羅慶朗

(財政部，北京100820)

1 引言

載人航天是規(guī)模龐大、系統(tǒng)復(fù)雜的科技工程，經(jīng)費(fèi)投入大、研制周期長、技術(shù)風(fēng)險高，組織實施難。按照中央明確的載人航天“三步走”發(fā)展戰(zhàn)略，我國載人航天工程在全面掌握天地往返、空間出艙和交會對接技術(shù)后，已經(jīng)進(jìn)入到空間站建造與運(yùn)營階段，將實施更大規(guī)模的軍民結(jié)合的空間科學(xué)實驗和技術(shù)試驗。載人航天工程面臨著前所未有的發(fā)展機(jī)遇，同樣也面臨前所未有的挑戰(zhàn)。

我們必須把握國際載人航天發(fā)展態(tài)勢、服從國家發(fā)展大局，謀劃好與我國大國地位相適應(yīng)的載人航天發(fā)展目標(biāo)和結(jié)構(gòu)體系，要緊密結(jié)合載人航天工程實際，不斷理清思路、科學(xué)謀劃、積極探索，在創(chuàng)新專項管理的同時，讓市場發(fā)揮資源配置的決定性作用，開展務(wù)實有效的國際合作，推動載人航天工程又好又快發(fā)展。

2 充分運(yùn)用公共財政政策

財政政策是政府為實現(xiàn)自身戰(zhàn)略意圖和履行職能的財力保障，也是政府按照執(zhí)政戰(zhàn)略進(jìn)行宏觀調(diào)控、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的重要手段。新增長理論的框架揭示了公共財政推進(jìn)科技發(fā)展的作用及路徑［1］。對于我國載人航天的后續(xù)任務(wù)，財政政策可以著重從以下三個方面發(fā)揮作用。

2.1 加大R＆D投入，重點支持基礎(chǔ)研究

基礎(chǔ)研究和戰(zhàn)略性關(guān)鍵技術(shù)是產(chǎn)業(yè)發(fā)展和科技創(chuàng)新的基礎(chǔ)和根本，能夠為其他研究和技術(shù)創(chuàng)新提供方向指導(dǎo)和成果支持。但由于基礎(chǔ)研究距離市場化較遠(yuǎn)，即使技術(shù)開發(fā)獲得成果，也很難在短期內(nèi)見到成效，因此企業(yè)一般不愿投入，需要靠財政投資。我國一直在持續(xù)增加R＆D投入，但相對于經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展需求和發(fā)達(dá)國家的投入水平，R＆D 投入仍顯不足［2］。具體到航天領(lǐng)域，R＆D投入也很不樂觀，政府對航天專項的總體投入不少，但是長期實行單一的“型號牽引，工程依托”發(fā)展模式。在具體實施中，經(jīng)費(fèi)大都投向服務(wù)平臺建設(shè)、一般性技術(shù)開發(fā)和產(chǎn)業(yè)化項目，很少投入到基礎(chǔ)研究領(lǐng)域，造成創(chuàng)新方向過于狹窄。

對基礎(chǔ)研究和戰(zhàn)略性關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)投入的不足，是我國航天工業(yè)關(guān)鍵技術(shù)受制于人、自主創(chuàng)新能力不強(qiáng)的主要原因之一。我國應(yīng)在確定財政投入支持重點項目的基礎(chǔ)上，加大對基礎(chǔ)研究的支持力度，通過實施載人航天等重大專項，全面提升元器件、原材料的自主保障能力;要突出投入、評價、激勵、轉(zhuǎn)化四項機(jī)制的導(dǎo)向作用，將更多的資源投入到新概念、新原理、新領(lǐng)域的研究。通過持續(xù)、深入開展一系列涉及航天領(lǐng)域戰(zhàn)略發(fā)展的基礎(chǔ)研究，攻克一批核心、關(guān)鍵技術(shù)問題，奠定我國自主創(chuàng)新發(fā)展的基礎(chǔ)。

2.2 靈活運(yùn)用財政政策，推動載人航天發(fā)展

一是加大中央財政投入。結(jié)合科技重大專項的特點和科技活動的規(guī)律，研究完善符合載人航天發(fā)展的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。科學(xué)合理地安排各項研制建設(shè)經(jīng)費(fèi)，充分發(fā)揮財政資金的使用效益，務(wù)求用之必須，用之得當(dāng)，始終保持我國載人航天投入較少、效益較高、發(fā)展較快的良好勢頭。進(jìn)一步統(tǒng)籌各學(xué)科領(lǐng)域、各研究方向的應(yīng)用需求，安排實施具有較大規(guī)模和較高水平的空間應(yīng)用項目，引領(lǐng)基礎(chǔ)科學(xué)和應(yīng)用科學(xué)相關(guān)領(lǐng)域發(fā)展，提高載人航天對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的貢獻(xiàn)率，使工程應(yīng)用效益不斷提升和增強(qiáng)。

二是靈活運(yùn)用財政政策。根據(jù)載人航天產(chǎn)業(yè)的特點，有針對性地采取財政補(bǔ)貼、財政貼息、財政擔(dān)保等多種方式，發(fā)揮財政政策的杠桿和激勵作用，帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)社會資金流向載人航天產(chǎn)業(yè)。要鼓勵并推動科研機(jī)構(gòu)與企業(yè)的聯(lián)合，加強(qiáng)產(chǎn)學(xué)研合作，發(fā)揮財政資金的引導(dǎo)示范作用。另外，要加強(qiáng)政策間的聯(lián)動和協(xié)調(diào)。建立財政投入與金融、價格、稅收等扶持政策的聯(lián)動機(jī)制，保持政策間的協(xié)調(diào)一致，綜合運(yùn)用各類政策，切實提高財政資金的使用效益。

三是鼓勵地方政府大力支持。地方政府應(yīng)把航天科研單位納入科技發(fā)展規(guī)劃，根據(jù)項目內(nèi)容，優(yōu)先給予科技創(chuàng)新資金、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化資金、工業(yè)技術(shù)改造資金以及科技成果轉(zhuǎn)化資金等優(yōu)惠政策和資金支持，重點發(fā)揮對航天技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支撐作用。鼓勵產(chǎn)業(yè)投資基金和其他風(fēng)險投資基金、投資公司投資軍工企業(yè)，支持軍民結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展。鼓勵地方非公有制經(jīng)濟(jì)等各類投資主體通過產(chǎn)權(quán)投資等方式參與航天工業(yè)建設(shè)和軍工企業(yè)股份制改造，加快推進(jìn)軍工投資主體多元化。

2.3 完善專項管理制度，提高資金使用效益

首先，應(yīng)建立載人航天專項財務(wù)負(fù)責(zé)人制度。在各級的載人航天工程管理辦公室中，設(shè)立項目總會計師，專門負(fù)責(zé)項目經(jīng)費(fèi)的管理和使用，有利于做到?？顚Ｓ茫欣谫M(fèi)用歸集和成本控制。具體做法是專項財務(wù)負(fù)責(zé)人要跟蹤參與項目研制、生產(chǎn)、試驗的全過程，按照“規(guī)劃、計劃、預(yù)算與執(zhí)行”的方法，科學(xué)合理編制預(yù)算，避免出現(xiàn)計劃預(yù)算兩張皮，按預(yù)算使用經(jīng)費(fèi)，如實編報決算，真實反映實際成本開支和經(jīng)費(fèi)使用情況。

其次，要完善監(jiān)督檢查和財務(wù)驗收制度。對財政專項經(jīng)費(fèi)要進(jìn)行定期和不定期的監(jiān)督檢查，不僅要監(jiān)督財政資金的合規(guī)性，更要檢查財政資金的合理性，要結(jié)合載人航天科研項目開展經(jīng)濟(jì)性、效益性和效果性評價，提高資金使用效益。要加強(qiáng)財務(wù)驗收制度，通過財務(wù)驗收工作，可以使項目管理人員在了解項目研制進(jìn)度的同時，掌握經(jīng)費(fèi)的收支情況，也可以使財務(wù)人員在掌握經(jīng)費(fèi)使用情況的同時，了解項目的進(jìn)展情況，從而使經(jīng)費(fèi)管理和技術(shù)管理有機(jī)結(jié)合起來，更好地發(fā)揮財務(wù)的管理職能。

3 重視載人航天市場化發(fā)展

世界各國的載人航天活動主要由國家財政支持，集中力量辦大事是發(fā)展載人航天的普遍做法?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)是最具效率和活力的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行形式，對于刺激企業(yè)活力、完善市場規(guī)則和宏觀調(diào)控有著重要的作用。美國的商業(yè)載人航天計劃走出了一條國家宏觀規(guī)劃和市場配置資源相結(jié)合的路子，這一政策的轉(zhuǎn)變必將影響其他國家的航天活動。在載人航天技術(shù)更趨成熟以后，我國也可以在政府的主導(dǎo)下，從以下三方面為市場機(jī)制在航天工業(yè)的運(yùn)作創(chuàng)造良好的環(huán)境。

3.1 建立現(xiàn)代航天企業(yè)制度

航天產(chǎn)業(yè)市場化實際上是尋求多元投資模式，變革企業(yè)的產(chǎn)權(quán)制度。當(dāng)前，我國的市場機(jī)制還不健全，短期內(nèi)難以建成完善的航天企業(yè)制度，但是可在現(xiàn)有基礎(chǔ)上加大改革，促進(jìn)航天事業(yè)的科學(xué)發(fā)展。要推行現(xiàn)代企業(yè)制度，就要轉(zhuǎn)變航天國有企業(yè)的經(jīng)營機(jī)制，使企業(yè)成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的經(jīng)營者和生產(chǎn)者;就要給予航天企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)，以適應(yīng)日益激烈的市場競爭;就要結(jié)合事業(yè)單位改革，積極推動研究院向核心產(chǎn)業(yè)集團(tuán)、重點專業(yè)公司轉(zhuǎn)型;就要建立適應(yīng)市場化、產(chǎn)業(yè)化、集團(tuán)化、國際化發(fā)展要求的新型管理體制、組織架構(gòu)與運(yùn)營體系。

我們應(yīng)鼓勵航天企業(yè)重組，簡化組織機(jī)構(gòu)，加速專業(yè)程度，形成規(guī)模經(jīng)營，充分利用市場資源和手段壯大航天產(chǎn)業(yè)的規(guī)模，建立大型航天集團(tuán)。同時，我們也要意識到航天產(chǎn)業(yè)的專業(yè)化和集團(tuán)化發(fā)展是一把“雙刃劍”，要堅持“小核心、大協(xié)作”的原則，防止形成新的壟斷。對必須由國家壟斷經(jīng)營的關(guān)鍵領(lǐng)域，由國家獨(dú)資或絕對控股，在科研生產(chǎn)、條件保障和批生產(chǎn)技術(shù)改造等方面給予政策傾斜，確保戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)和科研生產(chǎn)核心能力的形成;對其他一般領(lǐng)域，加快股份制改造力度，廣泛吸納社會優(yōu)勢資源，逐步實現(xiàn)國有資本、集體資本和非公有資本等參股，形成多元股東公司。

3.2 實現(xiàn)產(chǎn)學(xué)研一體化的軍民融合

航天是典型的軍民融合產(chǎn)業(yè)，必須建立產(chǎn)學(xué)研一體化的科技創(chuàng)新體系，要以市場需求為導(dǎo)向，健全航天技術(shù)轉(zhuǎn)化應(yīng)用機(jī)制和面向不同行業(yè)的技術(shù)開發(fā)機(jī)制，完善產(chǎn)業(yè)核心技術(shù)體系，推動航天技術(shù)應(yīng)用產(chǎn)業(yè)的軍民融合式發(fā)展。在這方面，美國的經(jīng)驗有一定的啟示。二戰(zhàn)期間，美國6000多名科學(xué)家秘密地進(jìn)行了包括原子彈、雷達(dá)、導(dǎo)彈等的研究。1945年，著名科學(xué)家維納·布什提交羅斯?？偨y(tǒng)一份報告《科學(xué)——無盡的前沿》，闡述了他設(shè)計的一整套軍民結(jié)合、產(chǎn)學(xué)研結(jié)合的國家創(chuàng)新體系，正是這一報告將美國引向了以技術(shù)創(chuàng)新立國的軌道［3］。相反，另外一個極端的例子是前蘇聯(lián)，盡管前蘇聯(lián)也舉全國之力建立了龐大的國防科技工業(yè)體系，但是由于與國民經(jīng)濟(jì)相互隔離，沒有形成良性循環(huán)，最終導(dǎo)致國家經(jīng)濟(jì)的崩潰。

航天產(chǎn)業(yè)的軍民融合式發(fā)展，就是要在保持適度規(guī)模的核心能力前提下，圍繞技術(shù)、資本、能力、機(jī)制等領(lǐng)域，突破原有工業(yè)的體制約束，加速市場化進(jìn)程，解決軍工系統(tǒng)創(chuàng)新動力和活力不足的問題，最終形成軍民融合的科技和工業(yè)基礎(chǔ)，使之既能為國防建設(shè)服務(wù)，也能為國民經(jīng)濟(jì)服務(wù)。當(dāng)前，應(yīng)著重關(guān)注以下幾個方面:第一，完善體系。建立“小核心、大協(xié)作”，產(chǎn)學(xué)研分工明確、有效銜接，軍民融合的科研生產(chǎn)體系。第二，重點突破。以國家科技重大專項為平臺，帶動關(guān)鍵技術(shù)的群體突破，進(jìn)一步加大產(chǎn)學(xué)研合作的力度。第三，塑造主體。以市場為導(dǎo)向，以企業(yè)為主體，集成高等學(xué)校、科研院所等相關(guān)力量，形成風(fēng)險共擔(dān)、利益共享、產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的技術(shù)創(chuàng)新體系。

3.3 完善載人航天競爭機(jī)制

競爭是市場機(jī)制的基本要素，是市場發(fā)揮作用的基礎(chǔ)，也是推動高科技行業(yè)發(fā)展的動力。目前，我國載人航天工程實施完全市場化的競爭機(jī)制還不適宜，但是可按非競爭類、適度競爭類和放開競爭類三類劃分推行合同制。通過招標(biāo)、承包等方式，可以防止壟斷，也可以減少成本，促進(jìn)市場的良性競爭。對非競爭類分系統(tǒng)和儀器設(shè)備，雖不通過招投標(biāo)，但應(yīng)簽訂合同，在合同中確定經(jīng)費(fèi)、進(jìn)度、質(zhì)量等管理要素要求，建立監(jiān)督、評價和激勵機(jī)制;對于適度競爭類產(chǎn)品，可通過有限招投標(biāo)與中標(biāo)單位簽訂合同，實施合同制管理;對于開放競爭類產(chǎn)品，則可按招投標(biāo)訂貨程序與中標(biāo)單位簽訂合同，并實施合同制管理。

中小企業(yè)的參與是市場競爭性的一項標(biāo)準(zhǔn)，而且由于中小企業(yè)具有專業(yè)化強(qiáng)、靈活度高等特點，往往會產(chǎn)生創(chuàng)新成果。借鑒國外載人航天的經(jīng)驗，中小企業(yè)大多扮演著分部件和配套項目承包商的角色。結(jié)合我國的實際情況，在不違反保密政策的情況下，可以適度放寬市場的準(zhǔn)入限制。由于航天產(chǎn)業(yè)具有高風(fēng)險、高投入和高技術(shù)性等特點，使得私營企業(yè)在進(jìn)入航天領(lǐng)域前存在著很大顧慮。對此，應(yīng)在政策上支持中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，以解決其發(fā)展中面臨的資金匱乏問題。

4 加強(qiáng)載人航天國際合作

探索太空是全人類的共同使命，是一項復(fù)雜、艱巨、高風(fēng)險、高投入的事業(yè)，單靠一兩個國家是難以為繼的，加強(qiáng)國際合作已經(jīng)成為世界航天國家的必然選擇。從商業(yè)運(yùn)營和經(jīng)濟(jì)技術(shù)發(fā)展的角度來講，國家間進(jìn)行載人航天國際合作最大的動力來自于通過優(yōu)勢互補(bǔ)、資源共享取得雙贏或共贏，從而實現(xiàn)各自利益的最大化。因此，一個國家在選擇國際合作伙伴時，除了政治考慮外，核心因素就是對方能夠提供的資源，即技術(shù)力量和經(jīng)費(fèi)支持。

我國載人空間站將于2020年前后投入運(yùn)行，屆時如果國際空間站退役，我國空間站將成為唯一在軌運(yùn)行的載人空間站。如何利用好中國空間站的后發(fā)優(yōu)勢，需要從戰(zhàn)略上進(jìn)行整體謀劃、提前布局。我們應(yīng)借鑒美俄利用空間站促進(jìn)國際合作和強(qiáng)化地緣政治的做法，加強(qiáng)我國空間站研制建造和運(yùn)營應(yīng)用中的國際交流與合作，同時積極拓展未來載人空間探索的國際合作領(lǐng)域。

4.1 以國家重大需求為導(dǎo)向參與國際合作

實踐表明，國家科技重大專項是體現(xiàn)國家意志、實現(xiàn)國家目標(biāo)的主戰(zhàn)場，也是自主創(chuàng)新、需求牽引的主戰(zhàn)場。當(dāng)前，我們應(yīng)堅持以國家戰(zhàn)略需求為導(dǎo)向，在保障國家安全的前提下，突出重點、集中力量、積極主動地參與國際載人航天領(lǐng)域的科技合作項目，在合作中保證平等互利、成果共享。我國的載人空間站需要一個集思廣益、更加合作的氛圍，通過選擇和支持有重大影響和緊迫需求的項目，開展載人航天領(lǐng)域的國際合作，參與多邊或雙邊的重大科技合作計劃，提高我國國際科技聲望和總體水平，促進(jìn)國內(nèi)研究開發(fā)的實施，帶動高科技領(lǐng)域的群體性突破和整體性躍升，實現(xiàn)載人航天領(lǐng)域的科學(xué)發(fā)展。

4.2 形成具有全球視野的國際合作戰(zhàn)略思想

我國應(yīng)逐步編織和擴(kuò)大自己主導(dǎo)的空間戰(zhàn)略網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)國際交流常態(tài)化和制度化，贏得穩(wěn)定的國際發(fā)展空間。我們要解決好國際合作的制約因素，系統(tǒng)謀劃具有全球視野的戰(zhàn)略布局，特別是要針對不同的國家和地區(qū)，有區(qū)別地制定國際合作的策略。對于美國，應(yīng)不斷發(fā)展中美關(guān)系，借以分化瓦解和鞏固突破，實現(xiàn)有重點的戰(zhàn)略合作，并拓展技術(shù)引進(jìn)渠道;對于俄羅斯等歐洲國家，應(yīng)在現(xiàn)有的合作機(jī)制下確定長期發(fā)展計劃，深化載人航天技術(shù)、航天員培訓(xùn)、空間應(yīng)用等領(lǐng)域的合作;對于亞非拉地區(qū)，應(yīng)鞏固良好的合作關(guān)系，出口航天技術(shù)和科研成果，拓展載人航天的商業(yè)應(yīng)用，為我國在該地區(qū)的合作與交流提供支持。

4.3 建立我國主導(dǎo)的載人航天合作平臺

國際經(jīng)驗表明，占據(jù)主導(dǎo)地位的國家往往決定著國際合作的主要目標(biāo)和資源組合方式。通過在我國空間站上主導(dǎo)實施一些國際合作項目，可以大幅提高我國相關(guān)領(lǐng)域的科學(xué)研究水平。我們應(yīng)著重在技術(shù)交流、空間應(yīng)用、成果分享等方面開展國際合作，將軍民應(yīng)用分開管理，確保軍事應(yīng)用的安全保密和民用項目的窗口作用。根據(jù)我國的社會需求，以空間站為合作平臺，設(shè)立一些我國自身迫切需求而又難以實現(xiàn)的重大項目，利用國際資源和先進(jìn)技術(shù)，借鑒他國的成功經(jīng)驗，提高我國的科研技術(shù)水平，培養(yǎng)我們自己的科研隊伍，在相關(guān)領(lǐng)域形成一批成熟的科研和國際專業(yè)化人才。

5 結(jié)語

當(dāng)前，我國的載人航天事業(yè)正處在一個新的歷史起點上，我們應(yīng)研究完善符合工程發(fā)展的政策制度和保障機(jī)制，將政府“看得見的手”和市場“看不見的手”有機(jī)結(jié)合，努力推動我國空間站成為中國主導(dǎo)的國際化合作平臺。

［1］Paul Romer.The origins of endogenous growth［J］.Journal of Economic Perspectives，1994:3-22.

［2］紀(jì)占武，鄭文范，王景旻.R＆D投入強(qiáng)度控制線及我國“十一五”，“十二五”R＆D投入分析［J］.科技進(jìn)步與對策，2011，28(14):4-9.

［3］Bush Vannevar.Science-The Endless Frontier［M］.Reprint Edition.New York:ARNO Press，1980.