●倪紅燕

把握三個(gè)關(guān)系 培育法治思維

●倪紅燕

十八屆四中全會(huì)是我們黨執(zhí)政以來(lái)第一次以研究全面推進(jìn)依法治國(guó)為主題并通過(guò)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（下文簡(jiǎn)稱《決定》）的全會(huì)?！稕Q定》對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)的時(shí)代背景、指導(dǎo)思想、總目標(biāo)、重大任務(wù)和法治體系等作了充分的論述。17年前在十五大上，我們黨提出依法治國(guó)的基本方略，1999年將依法治國(guó)寫(xiě)進(jìn)憲法，這是我國(guó)社會(huì)主義民主與法治建設(shè)的重要界碑。這次全會(huì)的《決定》對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)作出了全方位的論述和重要部署，樹(shù)立了建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家新的里程碑?！稕Q定》作為全面推進(jìn)我國(guó)依法治國(guó)的總綱，內(nèi)容博大精深。為加深理解，我們從分析法制、人治與德治及其與法治關(guān)系的角度，通過(guò)理清有關(guān)的基本概念及內(nèi)在聯(lián)系，幫助大家逐步形成科學(xué)系統(tǒng)的法治思維，促進(jìn)落實(shí)《決定》要求。

一、認(rèn)清法制與法治的關(guān)系，著力推進(jìn)法治實(shí)踐

法治與法制既相互區(qū)別又相互聯(lián)系。法制是指一個(gè)國(guó)家由全部法律、法規(guī)以及立法、執(zhí)法、司法、守法和法律監(jiān)督等構(gòu)成的法律制度體系，是名詞。法治指根據(jù)法律治理國(guó)家和社會(huì)，是動(dòng)詞。法治內(nèi)在包含法制，實(shí)施法治首先要形成法制，法制是實(shí)施法治的基礎(chǔ)。相比法制，法治更強(qiáng)調(diào)在科學(xué)立法的基礎(chǔ)上有效執(zhí)法、公正司法、普遍守法，切實(shí)讓靜態(tài)的法律制度體系形成動(dòng)態(tài)的法治運(yùn)行機(jī)制和實(shí)踐體系。法律制度體系的建立應(yīng)以法治思維為指導(dǎo)，充分體現(xiàn)合理性和可操作性，使法治能夠落到實(shí)處；法治的實(shí)施要以科學(xué)的法律為基礎(chǔ)，嚴(yán)格依法辦事。

自黨的十一屆三中全會(huì)始，我黨汲取新中國(guó)成立后治國(guó)理政的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，應(yīng)對(duì)改革開(kāi)放新挑戰(zhàn)，不斷深化對(duì)法治重要意義的認(rèn)識(shí)，高度重視法制建設(shè)，人大立法工作快速有序展開(kāi)。改革開(kāi)放30多年來(lái)，我國(guó)制定了200多部法律、近千部行政法規(guī)、幾千部地方性法規(guī)，中央到地方至今共有12000多部法律，2011年人大常委會(huì)宣布中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系形成。從法律數(shù)量和制定法律的廣度上，我國(guó)不亞于同等發(fā)展水平的一些國(guó)家，甚至不比一些發(fā)達(dá)國(guó)家差，基本實(shí)現(xiàn)了有法可依，人們的法制理念、依法辦事的意識(shí)不斷增強(qiáng)。但實(shí)踐中長(zhǎng)期存在諸多現(xiàn)實(shí)矛盾問(wèn)題，如有的法律法規(guī)未能全面反映客觀規(guī)律和人民意愿，針對(duì)性、可操作性不強(qiáng)；有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象比較嚴(yán)重，執(zhí)法體制權(quán)責(zé)脫節(jié)、多頭執(zhí)法、選擇性執(zhí)法現(xiàn)象仍然存在，執(zhí)法司法不規(guī)范、不嚴(yán)格、不透明、不文明現(xiàn)象較為突出，群眾對(duì)執(zhí)法司法不公和腐敗問(wèn)題反映強(qiáng)烈，等等。“天下之事，不難于立法，而難于法之必行”。因此，法治建設(shè)必須從法制體系的形成開(kāi)始夯實(shí)基礎(chǔ)，使法制“落地”，進(jìn)而形成有效運(yùn)行的法治機(jī)制和法治實(shí)踐。

相比黨的十五大報(bào)告中提出的到2010年形成中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，十八屆四中全會(huì)《決定》提出的建設(shè)社會(huì)主義法治體系目標(biāo)，可以看出我們黨對(duì)依法治國(guó)理念的一個(gè)重要發(fā)展，就是從過(guò)去認(rèn)識(shí)“法制”這個(gè)主要是制度性的現(xiàn)象，提升到了認(rèn)識(shí)“法治”這個(gè)系統(tǒng)性的現(xiàn)象?！稕Q定》從法治構(gòu)成的要素角度對(duì)法治活動(dòng)不同的環(huán)節(jié)提出了體系化的要求，即形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系、完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。這既強(qiáng)調(diào)了法律制度體系要具備系統(tǒng)完整性，更強(qiáng)調(diào)了依法治國(guó)必須切實(shí)形成有效的實(shí)踐體系，這是依法治國(guó)走上“升級(jí)之路”的一個(gè)重要標(biāo)志。

二、認(rèn)清人治與法治的關(guān)系，強(qiáng)化法治主體作用

人治是先秦時(shí)期儒家的政治思想，主張君主依靠賢能來(lái)治理國(guó)家。任何組織管理和國(guó)家治理都需要人來(lái)實(shí)施，在生產(chǎn)規(guī)模小、內(nèi)部分工不發(fā)達(dá)、技術(shù)比較簡(jiǎn)單、組織數(shù)量少且結(jié)構(gòu)規(guī)模小的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)，領(lǐng)導(dǎo)者憑借個(gè)人經(jīng)驗(yàn)和素質(zhì)能力就可以比較有效地實(shí)現(xiàn)對(duì)組織和國(guó)家的管理，由此派生出人治或家長(zhǎng)制的管理方式，管理的效果取決于管理者個(gè)性因素。

隨著人類歷史的發(fā)展、社會(huì)生產(chǎn)的進(jìn)步，特別是工業(yè)化之后，產(chǎn)生了數(shù)量越來(lái)越多、規(guī)模越來(lái)越大的社會(huì)組織，這些組織建立在分工日益細(xì)密、協(xié)作日益復(fù)雜、效率不斷提高的社會(huì)化大生產(chǎn)基礎(chǔ)上。面對(duì)個(gè)人、組織、社會(huì)、國(guó)家之間紛繁復(fù)雜的關(guān)系，無(wú)論是組織還是國(guó)家，單憑領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人經(jīng)驗(yàn)和素質(zhì)能力等人格化、個(gè)性化的手段，都無(wú)法實(shí)施全面有效的管理，甚至?xí)蛉酥卧斐蔀?zāi)難性后果。一個(gè)好的管理者僅憑個(gè)人經(jīng)驗(yàn)和素質(zhì)能力產(chǎn)生的管理效能，不可能高于一套良法及善治所產(chǎn)生的管理效能。法治是將眾人智慧和長(zhǎng)期經(jīng)驗(yàn)條理化、規(guī)范化，在形成非人格化的法規(guī)制度體系基礎(chǔ)上實(shí)施管理的方式，是適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的管理方式的必然產(chǎn)物。

新中國(guó)成立后，伴隨著社會(huì)生產(chǎn)力水平快速大幅提高，社會(huì)生活日益復(fù)雜，相對(duì)滯后的人治傳統(tǒng)觀念的影響帶來(lái)的局限性及產(chǎn)生的弊端越來(lái)越不適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展。十一屆三中全會(huì)后，我黨持續(xù)將法治作為社會(huì)主義政治文明的核心內(nèi)容之一，推動(dòng)法治建設(shè)進(jìn)程，取得歷史性成就。然而，立法、執(zhí)法、司法中的種種問(wèn)題和一些國(guó)家工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部知法犯法、以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法現(xiàn)象長(zhǎng)期存在，越來(lái)越暴露出依法治國(guó)的貫徹力度還明顯不夠。一些傳統(tǒng)人治色彩濃厚并產(chǎn)生種種負(fù)面作用的管理方式導(dǎo)致政府公信力降低、社會(huì)管理效力下降，甚至引起大量群體性事件等不穩(wěn)定因素，社會(huì)維穩(wěn)成本越來(lái)越高，對(duì)黨的形象和國(guó)家的長(zhǎng)治久安帶來(lái)巨大損害，成為阻礙經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定、持續(xù)、健康和高效發(fā)展的根源。人治的實(shí)質(zhì)是有權(quán)者治，法治則是以反映人民意志、大多數(shù)人利益的法律制度進(jìn)行治理。中國(guó)特色社會(huì)主義的國(guó)家治理只有加快推進(jìn)人治向法治的跨越，才能實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，促進(jìn)社會(huì)公平正義，增進(jìn)人民福祉。

克服人治弊端，實(shí)施依法治理，并非要摒棄或輕視人的主體作用。法律條文是法治文化的載體，而人是法治文化形成的終端。法治意識(shí)的形成、法治運(yùn)行的實(shí)踐都離不開(kāi)人的主觀能動(dòng)作用，人的因素不僅對(duì)人治有決定性作用，對(duì)法治的意義同樣不容忽視。人治與法治的本質(zhì)區(qū)別不在于是否依靠人，而是依靠什么人、依靠人的什么。人治靠的是少數(shù)人的個(gè)性、經(jīng)驗(yàn)和意志；法治靠的是多數(shù)人的理性、智慧和意志?！稕Q定》提出全面推進(jìn)依法治國(guó)的總目標(biāo)首先必須堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的原則，體現(xiàn)了我黨全心全意為人民服務(wù)的宗旨在國(guó)家治理上的主體責(zé)任，體現(xiàn)了我黨適應(yīng)現(xiàn)代化發(fā)展要求堅(jiān)持依法治理國(guó)家的堅(jiān)強(qiáng)意志?！稕Q定》同時(shí)提出全面推進(jìn)依法治國(guó)的總目標(biāo)必須堅(jiān)持人民主體地位的原則，強(qiáng)調(diào)人民是依法治國(guó)的主體和力量源泉，要增強(qiáng)全社會(huì)學(xué)法尊法守法用法意識(shí)，使法律為人民所掌握、所遵守、所運(yùn)用。這兩個(gè)重要原則都彰顯了我們黨以人為本的執(zhí)政理念和中國(guó)特色社會(huì)主義法治主體的特征。

三、認(rèn)清德治與法治的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)自律他律互補(bǔ)

中國(guó)人的德治觀念來(lái)自于特有的道德信仰文化傳統(tǒng)。西方以人性惡、“原罪”為前提的宗教信仰傳統(tǒng)是其法治文化的基因，而中國(guó)自古以來(lái)所信仰的“神”如媽祖、關(guān)帝、祖師爺?shù)榷际菍?duì)社會(huì)作出突出貢獻(xiàn)的人“升華”而成的，儒家倡導(dǎo)的德治主張人們向賢德看齊、努力依靠自己的品德修為融入社會(huì)，不必過(guò)多依靠外在的法律的強(qiáng)制性力量來(lái)約束。

習(xí)俗、道德和法律是人類在漫長(zhǎng)的歷史進(jìn)程中陸續(xù)產(chǎn)生的社會(huì)規(guī)范，法治是社會(huì)生活、生產(chǎn)日益復(fù)雜化、高級(jí)化對(duì)調(diào)控個(gè)人、群體、社會(huì)之間關(guān)系的必然要求。道德和法律都是國(guó)家上層建筑中意識(shí)形態(tài)的重要組成部分，法律同時(shí)有法院、法庭、警察、監(jiān)獄等政治上層建筑來(lái)保證強(qiáng)制實(shí)施，相比其他主要靠人的內(nèi)在自我約束的規(guī)范，法律是唯一具有外在強(qiáng)制性的規(guī)范。但是，這并不意味著法律的作用完全外在于主體，不需要人的自我約束。“法律是成文的道德，道德是內(nèi)心的法律”?？梢哉f(shuō)法律的外在強(qiáng)制性也是為了強(qiáng)化人的自我約束意識(shí)，如果法律起不到這樣的作用，或者會(huì)導(dǎo)致有些人懂法而處心積慮鉆法律的空子，違法犯罪者仍然逍遙法外，或者是很多人不懂法而犯法，導(dǎo)致法不責(zé)眾。這正如習(xí)近平同志指出的，規(guī)則活在心中，才有“不逾矩”的行動(dòng)約束。

幾千年來(lái)，中國(guó)傳統(tǒng)的禮治、德治對(duì)傳統(tǒng)社會(huì)的秩序與發(fā)展發(fā)揮了重要的保障作用，“格物、致知、誠(chéng)意、正心、修身、齊家、治國(guó)、平天下”，提高認(rèn)識(shí)、自我修為是規(guī)范人的社會(huì)生活的起點(diǎn)，孝悌忠信禮義廉恥“八德”是中華民族文化綿延不絕的根脈基因，使中國(guó)走過(guò)了一條不同于其他國(guó)家的文明發(fā)展道路。發(fā)揮法治在國(guó)家治理現(xiàn)代化中的引領(lǐng)和保障作用，需要借鑒學(xué)習(xí)西方法治的成功經(jīng)驗(yàn)，但決不能東施效顰、邯鄲學(xué)步，要善于揚(yáng)棄古代德治與法治并用的文化傳統(tǒng)和儒家“德主刑輔”的治國(guó)方略?！稕Q定》將“堅(jiān)持依法治國(guó)和以德治國(guó)相結(jié)合”作為全面推進(jìn)依法治國(guó)總目標(biāo)的重要原則，深刻闡明要“以法治體現(xiàn)道德理念、強(qiáng)化法律對(duì)道德建設(shè)的促進(jìn)作用”，“強(qiáng)化道德對(duì)法治文化的支撐作用”。以德求法，法存；以法求德，德存。依法治國(guó)必須讓道德教化與法制手段共同作用，實(shí)現(xiàn)法律與道德相輔相成，法治與德治相得益彰。

【作者系本刊編輯、副教授】