方 文

（浙江科技學院 社會科學部，杭州310023）

本研究所指的農村基層群體性事件主要限定為發(fā)生在農村，因涉農（農民、農村、農業(yè)）問題而引發(fā)的群體性事件。隨著農村改革的深入和城市化、工業(yè)化的推進，加之受中國農村特定的社會環(huán)境、歷史文化傳統和農民文化素質等因素影響，近年來因涉農問題而引發(fā)的群體性事件成為自20世紀90年代中期以來，因國有企業(yè)改制而導致的城市群體性事件之后中國基層出現的新的社會沖突現象。剖析農村群體性事件發(fā)生的原因、演化的過程和特征及其預防和化解機制的建構等也成為相關學術領域研究的重點和熱點問題。而已有的對此問題研究的基本邏輯，大多將農村群體性事件發(fā)生的原因建立在以農民的訴求合理性為前提，進而來探討基層政府應對農村群體性事件所應該采取的基本對策。但是，在現實中，面對日益頻發(fā)的農村基層群體性事件，作為處在政府治理最末端的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府，在應對和處置此類事件中，往往陷入要么是一味地喪失原則和突破底線來滿足農民的訴求，從而挑戰(zhàn)政府和法律的權威并形成強烈的示范效應，要么是消極不作為的拖延和“捂蓋子”之舉，從而將矛盾積累到一定程度最終演變?yōu)槊癖娕c政府的激烈沖突的兩難困境中。為此，如何從現有的基層政府權力治理的體制根源，探索提高基層政府預防和處置農村群體性事件能力、創(chuàng)新社會管理機制的基本對策，成為對此問題研究的新視角。

1 問題的提出

近年來，各地農村基層頻發(fā)的群體性事件已經成為影響中國農村社會和諧穩(wěn)定的主要因素，也成為基層權力治理中面臨的嚴峻問題。剖析農村群體性事件發(fā)生的原因、演化的特征及其預防和化解機制的建構等，也成為社會學和管理學等相關學術領域研究的重點和熱點。雖然學者們對此問題研究的視角和切入點不同，但其研究的重點和內容不外乎以下幾個方面：一是關于農村群體性事件多發(fā)頻發(fā)的原因，大多將其置于中國目前正處在社會轉型期的宏觀背景下來考量和分析。大多研究認為，社會轉型導致利益分化和階層分化，圍繞著各階層的利益博弈而導致的各類社會矛盾日益凸顯。這種社會矛盾在農村的表現和反映，既有經濟領域的又有政治領域和社會領域的，其中經濟利益的矛盾成為引發(fā)農村群體性事件的主要誘因。突出地表現在因收入分配不公而引起的收入貧富差距拉大，因市場經濟體制的推行而引起的農村社會強勢群體對弱勢群體利益的侵害，因農村土地承包、征地拆遷補償問題等而引發(fā)的損害農民利益的事件，等等。政治領域的矛盾主要集中在對農村村民自治選舉的民主程序和村務政務公開等民主管理方面的矛盾，以及基層干部貪污腐敗，基層政府行政不作為，農民利益訴求表達渠道和機制不暢、司法救助渠道不暢和司法不公而引發(fā)的矛盾。社會領域的矛盾主要表現在因城鄉(xiāng)二元體制的歷史遺留而造成的農村社會公共產品供給不足和社會保障機制的缺失，以及因工業(yè)化、城鎮(zhèn)化對農村生態(tài)環(huán)境污染等問題而引發(fā)的矛盾。二是關于群體性事件的影響方面的研究。認為既有消極方面的影響也有積極方面的作用。群體性事件作為一種矛盾沖突的表現形式和利益訴求的表達方式，由于其非正規(guī)性和制度外的非可預見性，必然會給社會帶來各種負面和消極的影響，特別是一些地方發(fā)生的打砸搶燒和沖擊相關政府機關，以及與當地警力的武力對抗等，不僅嚴重破壞了社會正常的生產生活秩序，也造成了相應的財產損失，甚至危及到人們的生命安全。從其正面作用來看，大多數研究者認為，任何矛盾的爆發(fā)總有一個從量變到質變的積累和轉變過程。中國當前頻發(fā)的群體性事件，既是民眾政治權利覺醒和公民意識成長的具體體現，在某種意義上，它也是調節(jié)社會安全的“安全閥”。通過這些事件，廣大農民群眾的社會壓力和不滿情緒得到及時的宣泄，也有助于暴露中國共產黨和政府在工作中的問題，以促進農村地區(qū)的各項改革。三是關于預防和化解群體性事件的對策研究。從培育并加強地方政府的應急管理能力、加強基層組織黨風廉政和民主法制建設、積極發(fā)展農村經濟、切實維護農民利益、完善社會組織、暢通農民利益訴求的渠道和機制等方面提出了相關的對策和措施。

從已有研究的基本邏輯不難看出，其基本的理論前提和研究立足點，大多是將農村群體性事件發(fā)生的原因建立在以農民的訴求合理性為前提，進而來探討基層政府應對農村群體性事件所應該采取的基本對策，而沒有站在基層政府的角度來剖析其在對待和處置群體性事件中之所以大多奉行“不出事邏輯”，即遇事不講原則的策略主義和有問題消極不作為的“捂蓋子”之舉的體制性根源。從近幾年各地農村群體性事件發(fā)生演化的過程及其特征和最終得以平息的結果來看，有2個現象是值得注意的：第一，要么是基層政府遇事不講原則的策略主義，從而滋生出種種喪失原則底線的權宜性治理策略，突出地表現在對待農村征地拆遷中的“釘子戶”和“上訪專業(yè)戶”等。要么是有問題消極不作為的“捂蓋子”之舉，從而使矛盾積聚到一定時候必然沖破“蓋子”而“噴發(fā)爆裂”，并以政府的最終妥協而告終，典型的例子就是近年來發(fā)生在各地農村的因環(huán)境問題而引發(fā)的群體性事件，因事先相關的信息不公開及群眾對項目專業(yè)認知的缺乏而導致的對環(huán)境風險評價的誤解。這些環(huán)境性群體性事件，最后大多在地方政府緊急叫停項目后歸于平靜。而如此造成的結果正如專家所言，出現“三輸”的局面：地方經濟失去合法、合規(guī)的項目，審批機構的公信力遭遇挑戰(zhàn)，公眾的抗爭也并未爭得更優(yōu)的環(huán)保效果［1］。第二，目前中國頻繁發(fā)生的群體性突發(fā)事件，沖突矛頭大都指向政府。而許多情況下，事件的起因分明與政府沒關系或沒有直接關系，例如，一些私營企業(yè)解雇工人而引發(fā)的勞資矛盾；還有，參與非法集資上當、炒股賠錢等，多為個人不慎，理應責任自負，卻統統找政府鬧。而地方政府出于維穩(wěn)和越級信訪一票否決制及官員升遷的考慮，大多奉行“不出事邏輯”，盡可能甚至無原則地滿足農民的要求，以至于形成了農民“大鬧大解決”“小鬧小解決”“不鬧晚解決或不解決”的行為處事邏輯，個別民眾之所以敢于在群體性事件中“打砸搶燒”，也是抱著“法不責眾”的心理。而這種過激的利益表達方式和迅捷的訴求滿足效應必將產生強烈的示范效應，長此以往，必將導致鄉(xiāng)村基層治理進一步陷入困境，農村社會更加失序。

因此，如何樹立和強化基層政府的行政權威，走出基層維穩(wěn)的誤區(qū)，使得鄉(xiāng)村治理回到正軌上來，不僅是使基層政府在預防和化解農村群體性事件中由被動性預防和應急性處置向主動性預防和制度化處置轉變的需要，也是轉變政府職能、建設服務型政府目標的實質所在。

2 農村群體性事件發(fā)生、演化過程和特征及其與基層政府權力邊界的沖突

2.1 農村群體性事件發(fā)生、演化過程和特征

2.1.1 利益訴求的正當性和非合理性交織在一起

農村群體性事件作為農民表達自己意愿和維護自己權益的一種表達方式，從事件的起因來看，往往是農民出于維護自己正當權益的需要，而隨著事態(tài)的演化，又往往會使這種利益的訴求超出正當和合理的范圍甚至漫天要價和“搭便車”。

2.1.2 利益表達方式的非理性和行為的過激性

在農村群體性事件的發(fā)生演化過程中，受農村特定的熟人和半熟人社會環(huán)境及農民自身文化素質、法制意識等方面的影響，往往在短時間內聚集大量的人群，采取阻斷交通、圍攻政府機關、哄搶重點工程物資、砸毀公共財物等非理性和過激的行為表達方式，從而給社會管理和正常的社會秩序及人民生命財產安全帶來嚴重影響。

2.1.3 訴求對象的針對性和局勢發(fā)展的不可控性

盡管農村群體性事件的發(fā)生在很多情況下并不直接都是由政府的行為造成的，但是，隨著事態(tài)的發(fā)展，最終都會將訴求的對象直接針對政府。由于群體性事件的突發(fā)性明顯，傳播和升級的速度迅捷，往往給政府處理事件帶來一定的難度。為防止事態(tài)的進一步擴大，基層政府大多會調用警力，而這又會導致事態(tài)的發(fā)展更為復雜而不可控。政府的最終妥協也就成為平息事態(tài)的權宜之計和無奈選擇。

2.2 現行行政權力治理結構及其對群體性事件處置的影響

伴隨著30多年的經濟增長和市場化改革，卻始終保持著中國政府在政治上的權威治理體制，成為中國政府行政治理的獨特現象。但在中國權威治理體制保持穩(wěn)定的同時，全國各地頻繁發(fā)生的群體性事件引發(fā)民眾與地方政府的嚴重沖突，并造成一定的財產損失和人員傷亡，也給社會的和諧穩(wěn)定帶來了嚴重的影響。那么，為什么頻繁發(fā)生的群體性事件與中國權威治理體制的長期穩(wěn)定能夠同時并存？為此，曹正漢［2］指出“中國治理體制的特征是中央政府通過直接治官來達到間接治民的目的，形成上下分治的治理體制”。他通過“分散燒鍋爐”這個形象的比喻來論證這種治理體制具有“分散執(zhí)政風險”和“自發(fā)調節(jié)集權程度”2個機制，從而降低中央政府的執(zhí)政風險，確保政權穩(wěn)定。在這種治理體制下，中央政府通過掌握“治官權”，即選拔、監(jiān)督和獎懲官員的權力，將實際管治地方民眾的權力即“治民權”交給地方官執(zhí)掌。在中國現有的行政治理體制下，“治官權”主要由中央政府和省級政府所執(zhí)掌，其中中央政府掌握著最重要的治官權?！爸蚊駲唷敝饕煽h（區(qū)）級政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使。這種治理體制使政府能夠在“既要盡可能實現政府的目標（比喻為要把水燒開），又要考慮到民眾的接受程度和承受能力（比喻為不把鍋爐燒爆了）”的兩難局面中，通過選擇不直接由自己來燒“大鍋爐”，而是選擇將其分成數以千計的“小鍋爐”，即縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等行政區(qū)，然后選拔和監(jiān)督地方官來燒各自的“小鍋爐”，從而有利于分散中央政府執(zhí)政的風險。同時，利用“分散燒鍋爐”所具有的自我糾錯機制而使得整個政府系統能夠自發(fā)地調節(jié)集權程度。因為“任何集權體制要實現長治久安，都需要解決一個基本問題：把多少資源、多大權利集中在政府手里，給民眾留下多少自由支配的資源、多大自由活動的空間”。而對于一個人口眾多、幅員廣闊的發(fā)展中大國來說，這種集權程度的安全邊界對中央政府來說是不可能事先精確地知道的，而需要在與民眾的不斷談判、沖突和妥協后，才能確定下來，并隨著各種因素的變化而作動態(tài)的調整。因此，各地頻繁發(fā)生的群體性事件在某種意義上說是起到了自動“試錯”的作用。只要這種發(fā)生在一定區(qū)域內而沒有在其他地區(qū)產生連鎖反應，并且事件的發(fā)生主要是針對地方政府和地方官員而不是針對中央政府的，那么，中央政府就可以通過撤換地方官或者調整相關的政策來保持政權的穩(wěn)定。綜觀中國目前各地發(fā)生的農村群體性事件，盡管原因多種多樣，但從根本上說，也是各種資源在政府與民眾之間的分配及政府所制定的關于資源在不同社會成員之間分配的相關制度和體制而引發(fā)的。他們并不以推翻政府為目的，而是針對地方政府的具體行政行為和個別地方官員的行政作風。因而，也大多將群體性事件的性質定性為人民內部矛盾。這也就解釋了每一次群體性事件的爆發(fā)到最終的解決，上級政府要么就是撤換或懲罰相關的基層政府官員（燒“小鍋爐”的人），要么就是通過調整自己的集權程度，即修改或出臺相關的法律和政策以保障和滿足民眾的正當訴求。

那么，在現行的行政治理體制下，基層政府（主要指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）作為處在行使具體的“治民權”與掌握“治官權”的上級政府之間的中間環(huán)節(jié)，其權力治理的邊界究竟是什么？一方面，在現行的權威治理體制下，中央政府與地方政府的分權（主要是行政權或稱事權和財政權或稱財權）在一定時期內是限定的，而且，一般情況下這種權力的邊界是不可以突破的。那么，基層政府要力求擴大自己的利益邊界，在向上的邊界存在剛性的情況下，其必然會通過擠壓和侵占民眾的利益。而這種利益的爭奪一旦突破一定的限度（取決于民眾采取集體行動的能力）就必然演變?yōu)槿后w性事件。例如，在農村的征地拆遷補償和因環(huán)境問題而引發(fā)的農村群體性事件中，基層政府總是希望盡可能地降低補償標準和安置條件，而民眾總是力求得到較高的補償標準和安置條件；在促進地方經濟增長和保持良好的生態(tài)環(huán)境的選擇中，地方官員出于政績的考慮，總是想通過招商引資獲得GDP的增長，而民眾則會更多地考慮環(huán)境資源等對其生活的影響。因此，如何科學地認識轉型期農村群體性事件的性質和發(fā)生演化的特征，正確界定基層權力治理的邊界和角色定位，從中找出基層政府的權力行使模式與群體性事件的內在聯系，才是提高預防和解決群體性事件能力的根本所在。

3 完善社會轉型期鄉(xiāng)村基層政權運作機制，重構基層權力治理秩序

3.1 改善基層政府的行政治理環(huán)境，重塑政府行政的權威

綜觀近年來各地農村頻發(fā)的群體性事件，在探求引起事件原因的過程中不得不承認的一個基本事實是，因社會轉型而引致的各種矛盾以較為激烈沖突的形式表現出來，而且大多把基層政府作為訴求的對象固然有基層政府方面具體行為的原因，但是，更要尋找的是導致基層政府這種行為的體制機制原因。中國兩千多年漫長的封建社會歷史，使得鄉(xiāng)村社會成為中國最顯著的社會結構，也是洞察中國社會變革的一個重要窗口。在走過了30余年改革開放之途的今天，在鄉(xiāng)村面貌發(fā)生巨大變遷的同時，基層鄉(xiāng)村治理環(huán)境也發(fā)生了很大的變化，特別是在農村稅費改革和村民自治后，基層政府與農民之間的利益鏈條日益松懈，對農民的行政控制權力日益弱化。加之農村和農民特定的社會環(huán)境和文化素質、法制意識，在面對劇烈變革以穩(wěn)定壓倒一切的基層治理目標下，使基層政權陷入治理能力弱化與承擔無限維穩(wěn)壓力的夾縫之中，從而滋生出種種喪失原則底線的權宜性治理策略［3］?；鶎诱鍪虏恢v原則的策略主義和有問題消極不作為的“捂蓋子”之舉的“不出事邏輯”，導致的直接后果就是滋生出越來越多的鄉(xiāng)村“混混”，并日漸成為村中主導，甚至有些地方的“上訪專業(yè)戶”和“釘子戶”成為要挾政府拿原則做交易的基本力量而受到村民的“擁戴”。為此，必須改善基層政府的行政治理環(huán)境，要改變維穩(wěn)的考評標準，不能簡單地以群體性事件的發(fā)生作為對地方政府官員問責的依據，而要客觀分析引起事件的原因及地方政府在處置事件中的具體行為和責任。重塑政府行政的權威，建立健全非正常上訪終結機制，使鄉(xiāng)村權力治理回歸正常的軌道。

3.2 規(guī)范政府的自身行為，轉變政府行政的理念

美國政治學家亨廷頓［4］認為，發(fā)展中國家公民政治參與的要求會隨著利益的分化而增長，如果其政治體系無法給個人或團體的政治參與提供渠道，個人和社會群體的政治行為就有可能沖破社會秩序，給社會帶來不穩(wěn)定。隨著中國農村各項改革的深入，因社會轉型而導致的利益分化使民眾政治參與的意識和愿望也日益增強。基層群體性事件之所以大多將矛頭直接針對政府，也是民眾對政府的具體行政行為不滿情緒長期積聚的一種集中宣泄?！逗鬂h書》曰：“治亂之要，其本在吏”?；鶎诱仨氜D變行政管理的理念，規(guī)范政府的自身行為，杜絕和預防各種腐敗和暗箱操作，做到依法行政，陽光決策，真正成為老百姓信得過的服務型政府。只有政府自身的行為是規(guī)范的，才能在群體性事件的處理中不至于因“授人以柄”而要么奉行不講原則和喪失底線的策略主義，并進而演變成“會哭的孩子多給奶”的強烈示范效應，要么一味地以強力壓制甚至不惜動用警力，從而導致沖突升級和局面失控。

3.3 創(chuàng)新社會管理機制，暢通民眾的利益訴求渠道

任何矛盾的集中爆發(fā)總有一個從量變到質變的積累和演變過程。由于農村特定的社會環(huán)境，缺少像城市社區(qū)及職工單位那樣的正規(guī)組織和利益訴求渠道，農民往往將鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府看作是他們利益訴求的權威的政府渠道。為此，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府必須創(chuàng)新社會管理的方式，通過經常性地深入農村基層進行矛盾排查，民意調查，傾聽來自農民的各種意見，暢通民眾的利益訴求渠道，避免“小事拖大，大事拖炸”，力求把矛盾和問題抑制和解決在萌芽狀態(tài)。要切實維護司法的公正性和獨立性。因利益受損，民眾在維權過程中，以集體上訪、集會、阻塞交通、圍堵黨政機關、靜坐請愿、聚眾鬧事等形式而不訴諸法律的重要原因之一，是中國現有的司法體制過于依附黨政體制而缺乏應有的獨立性。民眾在“權大于法”與“法大于權”的比較中，對以司法救濟的方式產生懷疑，而對通過政治救濟的途徑表示信賴。因此，必須建成相對獨立與公正的司法體制，真正在體制上確保法律的權威［5］。積極培育各種民間中介組織，調動和發(fā)揮社會力量的積極作用。利用行業(yè)協會、信息服務機構等為農民提供相關的信息和服務，利用街道、村委會等組織，通過民主懇談、公平協商、因勢利導的思想政治工作等方式紓解民眾對政府的不滿，構建農村地區(qū)多元化的公共危機戰(zhàn)略，以潤物細無聲的方式來化解各種矛盾。

3.4 重視媒體輿論引導，完善應急處置機制

隨著現代網絡和通信技術的發(fā)展，在基層群體性事件中，借用網絡、手機等渠道散布和傳播各種妄加猜測、肆意夸大渲染事情真相的行為，往往對民眾的情緒和事件的演化帶來重要的影響。為此，當危機發(fā)生后，政府首先應該關注的是權威聲音的控制與引導作用。權威聲音的快慢直接制約謠言傳播量、傳播速度及持續(xù)時間［6］。由于群體性事件的發(fā)生具有突發(fā)性和事態(tài)擴大的迅捷性，為此，基層政府應該制定和完善各種危機預警和應急處置機制，由事后的被動性應對轉變?yōu)槭虑暗闹鲃有灶A防。

4 結 語

農村群體性事件的頻發(fā)多發(fā)是社會轉型期各種矛盾在農村的集中體現和宣泄，基層政府作為應對和處置農村群體性事件最直接的政府組織，如何科學地認識轉型期農村群體性事件的性質和發(fā)生演化的過程及其特征，正確界定基層權力治理的邊界和角色定位，從中找出基層政府的權力行使模式與群體性事件的內在聯系，才是提高預防和解決群體性事件能力的根本所在。

［1］馮潔，汪韜.“開窗”：求解環(huán)境群體性事件［N/OL］.（2012－11－29）［2013－03－26］.http：∥www.infzm.com/content/83316.

［2］曹正漢.中國上下分治的治理體制及其穩(wěn)定機制［J］.社會學研究，2011，25（1）：1－40，243.

［3］賀雪峰，劉岳.基層治理中的“不出事邏輯”［J］.學術研究，2010（6）：32－37.

［4］亨廷頓·塞繆爾.變革社會中的政治秩序［M］.李盛平，楊玉生，譯.北京：華夏出版社，1988.

［5］汪為進.試論現階段我國群體性事件的原因及其預防［J］.重慶科技學院學報：社會科學版，2008（2）：11，22.

［6］湯濤，李享.警惕群體性事件中的謠言危機［J］.社會觀察，2009（10）：35.