稅收在籌集收入與資源配置、不同級次政府稅收權益劃分等關系，此即通常所說的“稅收制度”，主要涉及稅收負擔的確定、稅制結構的調(diào)整、重點稅種的優(yōu)化以及各級政府主體稅種和課征管理職責的分配等問題。

中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）對于財政稅收體制改革有什么全新的表述和定位？怎樣看待今后的財稅改革？這里談點管窺，以就教于方家。

財稅體制改革要定位于實現(xiàn)國家治理的現(xiàn)代化

這次全會的《決定》中，有兩個關鍵表述不妨作為“鑰匙”，把握好了的話，對于透徹理解會議精神，對于洞悉中國今后改革的路徑、進度、難易乃至成敗的評判，可能有“迎刃而解”之效：一個是關于全面深化改革的總目標，首度提出了“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”；另一個是關于經(jīng)濟體制改革的“核心問題”，首度提出了“使市場在資源配置中起決定性作用”。提出市場的“決定性作用”，是對中國35年改革發(fā)展歷程回顧總結后的結論，也遵從了工業(yè)革命以來經(jīng)過各國歷史檢驗、從而得到絕大多數(shù)人承認的基本認知，由此也是對國內(nèi)外一度出現(xiàn)的困惑甚至爭議，給出一個清晰的回答；提出國家治理的現(xiàn)代化，表明中國的現(xiàn)代化進程進入一個新的歷史階段，即或許可以說由“器物層面”轉(zhuǎn)向“制度層面”。的確，對于一個已經(jīng)占世界第二位并仍在快速增長的經(jīng)濟體，一個世界上規(guī)模巨大而且仍在不斷擴大的市場，如何提高制度規(guī)則的質(zhì)量，怎樣提高公共治理的水平，是無論如何都不容再回避下去的大問題。

與以往三中全會都是以經(jīng)濟體制改革為主題不同，十八屆三中全會的主題則是“全面深化改革”（當然仍以經(jīng)濟體制改革為重點）。但是值得特別注意的是，在全文15個部分60項內(nèi)容中，《決定》以3項內(nèi)容920多字，把財稅體制改革單獨作為一個部分專門表述（即“五、深化財稅體制改革”），而不是再像以前那樣將它與金融、價格、投資等體制改革并列（這些內(nèi)容僅作為經(jīng)濟體制改革中“完善現(xiàn)代市場體系”或“轉(zhuǎn)變政府職能”的一項或一個要點論述）。其原因，正如《決定》中指出的，“財政是國家治理的基礎和重要支柱”，因此財稅體制被提到了“實現(xiàn)國家長治久安的制度保障”的高度，對于財稅體制改革的目標，提出來要“建立現(xiàn)代財政制度”。這就是說，今后財政稅收體制的改革，就不僅定位于符合現(xiàn)代市場經(jīng)濟基本要求和總體趨勢而進行的一項經(jīng)濟體制改革，而是定位于提高國家治理現(xiàn)代化水平的重大內(nèi)容。

財稅體制改革依賴于國家治理現(xiàn)代化的逐步實現(xiàn)

作為直接參與對國民收入進行再分配的主要方式，財政稅收無不體現(xiàn)出一個國家對居民及其收入和財富管轄權的行使。這種管轄權行使得是否有效，何種行使方式在現(xiàn)有情況下可靠，在成本—收益對比中可行，自然取決于國家治理體系和治理能力是否“跟得上”。也就是說，國家治理水平和能力嚴格決定了一國財政稅收制度的基本框架，同時也嚴格構成了制約一些財政稅收制度改革能否成功的前提條件。這對當前社會各界熱議的各項財稅改革進程及其前景，提供了一個如何觀察和展望的參照。

對于預算管理體制，《決定》提出要完善立法、透明預算，并提出要“建立跨年度預算平衡機制，建立權責發(fā)生制的政府綜合財務報告制度”。所謂預算平衡“跨年度”、政府綜合財務報告的“權責發(fā)生制”，就是根據(jù)以財政資金所資助的事項的正常周期而不能是僅從預算“管理的方便性”出發(fā)，來考慮和報告預算信息。要知道，長期以來我國嚴防赤字失控和財政透支，一定程度上避免了貨幣發(fā)行機制的紊亂，為此比較重視預算平衡。但這種平衡的法定周期卻只限于年度內(nèi)實現(xiàn)。要知道，市場經(jīng)濟下經(jīng)濟跨年度周期性波動幾乎是“常態(tài)”，現(xiàn)代宏觀經(jīng)濟學告訴我們，政府調(diào)控需要“逆周期”地在“擴張”和“緊縮”之間相機抉擇，其中所采取的財政政策同樣應該跨年度地推出，這就必然可能引發(fā)有些年份是財政赤字（即財政擴張），而有些年份是財政盈余（即緊縮）。而法定周期為年度內(nèi)預算平衡下，顯然大大壓縮了上述宏觀調(diào)控的機動空間。甚至相反，還可能迫使財政收支出現(xiàn)“順周期反調(diào)節(jié)”現(xiàn)象。例如在經(jīng)濟低迷時，需要政府逆周期地增支減收，財政赤字；待到經(jīng)濟復蘇進入繁榮時，政府再逆周期地減支增收，財政盈余，這樣在一個經(jīng)濟周期內(nèi)，財政赤字與盈余可以抵消，總體上仍實現(xiàn)平衡。但在年度內(nèi)平衡要求下，經(jīng)濟低迷時稅收自然減少，公共支出卻往往具有“剛性”，為實現(xiàn)年度平衡，往往出現(xiàn)層層下達稅收任務，迫使基層收“過頭稅”，這樣反而加劇了納稅人負擔，更不利于經(jīng)濟刺激；同樣，經(jīng)濟過熱時稅收自然增加，面對結余，或者以“藏富于民”減少稅收，或者在多數(shù)情況下各級政府部門經(jīng)不住擴大開支的誘惑，大增項目，總之都進一步加劇了經(jīng)濟過熱。此外，很多財政資金資助事項的正常周期是跨年度的，理應按照“權責發(fā)生制”管理，即對于此事項的預算撥款及其考核應與跨年度進程相匹配，但現(xiàn)行預算管理制度下，財政資金往往要求“當年結清”，是一種典型的“收付實現(xiàn)制”。在這種“資金花不完年終收繳”的規(guī)定下，必然年復一年地產(chǎn)生年終突擊花錢現(xiàn)象?！安换ò撞换ā?，至于項目真實進度和資金使用節(jié)奏，似乎變得不重要了。顯然，預算平衡跨年度和政府財務報告的權責發(fā)生制，就是以現(xiàn)代財政管理代替?zhèn)鹘y(tǒng)財政管理，意味著在理念、方式、手段和水平上，預算管理實現(xiàn)大幅度的超越和提升。同時，我國各級財政部門的能力能否跟得上，現(xiàn)行預算法治水平和監(jiān)管制度安排是否適應這種要求，都是巨大的考驗。

個人所得稅改革和房產(chǎn)稅的開征更加考驗國家治理能力

關于稅制改革，有兩個內(nèi)容廣受關注。一個是實行由分類所得稅向分類與綜合個人所得稅轉(zhuǎn)變，另一個是居民房產(chǎn)稅由上海、重慶兩地試點到全國擴展。我國的現(xiàn)行個人所得稅在總稅收中僅占7%～8%的比例，而且以工資薪金所得稅為主，即無論納稅人婚姻狀況和家庭負擔怎樣，僅以累進稅率表由單位代扣代繳，這種格局和征稅方式，根本不可能對現(xiàn)階段我國居民收入差別較大的局面有所改觀。相反，高收入人群因收入來源多樣（至少不以工薪收入為主），個人所得稅主要由工薪階層負擔，很可能加大了居民收入差距。這與現(xiàn)代稅制的功能背道而馳?，F(xiàn)代稅制需要在有效籌集財政收入、盡可能避免市場扭曲的同時，還要顯著地縮小居民收入差距，而綜合個人所得稅在其中功不可沒。在美國、英國和大部分其他OECD（經(jīng)濟合作與發(fā)展組織）國家，衡量居民收入分布狀況的基尼系數(shù)，稅前數(shù)據(jù)與我國相似，都在0.4至0.5之間，但稅后基尼系數(shù)，我國變化不大（甚至可能有所增加），而這些國家一般則縮小到0.3至0.35的水平上。為什么關于“綜合與分類相結合的個人所得稅制”遲遲不能實現(xiàn)？這個問題從最高層黨政文件到部門工作年度部署，以及連續(xù)的五年規(guī)劃中，都有提及，但都是以“逐步建立”表述，實際卻鮮有進展。一個最大的制約因素是我國政府還缺乏監(jiān)測個人收入的能力。在政府網(wǎng)絡投入為數(shù)甚巨、金融機構網(wǎng)絡服務普遍推行的情況下，連流動勞動者的社會保險異地接續(xù)都那么難以實現(xiàn)，對個人征信的記錄、使用和整個系統(tǒng)完善，實現(xiàn)起來可能更難。

居民房產(chǎn)稅普遍開征遇到的問題更大。對城市居民擁有的房產(chǎn)征稅一度被賦予很多功能，諸如平抑房價、縮小貧富差距，不過理論和國外歷史事實都證明這兩種功能不存在（詳細介紹這里從略），比較取得共識的是為地方政府籌集穩(wěn)定的收入。所以《決定》關于“完善地方稅體系”中，提出要“加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進改革”。但毋庸諱言，到目前為止，我國還缺乏開征居民房產(chǎn)稅的基本條件，那就是政府掌握的居民房產(chǎn)信息和對房產(chǎn)課稅價格的認定能力，尤其是后者?，F(xiàn)行稅法規(guī)定，對于征稅對象的計稅依據(jù)，稅務機關有權確定。但現(xiàn)實是，對于居民房產(chǎn)，我們的稅務機關根本不勝任。在發(fā)達國家，開征房產(chǎn)稅有幾百年歷史，一方面政府對居民的財產(chǎn)信息有幾百年的連續(xù)記錄，另一方面，這些國家有一套為對居民財產(chǎn)的課稅價格進行認定的機構和方法。而這項職能絕大多數(shù)并不是由稅務機構、而是由其他的專門公共機構來承擔的。盡管相對于稅收收入規(guī)模，中國的稅務機關規(guī)模和相應的征稅成本在國際上不是最高，也是最高之一，但能夠完成現(xiàn)行任務已經(jīng)勉為其難。再指望這樣一支隊伍開征居民房產(chǎn)稅，實屬貿(mào)然行事。其結果無非兩種：一是普遍的稅務糾紛，二是大規(guī)模的稅務腐敗。這樣的代價是否足以由所征收的房產(chǎn)稅彌補，尚在不可思議之數(shù)。

此外，地方政府無論征收個人所得稅還是居民房產(chǎn)稅，無非是為了提供轄區(qū)公共服務。但是當下我國的地方政府，有多大的激勵和約束為轄區(qū)公眾提供公共服務，全社會包括地方當政者在內(nèi)都心知肚明。以英國倫敦為例，居民房產(chǎn)稅又稱為“社區(qū)稅”（Council Tax），對房屋使用者而不是對擁有者征稅，因為前者才真正“消費”了地方政府提供的公共服務。首先，對房屋的課稅價格，從A～H分8個等級，由專門的“估價署”（Valuation Office Agency）認定。每隔一定年限認定一次課稅價格，最近一次認定是1991年（新建房產(chǎn)進行折算）。其次，所征稅款的使用，地方政府向居民提供清單列明，用于11個方面，包括警察、治安服務和消防（相當于國內(nèi)小區(qū)保安服務）、垃圾處理及垃圾回收（每周上門分類收取垃圾并處理）、城市景觀（維護、清潔和建設城市綠地與公園）、巴士補貼和老年人免費巴士服務、公共健身房、游泳池和休閑中心維護、低保戶住房補貼、政府公房管理和維護、法律服務和選舉開支、博物館和旅游、環(huán)境健康和食品安全、防洪等。其減免事項包括：年度內(nèi)對房屋未使用時間相應的稅收、對有經(jīng)濟困難家庭、老人等優(yōu)惠或免除、對福利機構公寓、學生公寓、宗教機構直接免除。筆者的一位中學同學現(xiàn)定居倫敦附近的一個郡，他曾經(jīng)得到地方政府對其所納稅款用途的詳細介紹，諸如75.30%上交到郡政府，用于社會服務：包括教育、公路建設維修、圖書館和成人教育；13.4%上交到郡的警察局用于警務；9.79%歸社區(qū)政府使用，主要用于回收垃圾、公眾衛(wèi)生清潔、社區(qū)規(guī)劃、福利、維修管理停車場、健康娛樂服務、給需要的人提供免費住房等社會福利。另外，還有1.15%相當于援助大社區(qū)的“邊緣農(nóng)村”，等等。由此可見，這種房產(chǎn)稅資金的使用，絕大多數(shù)相當于國內(nèi)城市居民向本小區(qū)交納的“物業(yè)管理費”。換句話說，他們交納的房產(chǎn)稅可不是專門為了供養(yǎng)一級政府，以及一群擁有各種級別的官員，而是像我國目前的城市居民一樣，用來“購買”社區(qū)公共服務的。問題是，得到這些公共服務，中國城市居民已經(jīng)交納過物業(yè)費了！為什么還需要再交一道房產(chǎn)稅？

照此說，我們的地方政府，無論開征居民房產(chǎn)稅的能力，還是征稅后提供公共服務的動力，都不具備起碼的條件和說得過去的法理依據(jù)。正如經(jīng)濟學家高培勇先生所言，我們的政府沒有居民收入和財產(chǎn)信息，并且長期以來只學會與單位打交道。尤其是稅務機構，根本沒有能力與每家居民打交道。我們的地方政府為賣地搞開發(fā)上項目整天忙得不亦樂乎，它們與其說是一級政府，還不如說是一個個以公權力為后盾、爭奪可支配資源、收益最大化為目標的公司?？傊?，從國家治理現(xiàn)代的角度看，要完善地方稅制，實行綜合個人所得稅、開征房產(chǎn)稅，就從政府對居民及其財產(chǎn)擁有有效的管轄能力著手，一步一步地來。至于從法理人上使得地方政府成為合格征稅權主體，現(xiàn)在看，與其說要求地方政府轉(zhuǎn)變職能，毋寧說要對地方政府進行改制——由“公司化政府”改制成為符合現(xiàn)代國家治理需要的、不能有效提供公共服務就會被轄區(qū)人民罷免的一級政權。

（作者單位：國家行政學院經(jīng)濟學部）