■ 蘇 飛（徐州工程學(xué)院 江蘇徐州 221008）

旅游市場(chǎng)失靈下的政府參與必要性

從旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展來看，一方面，居民旅游消費(fèi)水平不斷提高，旅游產(chǎn)業(yè)成為推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)增長和社會(huì)進(jìn)步的新增長點(diǎn)，并成為提升城市競(jìng)爭(zhēng)力水平、優(yōu)化三大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和增加就業(yè)的重要途徑。另一方面，旅游業(yè)經(jīng)營環(huán)境的變化以及游客的旅游需求變化使得現(xiàn)行政府強(qiáng)力主導(dǎo)型旅游管理模式難以適應(yīng)旅游業(yè)發(fā)展的需要，包括產(chǎn)業(yè)溢出效應(yīng)、旅游資源公共產(chǎn)品屬性以及信息非對(duì)稱下的逆向選擇等市場(chǎng)失靈現(xiàn)象使得政府公共旅游管理制度創(chuàng)新迫在眉睫。

（一）旅游產(chǎn)業(yè)的溢出效應(yīng)需要政府介入管理

旅游產(chǎn)業(yè)對(duì)于溢出效應(yīng)的影響分為外部經(jīng)濟(jì)和外部不經(jīng)濟(jì)兩個(gè)方面。外部經(jīng)濟(jì)性在旅游產(chǎn)業(yè)中具體表現(xiàn)為發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)可以提升旅游目的地的整體形象，促進(jìn)良好道德風(fēng)尚的形成，使旅游產(chǎn)業(yè)的可進(jìn)入性增強(qiáng)，受益范圍從旅游產(chǎn)業(yè)擴(kuò)展到整個(gè)地區(qū)，從而實(shí)現(xiàn)該地區(qū)的社會(huì)凈收益大于旅游景區(qū)的個(gè)體凈收益。旅游產(chǎn)業(yè)的外部不經(jīng)濟(jì)是指景區(qū)內(nèi)游客數(shù)量的增加會(huì)導(dǎo)致旅游資源整體質(zhì)量的下滑，景區(qū)交通擁擠壓力又會(huì)引起環(huán)境污染和當(dāng)?shù)鼐用袷孢m度的下降。市場(chǎng)機(jī)制對(duì)于這兩種外部性的解決是缺乏效果的，此時(shí)政府介入可以有效地消除旅游產(chǎn)業(yè)外部性的影響，促進(jìn)社會(huì)福利最大化的實(shí)現(xiàn)。

（二）旅游產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品的非排他性需要政府介入管理

公共產(chǎn)品作為私人產(chǎn)品的對(duì)立面是指一些經(jīng)濟(jì)主體對(duì)某種商品的消費(fèi)和使用不會(huì)影響到其他經(jīng)濟(jì)主體對(duì)該商品的消費(fèi)和使用。旅游產(chǎn)業(yè)公共產(chǎn)品的屬性主要是指收益的非排他性，而這種旅游產(chǎn)品的非排他性具體表現(xiàn)在旅游景區(qū)所在地公共形象的提升和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)兩方面。旅游目的地的每一個(gè)經(jīng)濟(jì)組織都可以在不支付成本的前提下，從增加的游客量中獲得收益。因此，為了推進(jìn)城市旅游產(chǎn)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，旅游業(yè)產(chǎn)品的非排他性需要政府介入。

（三）旅游市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的信息不對(duì)稱需要政府參與

旅游產(chǎn)業(yè)的信息不對(duì)稱主要發(fā)生在旅游企業(yè)之間以及旅游企業(yè)和游客之間，具體是指對(duì)某一個(gè)旅游景點(diǎn)來說，游客相對(duì)于旅游企業(yè)而言是信息缺乏的一方，由于獲取信息成本大和信息不對(duì)稱的影響，游客無法正確的區(qū)分旅游產(chǎn)品和服務(wù)的優(yōu)劣程度，從而引起旅游產(chǎn)品市場(chǎng)中不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的出現(xiàn)。為了降低信息不對(duì)稱和道德風(fēng)險(xiǎn)給游客和高品質(zhì)旅游投資者帶來的經(jīng)濟(jì)損失，政府需要介入旅游市場(chǎng)，通過司法手段遏制不正當(dāng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，維護(hù)旅游市場(chǎng)的正常運(yùn)行。

我國現(xiàn)行旅游管理制度存在的弊端

雖然在我國旅游業(yè)發(fā)展初期，政府主導(dǎo)型旅游管理體制促進(jìn)了旅游產(chǎn)業(yè)供給能力的提高和產(chǎn)業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大，但是隨著產(chǎn)業(yè)內(nèi)外環(huán)境的轉(zhuǎn)變，現(xiàn)行的旅游管理體制的弊端也日益顯現(xiàn)出來，這種消極作用具體表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

首先，現(xiàn)行的旅游管理主體權(quán)責(zé)不一致性限制了旅游業(yè)的發(fā)展。我國旅游資源根據(jù)自身的差異性分屬不同的機(jī)構(gòu)部門，而每一個(gè)部門相較于總體來講又具有獨(dú)特性，這就使得不同部門的職權(quán)范圍與旅游業(yè)發(fā)展所需的總體職能要求具有差異性。此外，政府對(duì)于旅游產(chǎn)業(yè)的管理在原則上應(yīng)該是宏觀的，然而由于旅游部門在政府主導(dǎo)的管理模式中往往權(quán)利受限，因此旅游行政機(jī)構(gòu)很難制定出有利于旅游業(yè)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策。

其次，政府主導(dǎo)型旅游產(chǎn)業(yè)管理模式早期投入機(jī)制的不健全引起了旅游市場(chǎng)的失靈。在旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期，政府通過鼓勵(lì)民營企業(yè)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的方式，實(shí)現(xiàn)了旅游市場(chǎng)短期供需的平衡。但是，由于我國旅游法規(guī)體系的不健全和企業(yè)追求利益最大化的自身局限性，造成旅游目的地整體環(huán)境質(zhì)量的下滑，對(duì)于旅游業(yè)長期發(fā)展產(chǎn)生了不利影響。

再次，現(xiàn)行旅游管理制度的實(shí)施具有“治標(biāo)不治本”的結(jié)果導(dǎo)向性。我國現(xiàn)行的旅游管理模式還停留在從最后的結(jié)果出發(fā)的治標(biāo)不治本的階段，這種結(jié)果導(dǎo)向性的管理模式雖然在短期內(nèi)可能產(chǎn)生正面影響，但是這種影響只是暫時(shí)的，不具有徹底性。而旅游市場(chǎng)問題的解決應(yīng)該從引發(fā)問題根源的旅游市場(chǎng)需求出發(fā)，制定行之有效的問題解決方案，實(shí)現(xiàn)旅游業(yè)的長期發(fā)展。

政府主導(dǎo)公共旅游管理制度的優(yōu)勢(shì)

由于我國旅游產(chǎn)業(yè)存在市場(chǎng)失靈的現(xiàn)象，因此改革開放三十多年以來我國始終堅(jiān)持政府居于決定性作用的旅游管理模式。在初期，這種旅游管理模式極大地促進(jìn)我國旅游產(chǎn)業(yè)在國際國內(nèi)市場(chǎng)中整體形象的提升，為我國旅游業(yè)的發(fā)展提供了有力的制度保障，這種管理制度的積極作用具體表現(xiàn)在以下四個(gè)方面。

（一）促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)供給能力和產(chǎn)業(yè)規(guī)模的提高

政府在旅游業(yè)發(fā)展初期通過自身經(jīng)濟(jì)資源多的優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)旅游景區(qū)的建設(shè)，形成了特色鮮明、路線種類繁多的旅游產(chǎn)品（如圖1所示）。2012年我國入境旅游接待排名世界第三，旅游外匯收入世界排名第四，我國旅游產(chǎn)業(yè)的供給能力和產(chǎn)業(yè)規(guī)模的提高使得我國躋身世界旅游大國行列。

圖1 不同特色旅游產(chǎn)品的分類

圖2 新公共管理的基本框架

（二）促進(jìn)旅游業(yè)法律體系和法治功能健全完善

我國政府通過對(duì)旅游業(yè)相關(guān)法規(guī)和條例的制定來防范市場(chǎng)失靈，實(shí)現(xiàn)旅游市場(chǎng)健康有序的發(fā)展。三十多年來我國政府制定的旅游法規(guī)包括旅行社和導(dǎo)游人員管理?xiàng)l例、飯店星級(jí)評(píng)定和旅行社質(zhì)量保證金制度、風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例等。此外，政府有關(guān)部門還加強(qiáng)對(duì)地方性旅游法規(guī)和制度的建設(shè)，加快政府居于決定性地位的旅游管理體制的法制化和規(guī)范化進(jìn)程。

（三）促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)國際影響力的提升

一方面，我國自上世紀(jì)90年代開始進(jìn)行主題旅游年的宣傳活動(dòng)，增強(qiáng)我國旅游產(chǎn)品在國際旅游市場(chǎng)中的辨識(shí)度；另一方面，政府為了加快旅游目的地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度，積極對(duì)社會(huì)各方面資源進(jìn)行協(xié)調(diào)配置，幫助提升旅游景區(qū)居民的個(gè)人形象和生活質(zhì)量，增加我國旅游業(yè)對(duì)國外游客的吸引力。

（四）完善旅游目的地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)并增強(qiáng)對(duì)旅游環(huán)境的保護(hù)

政府部門在向旅游景區(qū)投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面發(fā)揮積極作用。國家為了增強(qiáng)旅游業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力水平，加強(qiáng)對(duì)景區(qū)水電供應(yīng)、垃圾回收處理等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，增強(qiáng)對(duì)景區(qū)環(huán)境保護(hù)力度并且完善相關(guān)安全設(shè)施的建設(shè)，為旅客提供舒適、干凈的旅游環(huán)境，這是行政力量在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃建設(shè)中的突出體現(xiàn)。

政府公共旅游管理制度創(chuàng)新基礎(chǔ)與再定位

（一）政府公共旅游管理制度創(chuàng)新的思想基礎(chǔ)

“新公共管理理論”認(rèn)為提供公共產(chǎn)品的部門與私人產(chǎn)品的部門之間不存在明顯的界限，政府作為公共產(chǎn)品和服務(wù)的管理者，在對(duì)向社會(huì)提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)的種類進(jìn)行決策之后，就應(yīng)該通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的方式實(shí)現(xiàn)經(jīng)營職能的轉(zhuǎn)移。圖2對(duì)新公共管理的基本框架進(jìn)行了具體描述?！翱沙掷m(xù)發(fā)展理論”將政府管理的目標(biāo)定義在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和自然的協(xié)調(diào)發(fā)展上，通過運(yùn)用可持續(xù)發(fā)展理論的有關(guān)原則（需要性和限制性），調(diào)動(dòng)社會(huì)各領(lǐng)域發(fā)展的積極性實(shí)現(xiàn)各方面的協(xié)調(diào)發(fā)展。雖然旅游產(chǎn)業(yè)內(nèi)外環(huán)境的變化，使得政府現(xiàn)行的旅游管理模式產(chǎn)生弊端，但并不代表這種管理模式應(yīng)該被替代，只要對(duì)現(xiàn)行的管理制度進(jìn)行創(chuàng)新和完善就能夠繼續(xù)推動(dòng)旅游業(yè)整體競(jìng)爭(zhēng)力的提高。

（二）政府公共旅游管理制度創(chuàng)新的再定義

1.從單純追求經(jīng)濟(jì)增長到實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展轉(zhuǎn)變。在上世紀(jì)70年代末政府發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)過程中，政府為了實(shí)現(xiàn)旅游業(yè)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，降低了企業(yè)進(jìn)入旅游產(chǎn)業(yè)的門檻，造成旅游目的地環(huán)境質(zhì)量的下降。隨著旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的提高，政府和旅游業(yè)相關(guān)管理部門認(rèn)識(shí)到片面注重旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展的危害性，開始轉(zhuǎn)變旅游管理理念，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化的可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)。

2.實(shí)現(xiàn)對(duì)于旅游景區(qū)的適度開發(fā)，加強(qiáng)對(duì)景區(qū)的環(huán)境保護(hù)。形成政府主導(dǎo)和市場(chǎng)監(jiān)管的雙層制度創(chuàng)新模式。政府部門應(yīng)該從新老景區(qū)、旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同的地區(qū)間實(shí)現(xiàn)政府開發(fā)職能的轉(zhuǎn)變。一方面，對(duì)于老景區(qū)的管理，政府應(yīng)該在自己執(zhí)行管理職能的前提下，將經(jīng)營權(quán)移交給市場(chǎng)；而對(duì)于新景區(qū)的管理，政府可以通過自身經(jīng)濟(jì)資源優(yōu)勢(shì)為景區(qū)招攬新的項(xiàng)目融資，但是在投融資過程中政府應(yīng)該加強(qiáng)監(jiān)管力度，避免市場(chǎng)失靈現(xiàn)象的出現(xiàn)。另一方面，針對(duì)旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同的地區(qū)，政府的旅游管理職能也要因地區(qū)而異，對(duì)發(fā)展程度高的地區(qū)進(jìn)行市場(chǎng)進(jìn)入門檻的有效衡量，而對(duì)于新開發(fā)的旅游目的地，政府應(yīng)該在保持監(jiān)管職能基礎(chǔ)上對(duì)該地區(qū)旅游發(fā)展進(jìn)行適度開發(fā)和有效規(guī)劃。

3.政府完成自身經(jīng)營職能的轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)對(duì)旅游市場(chǎng)的維護(hù)和不同主體之間利益的協(xié)調(diào)。政府作為旅游市場(chǎng)的管理者不僅要加強(qiáng)旅游市場(chǎng)的監(jiān)管力度，而且要適時(shí)維護(hù)旅游景區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過相關(guān)旅游宣傳政策提升旅游目的地的整體形象。從規(guī)劃審批和監(jiān)管問責(zé)兩個(gè)角度實(shí)現(xiàn)旅游業(yè)監(jiān)管職能的轉(zhuǎn)變，把旅游資源的保護(hù)工作放在首要位置，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管部門和開發(fā)部門職責(zé)的分離。此外，為了維護(hù)良好的旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境，政府部門應(yīng)該努力協(xié)調(diào)好景區(qū)居民和景區(qū)企業(yè)之間的關(guān)系，加強(qiáng)對(duì)景區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，同市場(chǎng)合作，切實(shí)處理好政府的管理職能與市場(chǎng)經(jīng)營職能之間的關(guān)系。

結(jié)束語

我國政府發(fā)揮決定性作用的旅游管理模式，雖然在旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展過程中發(fā)揮過積極作用，但是隨著旅游業(yè)內(nèi)外環(huán)境的變化，這種管理模式的弊端也日益顯現(xiàn)。旅游業(yè)整體競(jìng)爭(zhēng)力水平的提高使得旅游管理制度和理念的創(chuàng)新具有緊迫性和可能性，作為旅游市場(chǎng)管理者的政府部門首先應(yīng)該對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)進(jìn)行合理開發(fā)，然后將這些公共產(chǎn)品和服務(wù)的經(jīng)營職能轉(zhuǎn)移給市場(chǎng)，通過市場(chǎng)的作用來實(shí)現(xiàn)旅游產(chǎn)品需求與供給的平衡。此外，政府部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)投放到市場(chǎng)中的旅游資源的監(jiān)管力度，保證每個(gè)居民都可以公平地享受到旅游公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)旅游產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步中競(jìng)爭(zhēng)力水平的提升。

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