目前，我國(guó)農(nóng)村信用社雖然基本完成了規(guī)范老股金和增資擴(kuò)股工作，但股東主體是農(nóng)民、股權(quán)高度分散，而且受農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，這種狀況將持續(xù)較長(zhǎng)時(shí)間，直接影響完善法人治理結(jié)構(gòu)的步伐。因此，下一步應(yīng)重點(diǎn)從資本這一核心環(huán)節(jié)入手，通過(guò)引進(jìn)法人投資者，提高股權(quán)集中度，改善股東素質(zhì)，提高農(nóng)信社完善法人治理的內(nèi)生動(dòng)力，使其真正成為商業(yè)可持續(xù)發(fā)展的金融機(jī)構(gòu)。

農(nóng)信社法人治理現(xiàn)狀

目前，農(nóng)信社的股東從法律形式上看均是自然人、職工、企業(yè)法人等民營(yíng)力量，從產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上看，農(nóng)信社的法人治理應(yīng)該是民有資本民營(yíng)化。但從法人治理、公司運(yùn)營(yíng)的實(shí)際情況上看，農(nóng)信社卻表現(xiàn)出典型的民有資本官營(yíng)化的特征，法人治理“有形無(wú)神”。例如省級(jí)聯(lián)社是由全省縣級(jí)聯(lián)社為會(huì)員單位組成的社團(tuán)，理應(yīng)由縣級(jí)聯(lián)社組成的社員代表大會(huì)選舉產(chǎn)生理事長(zhǎng)等高級(jí)管理人員。但是省級(jí)聯(lián)社的理事長(zhǎng)、副理事長(zhǎng)、主任、副主任等主要高級(jí)管理人員均是由省政府按照廳級(jí)、副廳級(jí)干部的選拔程序行政任命產(chǎn)生。農(nóng)信社縣聯(lián)社的理事長(zhǎng)、主任等高級(jí)管理人員也基本上是省聯(lián)社按照處、科級(jí)干部的選拔標(biāo)準(zhǔn)比照上述程序產(chǎn)生，實(shí)質(zhì)上也是行政任命。再如農(nóng)信社的管理人員、員工的任免和調(diào)動(dòng)權(quán)，也一定程度上受省聯(lián)社控制，省聯(lián)社通過(guò)全省統(tǒng)一的考試安排進(jìn)行招聘員工，控制轄內(nèi)農(nóng)信社的人事權(quán)。另外，省聯(lián)社擁有對(duì)農(nóng)信社人員的行政處分權(quán)，并且在財(cái)務(wù)權(quán)、信貸權(quán)等方面給予約束，實(shí)際上控制著農(nóng)信社的具體經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

“有形無(wú)神”的成因

股本金的真實(shí)性和合規(guī)性差，是造成法人治理有形無(wú)神的主要原因

長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)信社經(jīng)營(yíng)效益較差，為了募集到足夠的股本，農(nóng)信社采取了承諾分紅的形式吸引股本；或者為了完成任務(wù)，對(duì)股東進(jìn)行先貸款后利用貸款入股，形成了存款化股金和貸款化股金。存款化股金是即保息又分紅的股金，本質(zhì)上是存款。其股東也不是真正意義上股東，而是債權(quán)人。與真正意義的股東相比，存款化股金股東沒(méi)有參與農(nóng)信社的法人治理的積極性。貸款化股金是指以貸款所獲資金入股。在人民銀行、銀監(jiān)會(huì)清理存款化股金后，農(nóng)信社利用貸款化股金的做法十分普遍。雖然2003年改革以來(lái)，人民銀行、銀監(jiān)會(huì)等政府管理部門(mén)對(duì)股本金的真實(shí)性和合規(guī)性問(wèn)題高度重視，并采取了諸多措施予以規(guī)范，但從當(dāng)前的改革實(shí)踐看，存貸款化股金現(xiàn)象仍很?chē)?yán)重。存貸款股金與能夠自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、自負(fù)盈虧的真正股東相距甚遠(yuǎn)，沒(méi)有動(dòng)力參與股東大會(huì)，更談不上積極合理決策。

股權(quán)分散，股東搭便車(chē)思想嚴(yán)重，是導(dǎo)致法人治理效率低下的又一關(guān)鍵因素

我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社發(fā)展水平較低的現(xiàn)狀決定了在農(nóng)村地區(qū)開(kāi)展的增資擴(kuò)股工作，農(nóng)民必將成為股東主體；同時(shí)農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)力量弱小，決定了股權(quán)必然是高度分散。由于入股金額小，股權(quán)高度分散，股東人數(shù)眾多，就會(huì)形成誰(shuí)都關(guān)心、誰(shuí)又都不真正關(guān)心的局面，搭便車(chē)現(xiàn)象嚴(yán)重，缺乏行使股東權(quán)利的積極性和能力。

入股目的不純，導(dǎo)致內(nèi)部人控制嚴(yán)重

外部股東尤其是農(nóng)民入股的目的大多是為了獲得貸款優(yōu)先權(quán)和利率的優(yōu)惠，而貸款優(yōu)先權(quán)和利率優(yōu)惠的權(quán)利掌握在經(jīng)營(yíng)者手中。經(jīng)營(yíng)者可以依此限制這些股東表達(dá)真正的意圖。職工入股主要是為了完成農(nóng)信社下達(dá)的增資擴(kuò)股任務(wù)，經(jīng)營(yíng)者可以借助對(duì)職工的職位、穩(wěn)定性制約職工股行使權(quán)利。

上述說(shuō)明，依靠我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展促進(jìn)農(nóng)村信用社股權(quán)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、法人治理結(jié)構(gòu)完善將是一個(gè)十分漫長(zhǎng)的過(guò)程，將會(huì)嚴(yán)重影響農(nóng)村信用社改革發(fā)展的進(jìn)程，尤其是在經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)。因此，需要?jiǎng)?chuàng)新思路，加大政策扶持力度，激勵(lì)農(nóng)村信用社從外部引進(jìn)法人投資者，適度提高股權(quán)集中度，改善股東素質(zhì)，充分發(fā)揮股東作用，加快促進(jìn)完善法人治理結(jié)構(gòu)，建立健全健康可持續(xù)的發(fā)展機(jī)制。

引進(jìn)法人投資者是關(guān)鍵舉措

有助于改變目前農(nóng)信社股權(quán)分散、存款化和貸款化股金占比高的現(xiàn)狀，從而完善公司法人治理結(jié)構(gòu)。通過(guò)引進(jìn)法人投資者，能夠打破長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)村信用社股權(quán)分散，中小股東參與法人治理不積極，內(nèi)部人控制嚴(yán)重的局面。同時(shí)，通過(guò)法人投資者入股前的盡職調(diào)查和入股后的日常監(jiān)督，以及對(duì)董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和高級(jí)管理層的直接或間接參與，能夠促進(jìn)農(nóng)村信用社及時(shí)發(fā)現(xiàn)法人治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)部管理等方面的問(wèn)題。

有利于促進(jìn)經(jīng)營(yíng)機(jī)制轉(zhuǎn)換。要做到法人治理的形神兼?zhèn)洌罡镜氖悄軌蚋淖児芾眢w制，轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制。我國(guó)農(nóng)村信用社多年的經(jīng)營(yíng)慣性導(dǎo)致弊病積淀，從內(nèi)部自覺(jué)萌生改革動(dòng)力的難度較大。通過(guò)引進(jìn)法人投資者，可以為農(nóng)信社帶來(lái)先進(jìn)的經(jīng)營(yíng)理念和管理文化，并傳授在組織結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)流程、激勵(lì)約束和內(nèi)控機(jī)制等方面的成功經(jīng)驗(yàn)，有助于促進(jìn)農(nóng)信社順利實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)型。

有利于雙方業(yè)務(wù)合作和資源共享。農(nóng)村信用社在股改過(guò)程中，可以根據(jù)自身發(fā)展情況，有針對(duì)性地引入具有相應(yīng)優(yōu)勢(shì)的法人投資者。通過(guò)吸收法人投資者在風(fēng)險(xiǎn)管理、信息科技、產(chǎn)品研發(fā)、價(jià)值管理、資源配置、信貸技術(shù)、隊(duì)伍建設(shè)等方面的先進(jìn)管理技術(shù)，有效提升管理水平。通過(guò)在零售業(yè)務(wù)、對(duì)公業(yè)務(wù)、新興業(yè)務(wù)等業(yè)務(wù)領(lǐng)域開(kāi)展深入合作，不斷提高核心競(jìng)爭(zhēng)力。通過(guò)雙方網(wǎng)絡(luò)資源和品牌優(yōu)勢(shì)共享，快速實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)開(kāi)拓與業(yè)務(wù)發(fā)展。

有利于保持農(nóng)信社縣級(jí)法人地位的長(zhǎng)期穩(wěn)定。農(nóng)信社建立法人治理形神兼?zhèn)涞倪^(guò)程，實(shí)際就是法人投資者與省聯(lián)社爭(zhēng)奪農(nóng)信社經(jīng)營(yíng)管理控制權(quán)的過(guò)程，也是農(nóng)信社擺脫省聯(lián)社行政干預(yù)和控制的過(guò)程。因此，引進(jìn)法人投資者并以此建立良好法人治理結(jié)構(gòu)后，農(nóng)信社被行政命令合并的可能性將大大減小，縣級(jí)法人的獨(dú)立性將大大增強(qiáng)，有利于其發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)商業(yè)可持續(xù)發(fā)展；同時(shí)，受到資本積累速度和協(xié)調(diào)成本的影響，靠其自身發(fā)展在短期內(nèi)也難以做大。隨著農(nóng)信社縣級(jí)法人地位獨(dú)立性的增強(qiáng)，省聯(lián)社借助行政手段組建省級(jí)農(nóng)商行的難度也將日益加大，危及縣級(jí)農(nóng)信社法人地位的外部壓力也逐漸消失。這些都有利于保持農(nóng)信社縣級(jí)法人地位的穩(wěn)定。

具體措施細(xì)節(jié)

注重引進(jìn)域外民營(yíng)企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)。在引進(jìn)法人投資者的過(guò)程中，為了防范地方政府的強(qiáng)權(quán)滲入，應(yīng)該對(duì)法人投資者的資本性質(zhì)有所限制，鼓勵(lì)真正意義上的域外民營(yíng)企業(yè)作為法人投資者進(jìn)入，借助我國(guó)目前的行政區(qū)劃，增加地方政府干預(yù)的成本，降低其干預(yù)的收益和動(dòng)力，以確保民有資本所有者完全掌握農(nóng)村信用社的經(jīng)營(yíng)控制權(quán)，增強(qiáng)其抵御地方政府強(qiáng)權(quán)滲入的積極性和能力，使民有資本民營(yíng)化真正落到實(shí)處。為了日后農(nóng)信社各項(xiàng)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的順利開(kāi)展和提升，還應(yīng)注重引進(jìn)金融機(jī)構(gòu)作為法人投資者，以便將來(lái)雙方合作，發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)。

給予農(nóng)村信用社高級(jí)管理人員和省聯(lián)社以激勵(lì)，爭(zhēng)取他們支持此項(xiàng)工作。農(nóng)村信用社引進(jìn)法人投資者雖然有助于其改變法人治理結(jié)構(gòu)民有資本官營(yíng)化的特征，成為真正的市場(chǎng)主體，但會(huì)對(duì)現(xiàn)有高級(jí)管理人員帶來(lái)沖擊，例如強(qiáng)化約束機(jī)制后權(quán)力被削弱，有的甚至被調(diào)離崗位、下崗失業(yè)等，對(duì)部分職工也會(huì)帶來(lái)震蕩，省聯(lián)社的權(quán)力空間縮小、省政府對(duì)農(nóng)村信用社金融資源的控制力減弱。在現(xiàn)行體制下，農(nóng)村信用社引進(jìn)法人投資者又多是由省聯(lián)社和農(nóng)村信用社高級(jí)管理人員參與決策，并通過(guò)他們實(shí)施操作的，因此，在引進(jìn)法人投資者的過(guò)程中，必須給予農(nóng)村信用社高級(jí)管理人員和省聯(lián)社以激勵(lì)，例如賦予省聯(lián)社員工和縣聯(lián)社原有員工一定內(nèi)部認(rèn)購(gòu)權(quán)，確保他們支持此項(xiàng)工作。

對(duì)法人投資者兼并重組高風(fēng)險(xiǎn)農(nóng)村信用社要給予資金幫扶政策。法人投資者兼并重組農(nóng)村信用社的主要目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)自身的資本增值，對(duì)那些資產(chǎn)質(zhì)量差、歷史包袱沉重的農(nóng)信社，其歷史包袱往往是法人投資者兼并重組的障礙。因此，應(yīng)該采取資金幫扶政策，例如，財(cái)政部門(mén)或相關(guān)政府部門(mén)出資一部分幫助其化解歷史包袱，提高法人投資者兼并重組農(nóng)村信用社的積極性。

對(duì)于經(jīng)營(yíng)狀況較好的農(nóng)信社引入法人投資者要給予資金獎(jiǎng)勵(lì)政策。與經(jīng)營(yíng)狀況較差的農(nóng)信社相比，經(jīng)營(yíng)狀況較好的農(nóng)信社不存在生存壓力，同時(shí)，省聯(lián)社也不愿意放棄對(duì)其控制權(quán)，因而經(jīng)營(yíng)狀況較好的農(nóng)信社和其省聯(lián)社均缺乏引進(jìn)法人投資者的積極性。如果對(duì)引進(jìn)法人投資者給予資金獎(jiǎng)勵(lì)，即使省聯(lián)社處于自身控制力考慮而加以阻撓，經(jīng)營(yíng)狀況較好的農(nóng)信社出于自身利益動(dòng)機(jī)也會(huì)內(nèi)生性的對(duì)省聯(lián)社進(jìn)行抗?fàn)?；何況，省聯(lián)社因?yàn)橛辛速Y金獎(jiǎng)勵(lì)的政策，也有可能轉(zhuǎn)變?yōu)橹С值膽B(tài)度。這種情況下，法人投資者也就更有積極性對(duì)其進(jìn)行兼并重組。

采取有效措施防范農(nóng)信社引進(jìn)法人投資者后的經(jīng)營(yíng)脫農(nóng)傾向。引進(jìn)法人投資者后，法人投資者將在很大程度上主導(dǎo)農(nóng)信社的法人治理和日常管理，其經(jīng)營(yíng)目標(biāo)更加鮮明地定位于商業(yè)可持續(xù)化經(jīng)營(yíng)。為了追求更大的商業(yè)利益，法人投資者有很強(qiáng)動(dòng)力引導(dǎo)農(nóng)信社將資金投向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，或向自己的關(guān)鍵企業(yè)發(fā)放貸款，或者干脆將資金通過(guò)貨幣市場(chǎng)拆出，造成資金流出農(nóng)村。這些都有悖于農(nóng)信社的改革初衷。因此需要提前做出防范：一是加強(qiáng)金融監(jiān)管，明確高級(jí)管理人員不能從本社貸款，貸款者不能成為管理者，防范農(nóng)信社跨區(qū)域貸款，限制農(nóng)信社拆出資金比例；二是通過(guò)財(cái)政、稅收、準(zhǔn)備金等金融財(cái)稅政策，提高涉農(nóng)貸款的收益，降低其成本，擴(kuò)大涉農(nóng)貸款的利潤(rùn)空間，增強(qiáng)農(nóng)信社擴(kuò)大涉農(nóng)貸款的積極性。

（作者單位：中國(guó)人民銀行長(zhǎng)春中心支行）