李玉梅，辛文玉，郭曉璇

（1.2．河北金融學院 社會科學部，河北 保定 071051；3．河北大學 管理學院，河北 保定 071002）

清末新政是一場涉及政治、經(jīng)濟、軍事、文化等多方面的改革運動。清政府希望通過實施新政改革，重振民心，度過統(tǒng)治危機，同時為國家尋找一條新的出路，使國家富強，其目的是為了繼續(xù)維護清朝的專制統(tǒng)治。清末新政在中國走向近代化的歷史進程中產(chǎn)生了深刻影響。而這一時期創(chuàng)辦的近代警政，是中國走向近代化的一個重要。因此，中國真正意義上的近代警政制度，起源于清末新政時期，是清末新政的一項重要內(nèi)容，推動了中國封建社會向近代化邁進。

警察制度在我國的確立歷時半個多世紀，是中國近代社會的產(chǎn)物。清末，只有列強建立的租界有警察，而中國各地都沒有近代意義上的警察。1900年八國聯(lián)軍發(fā)動了侵略中國的戰(zhàn)爭，攻占北京后燒殺搶掠，致使京城地區(qū)的治安非?；靵y。為了維護封建統(tǒng)治秩序，清政府決定興辦警政。但由于“中國自保甲流弊，防盜不足，擾民有余，不得不改弦更張，轉(zhuǎn)而從事于巡警，”并且直隸自庚子以來“民氣凋傷，伏莽未消，亦非遵旨速行巡警，不足以禁暴詰奸，周知民隱”。[1]其主要目的是“清內(nèi)匪”、“治內(nèi)”。于是，清政府下令在全國范圍內(nèi)開辦警政，并發(fā)布上諭，命令各省將軍、督撫裁撤制兵、防勇，“精選若干營，分為常備、續(xù)備、巡警等軍”，[2]推行警政，并批準袁世凱創(chuàng)辦警政，令其“認真舉辦，逐漸推行?！敝彪`總督袁世凱在保定府率先開辦警政，編練巡警，中國近代警政建設(shè)的序幕就此拉開?？梢哉f，中國近代警察制度是由保定起步的，逐漸推廣到全國。中國各地陸續(xù)建立了近代警政制度。

袁世凱在各省中率先開辦警政。袁世凱接任直隸總督后立即按照清政府關(guān)于創(chuàng)辦巡警的諭旨，制定章程，興辦警政。袁世凱首先在保定試辦，其后又在保定設(shè)立警務(wù)處，并推廣到其他各地，創(chuàng)辦時間最早，且也較具規(guī)模。這一舉動，除北京外在全國尚屬首創(chuàng)。

中國創(chuàng)辦的警政在很大程度上深受日本的影響。無論是從中央還是到地方，清政府舉辦的警政大都是以日本為藍本，多是仿效日本的警政制度。日本通過直接或間接控制警察教育來對中國警政施加影響。1915年日本在滅亡中國的《二十一條》中提出由中日合辦中國的警政，便是源于此。袁世凱聘請日本警官三浦喜傳擔任警務(wù)顧問，讓趙秉鈞與其共同制定警政章程。袁世凱命令趙秉鈞開辦巡警學堂，以此作為全省警務(wù)擴張的基礎(chǔ)。1902年保定巡警學堂正式成立，這是中國警察的第一所學校。后來，巡警學堂移到天津。該學堂聘請日本警官充當教習，培訓官警，以保定所募巡兵充當學兵，分班練習，并逐漸向省會及外府州縣推廣。袁世凱在直隸省城保定首創(chuàng)巡警局，任命趙秉鈞為總辦。從軍隊中挑選了五百名巡警，負責維持地方治安，這是中國最早的警察。袁世凱在保定創(chuàng)辦巡警后，為了規(guī)范警察的行為，又制定了一系列相應(yīng)的的警察法規(guī)，如《保定警務(wù)局巡邏規(guī)矩》以及《保定警務(wù)局站崗規(guī)矩》等等。

巡警雖然最先出現(xiàn)于保定，但其發(fā)展卻在天津，籌辦保定巡警與籌辦天津巡警是同時進行的。1901年簽訂的《辛丑條約》規(guī)定：清政府在天津周圍二十公里以內(nèi)不得駐扎中國軍隊，即整個天津市區(qū)不得駐扎中國的軍隊，剝奪了清政府在天津擁有駐兵的權(quán)利。天津作為北京的屏障，如果不駐扎軍隊，就會使北京城受到外國軍隊的威脅。于是，袁世凱多次電請外部和各國公使磋商，既然不能在天津駐兵，那么只有依賴巡警而維持地方治安。也就是說巡警不再限制范圍之內(nèi)，可以駐扎在天津。袁世凱從軍隊中選拔三千人，組成了十個巡警局，教授給他們巡警管理的方法，編練成軍，暫住保定隨時待命。這樣，直隸總督兼北洋大臣袁世凱就從八國聯(lián)軍手中收回了天津。暫住保定的巡警也隨同袁世凱到達天津，負責天津的維持社會治安和軍事戒備。在接收天津后，袁世凱便把從保定帶來的巡警和一千多名天津都統(tǒng)衙原有的華人巡捕合并在一起，組成天津巡警總局。袁世凱將保定的趙秉鈞調(diào)來天津，任命他為天津巡警總監(jiān)。日本警官伊藤次郎被聘請為幫辦，袁世凱又聘請原田俊三為顧問。趙秉鈞在天津劃分區(qū)域，對戶口進行清查，組成天津巡警機關(guān)負責維持天津地方治安。他在天津設(shè)立南段巡警總局，共有五個分局，其中每個分局有二百九十五人。在天津設(shè)立南段巡警總局的同時，趙秉鈞又設(shè)立了五處巡警分局，包括西沽、塘沽、山海關(guān)、秦皇島、北塘。各分局設(shè)立步巡警隊或馬巡警隊，共計八隊，人數(shù)為一千五百人，這就是人們所說的北段巡警總局，地址位于天津縣城。袁世凱又命令趙秉鈞創(chuàng)辦天津警務(wù)學堂。保定警務(wù)學堂也從保定遷到天津，天津警務(wù)學堂改稱北洋警務(wù)學堂。同時，一些規(guī)章制度如《天津巡警總局試行裁判辦法》、《天津四鄉(xiāng)巡警章程》《天津南段巡警總局現(xiàn)行章程》等隨之出臺。這在一定程度上使得近代警政制度走向規(guī)范化、法制化。中國的警政制度自此開始。

隨著保定、天津巡警的建立與發(fā)展，直隸省捕盜營陸續(xù)改為巡警制。巡警在直隸各州縣也陸續(xù)興辦，到1905年全省已達九十多處。大大小小、密密麻麻的巡警網(wǎng)遍及直隸各省。天津市的社會秩序由專門警察負責維持，社會安定有序。當時的中國人稱贊道：“袁宮保選派巡警營兵丁在城廂內(nèi)外晝夜逡巡，清理街道，夜間按時換班，尤為慎重，宵小為之斂跡，百姓稱誦，有夜不閉戶之風?！盵3]社會治安較前有了很大改觀，“津埠五方雜處，最難清理，自創(chuàng)辦巡警以來四年之久，得有現(xiàn)在之狀況，雖非道不拾遺，夜不閉戶，而賊亦斂跡閭閻，又安當知巡警之效驗?！盵4]不僅中國人大加贊賞，就連外國報紙也給予很高評價：“天津交還后，巡警更加整頓，道路更見清潔，實出人意料之外，倘中國各處皆然，何患不自強而為天下之強國耶？”[5]袁世凱在天津創(chuàng)辦巡警，社會秩序安定，取得了顯著成效。隨后，袁世凱建立的警政制度在全國得到推廣。隨著地方警政制度的建立，全國警政制度的最終建立起來。由于各地警政是各自為政，有些人士提出成立中央警察機構(gòu)管理全國警政。清政府于1905年9月派五大臣載澤、徐世昌、端方、戴鴻慈、紹英出國考察憲政。當他們在北京正陽門火車站準備出發(fā)時，革命黨人吳樾懷揣炸彈對五大臣進行暗殺。但由于炸彈提前爆炸，載澤、紹英僅受了輕傷，而革命黨人吳樾被炸死。于是，五大臣出國考察的時間推遲了三個月。

五大臣被炸事件使清廷受到了極大地震動。袁世凱借機建議清廷通過設(shè)立巡警部來負責維持社會治安。徐世昌被袁世凱推薦為巡警部尚書。同時，袁世凱推薦趙秉鈞擔任侍郎一職。清政府同意了袁世凱的建議，設(shè)立巡警部，使警察機構(gòu)統(tǒng)一，為全國警察事務(wù)的最高指揮和監(jiān)督機關(guān)，主要負責管理全國警務(wù)。這是中國最早的中央警察機關(guān)，為中國近代警政制度之始。巡警部尚書是徐世昌，而巡警部侍郎由趙秉鈞擔任。

中國近代警政制度開始創(chuàng)辦于保定，這是我國最早的警察。袁世凱在創(chuàng)辦警政的過程中采取了一系列措施，包括設(shè)立警察教育、創(chuàng)辦基層警察等等，在清末新政中占有極其重要的地位，產(chǎn)生了比較深遠影響。

[1]袁世凱.創(chuàng)設(shè)保定警務(wù)局并添設(shè)學堂擬訂章程呈覽折[N].大公報,1902-8-16.

[2]彭雪芹.晚清“巡警軍”考析[J].歷史教學（高校版）,2009(4).

[3]巡警認真[N].大公報,1902-7-1.

[4]巡警局示[N].大公報,1905-5-21.

[5]譯件[N].大公報，1902-9-22.