張 會

(美國哈佛大學肯尼迪政府學院，劍橋，馬薩諸塞省 02138)

保障中國核能發(fā)展: 進一步加強和完善核安保

張 會[1]

(美國哈佛大學肯尼迪政府學院，劍橋，馬薩諸塞省 02138)

中國在第三屆核安全峰會上首次提出四個“并重”的核安全觀，并作出了四個堅定不移的莊嚴承諾，以加強中國以及全球的核安保。中國應進一步建立一個完整、可靠以及有效的核安保制度，確保有能力和有效地防范各種恐怖主義和刑事犯罪行為，以及對國內(nèi)所有核材料和核設施所可能帶來的威脅。文章建議采取一些措施進一步加強和完善中國現(xiàn)有的核安保制度，包括更新和明確基準設計威脅的要求，更新與執(zhí)行有關核安保法規(guī)，培育和發(fā)展核安保文化，平衡核安保成本，以及進一步加強和深化國際合作 。

核恐怖；核安保；基準設計威脅；核安保法規(guī)；核安保文化；國際合作

自“9·11”恐怖襲擊事件以來，核恐怖主義威脅已成為國際安全中一項最嚴峻的挑戰(zhàn)。2010年、2012年和2014年的核安全峰會都把核安保問題提升到更高的政治層面，并加強了對于核恐怖主義危害的國際共識。中國積極參加了三次核安全峰會。今年年初，中國領導人在第三屆核安全峰會上首次提出“理性、協(xié)調(diào)、并進”的核安全觀，即發(fā)展和安全并重、權利和義務并重、自主和協(xié)作并重、治標和治本并重，并作出了四個堅定不移的莊嚴承諾，即中國將堅定不移地增強自身核安全能力、堅定不移地參與構建國際核安全體系、堅定不移地支持核安全國際合作、堅定不移地維護地區(qū)和世界和平穩(wěn)定[2]。這些充分體現(xiàn)了中國領導人對核安保問題的高度重視以及積極應對核安保挑戰(zhàn)的信心和決心[3]。

正如國際核安保專家所強調(diào)，種種資料顯示，核恐怖主義威脅仍然是一個真實和緊迫的問題[4]。有些恐怖組織為了獲取核武器，不停地試圖獲得制造這些武器所需的核材料和專業(yè)知識。很多國家和核專家相信，恐怖組織一旦獲得足夠的核材料，便有可能制造粗糙的核武器。到2010年為止，一共記錄了超過18宗钚或高濃縮鈾因被偷竊或核走私的個案，防止核走私是一件極為困難的事。就算下落不明的核武器和核材料最終落入恐怖分子手里的概率不高，但由于核爆炸會帶來難以估量的災難，所以迅速采取行動減少這些風險也是理所當然的。

因此加強保護核設施以及核材料對于防范核恐怖至關重要。正如習近平主席在第三屆核安全峰會上所強調(diào)：“如果不能有效保障核能安全，不能妥善應對核材料和核設施的潛在安全風險，就會給這一美好前景（和平利用核能事業(yè)）蒙上陰影，甚至帶來災難。要使核能事業(yè)發(fā)展的希望之火永不熄滅，就必須牢牢堅持安全第一原則?！?/p>

其實，即使中國不太可能是核恐怖襲擊目標，但在其他國家發(fā)生的核或放射性襲擊仍可能影響到中國。前聯(lián)合國秘書長安南曾警告說，一宗核恐怖主義襲擊足以顛覆全球經(jīng)濟，導致千百萬人陷入貧困，在“發(fā)展中國家造成第二次死亡”。此外，在別處發(fā)生的恐怖襲擊同樣地也會影響我國發(fā)展核能的宏大目標。一個像切爾諾貝利核事故后果一樣嚴重的核安保事故，無論在哪里發(fā)生，都會引發(fā)成全球性的災難，而且很可能會摧毀世界大規(guī)模發(fā)展核能的前景。

因此，縱然中國受核爆炸襲擊的概率不高，為了國家利益著想，中國仍應該建立一個強大的核安保機制——因為除非美國、俄羅斯和中國等領銜的核國家已經(jīng)采取行動，否則很難游說國力較弱的國家也這樣做。正如習近平主席在核安全峰會上所指出，“核安全也是全球性課題”，“一國核材料丟失，全世界都將面臨威脅?！?/p>

實際上，為了積極回應國際社會對核恐怖威脅的擔憂，中國政府近年來采用多種措施大力改進國內(nèi)核設施的實物保護系統(tǒng)，并且大大地改善核材料保護、控制與衡算（MPC&A）制度，嚴格履行核安保國際義務并支持加強核安保國際合作[5]。主要的改進包括：采納以基準設計威脅（DBT）為基礎的核安保方法；運用現(xiàn)代的實物保護概念，分析及設計防衛(wèi)措施來應對可能的安保漏洞；利用現(xiàn)代實物保護、核材料控制與衡算技術；要求進行深入的易損性評估；完善核安保組織機構、保衛(wèi)人員訓練和設施營運者所用的設備等。這無疑有利于全球核安保的改善。也充分體現(xiàn)了中國的大國責任與擔當。

雖然中國在核安保方面已取得重大進步，并在過去50多年保持良好核安保紀錄，但像所有其他國家一樣，其核安保體制仍有進一步可改善的空間。若要把習近平主席的政治承諾變成實際及可持續(xù)的現(xiàn)實，中國應進一步建立一個完整、可靠以及有效的核安保制度，確保有能力和有效地防范各種恐怖主義和刑事犯罪行為，以及對國內(nèi)所有核材料和核設施可能帶來的威脅。為此建議采取下列措施來進一步加強和完善中國現(xiàn)有的核安保制度。

1 更新和明確基準設計威脅的要求

中國需要更新和明確對所有軍事與民用核設施的威脅評估和基準設計威脅的要求。雖然中國2008年的核安保導則要求所有民用核設施的基準設計威脅要包括對內(nèi)部與外來威脅的考量[6]，但該導則對于建立設施的基準設計威脅的標準方面還是不夠具體和明確。

中國應重新審查和提升其設計核設施實物保護的準則。營運者必須發(fā)展和推行核安保計劃，有效地防范所有可能的敵對策略和手段所帶來的威脅，其中不僅包括各種暴力襲擊，還包括欺騙和潛伏，以及內(nèi)部和外部一起串通的情形。

為了計劃和推行有效的基準設計威脅，中國應該顯著地增加在核安保方面的研究與開發(fā)投資，并且應該通過雙邊和國際合作，像中國與美國的雙邊合作計劃，參加世界核全保研究所（WINS），采納及適應其他國家的最佳實際經(jīng)驗。

最終，中國應有一個最基本的全國基準設計威脅標準，需要足以防范一定規(guī)模全副武裝和受過良好訓練的外部組織；一個身份關鍵的內(nèi)部人員；以及外部和內(nèi)部一起，并運用各種各樣的手段的情形。

此外，正如國際原子能機構在最新推出的核材料和核設施實物保護的建議里所提倡的[7]，像其他國家一樣，中國應利用這些真實演習來測試其核安保系統(tǒng)對于防衛(wèi)內(nèi)部或外部勢力的能力。中國的核安保系統(tǒng)還沒進行過實地對抗演習測試，以揭示各類狡猾的敵人可能嘗試擊敗該系統(tǒng)的方法。中國應進行就地的、真實的能力與水平測驗，其中包括敵對的隊伍會嘗試潛入核設施里的安保系統(tǒng)的各種情形。目前，雖然要求營運者對其安保系統(tǒng)進行深度的易損性評估和能力與水平測試，但這不包括實地對抗演習。在中國，目前并沒有相關的法規(guī)要求進行這類型的測試，雖然這類型的測試對于識別實際安保系統(tǒng)中的弱點非常有效且重要。

最近成立的國家核安保技術中心負責建立、管理和營運中國的核安保示范中心，并會在訓練地點進行各種類型的測試。不過，在營運中的核設施里進行實地對抗演習測試會更有效。單靠桌面電腦的模擬和易損性評估，只能揭示評估者所能想象的漏洞，卻不能顯露評估者想象以外的情形。實際上，像在美國核設施所看到的，在包含“實地對抗演習的能力測試中能屢次找出在一般非正式審查或電腦模擬里，沒那么明顯表露出來的弱點。需要改正在真實實地對抗演習測試里所顯露的漏洞，是促使美國能源部和核監(jiān)管委員會改進其旗下核設施安保系統(tǒng)的主要動力。

中國可能欠缺在實地進行這種實地對抗演習所需的經(jīng)驗和能力。舉例說，在實地演習過程中維持核設施安全和安保的運作是一項艱難的挑戰(zhàn)。不過，其他國家的經(jīng)驗表明，在不影響基本安全和安保要求的情況下，進行這種演習是實際可行的。

2 更新與執(zhí)行有關核安保法規(guī)

除了2008年的核材料實物保護導則，目前中國主要的核材料管制條例及其實施細則分別頒布于1987年和1990年（在“9·11”事件多年以前）[8]。中國應更新其核材料管制條例及其實施細則，并且發(fā)布更嚴格、更清晰、以最基本的基準設計威脅為基礎的法規(guī)與條例，防范潛在的核恐怖主義威脅。法規(guī)應當強而有力，如確切遵守，會足以產(chǎn)生有效的核安保。

盡管中國為了防范核恐怖主義，已致力遵循幾乎所有現(xiàn)行的國際法律架構，但中國仍需要有效地把這些國際法律架構融入國內(nèi)的法規(guī)和條例，以加強本國的核安保體制。

新法規(guī)的實施與執(zhí)行比設立更為艱難。政府和營運者應該采取措施，確保有效地執(zhí)行此等法律和法規(guī)。例如，在政府的管理部門里應有足夠的工作人員擁有足夠的專門知識。為確保營運者遵循國內(nèi)規(guī)章和國際標準，政府應該有一個賞罰分明的制度。執(zhí)行的機制應包含審查所有申請與核材料有關單位的安保表現(xiàn)記錄。另外，對于核設施或在運輸中的核材料的威脅，中國應有能力部署和協(xié)調(diào)有效的反應。最后，管理部門必須審查營運者執(zhí)行核安保的方式，確定核設施的營運者能防范基準設計威脅。跟核安全一樣，執(zhí)行核安保的重點應在于持續(xù)改進，管理者應不斷地努力找出和修正剩余的漏洞，并尋找更有效的管理方法。

從長遠來看，中國需要增加負責監(jiān)管核安保機構的獨立性。中國目前有3個主要機構（國家原子能機構、國家核安全局和公安部）負責各類核設施和核活動的核安保工作，他們的職能和作用重疊復雜。例如，無論是國家原子能機構還是國家核安全局都對一些民用部門的核材料和核設施的安保負有責任。同時，國家原子能機構還負責促進核能的發(fā)展，這與國際原子能機構的“核安全公約”所倡導監(jiān)管機構應保持獨立而不涉足促進核能發(fā)展的基本原則不相一致。此外，國家核安全局是一個獨立的監(jiān)管機構，其權威性也有待加強。

為了盡量減少各部門職能重疊可能招致誤解和混亂的風險，中國民用部門應該有一個單一的核安保監(jiān)管機構。該監(jiān)管機構應賦有充分法律權力、技術與管理能力，以及足夠的人力與財力，以確保有能力獨立和有效地實行其責任與功能。

最后，中國還沒有出臺一項全方位的原子能法律，為管理核能的運用、安全和安保提供更強的法律基礎。目前，相關的國家法律只有2003年頒布的放射性污染防治法。從1984—2011年福島事故發(fā)生前，相關部門曾相繼起草了4個版本的原子能法案。雖然自福島事故后，人們再次關注原子能法的出臺，并在2011年年底完成第五稿，但該法案至今仍未在人大討論。

中國應該盡快頒布一個全方位的原子能法律以及相關的核安保法規(guī)。新法應清楚列明監(jiān)管機構的協(xié)調(diào)管理責任和功能，并且加強核安保監(jiān)管部門的獨立性、權力范圍和成效。

3 培育和發(fā)展核安保文化

為了確保核安保系統(tǒng)有效實施，發(fā)展一個強大的核安保文化是必不可少的。習近平主席在核安全峰會上也曾強調(diào)“堅持培育和發(fā)展核安全文化”的重要性。培育和發(fā)展一個有效的核安保文化的關鍵在于相關人士深信核安保的重要性和核恐怖威脅的真實可能性。不過，仍有許多專家學者懷疑中國的核材料和核設施是否可能面臨著威脅。同時，也存在部分工作人員過于自滿的問題。他們認為，中國已經(jīng)擁有一套過去50多年行之有效的嚴格的核安保系統(tǒng)。有些核電廠管理人員和員工則沒有意識到發(fā)展先進和嚴格核安保系統(tǒng)的必要性。有些則懷疑它是否值得花費大量財力和時間來建立和維護一個強大的核安保系統(tǒng)[9]。

事實上，不能排除在中國發(fā)生內(nèi)部盜竊核材料的可能性，外部的恐怖襲擊也可能對中國的核設施構成威脅，中國外交部曾多次指出有些恐怖主義勢力已長期受某些國際恐怖組織幫助，包括基地組織的訓練和經(jīng)濟資助等幫助[10]。另一個憂慮是境外核走私的威脅。中國和中亞等面臨嚴重國際恐怖活動的地區(qū)有邊境接壤，是值得高度重視的問題。最重要的是，這些地區(qū)也是恐怖分子活動的切實所在地。因此不能排除中國的核走私和擴散的風險[11]。

再好的核安保系統(tǒng)，如果依靠根本不相信其要防范的目標存在的人們來實施，那么其效果也將大打折扣。反之，他們會積極地采取小心謹慎的態(tài)度。因此，從政府到營運者的相關機構應采取措施，克服相關人士的自滿情緒，令他們相信核恐怖威脅的可能性。為此，每位經(jīng)營者應建立一個針對性的計劃，評估和改進其核設施的安保文化。同時，應對核安保人員進行定期的訓練，不但要改善他們的職業(yè)技能，還要使他們意識到核安保的重要性。每位相關工作人員不但應該嚴謹?shù)刈裱F(xiàn)有的核安保系統(tǒng)，還應主動地、不斷地尋找進一步改善該系統(tǒng)的方法。有效的核安保不只單靠先進的器材設備，更重要地是靠人的選擇。

4 平衡核安保成本

政府部門應確保經(jīng)營者有足夠的資金和人力資源，長期保持有效的核安保。而且經(jīng)營者必須實行政府所要求的安保措施。

經(jīng)營者對成本的顧慮是改進安保系統(tǒng)的一個主要障礙。不過，加強安保標準，對于大部分核設施來說，不會大量增加其資本和經(jīng)營成本。據(jù)估計，大部分類型的核設施只需年度營運預算的幾個百分點的開支，便能提供有效的安保措施[12]。另外，核行業(yè)應該明白，除非公眾有信心核設施不存在明顯的蓄意破壞或其他核恐怖主義的風險，否則核能很難得到廣泛支持。正如日本福島核事故對全球核能行業(yè)帶來的影響，一宗核恐怖主義行為，無論在哪里發(fā)生，都很可能會嚴重影響全世界公眾對核能的支持。

中國核燃料循環(huán)設施的營運者，面對著需要花費額外資源來滿足新的更嚴格的核安保標準的挑戰(zhàn)。除非是政府的要求，否則他們是不愿在新的核安保措施上花費更多財力。所以，政府應按照安保系統(tǒng)所需要防范的威脅來評定安保成本；厘清每一方的責任以及政府與經(jīng)營者之間的成本分配；并且向有需要的經(jīng)營者提供足夠的資源。通過這些措施，可以保證所有經(jīng)營者將有足夠人力和物力資源，為其核設施提供有效的安保措施。同時，政府必須要求經(jīng)營者有效地實施政府所頒發(fā)的相關安保法規(guī)和細則。

5 進一步加強和深化核安保國際合作

中國核安保得以提升，在很大成度上受益于國際合作尤其是中國原子能機構與國際原子能機構之間的合作。這種合作應當持續(xù)并加強，正如習近平主席在第三屆核安全峰會上所強調(diào)：“中國將堅定不移支持核安全國際合作，愿意為此分享技術和經(jīng)驗，貢獻資源和平臺，促進地區(qū)和國際核安全合作。”

中國應當繼續(xù)加強與國際原子能機構的合作，包括繼續(xù)與增加對國際原子能機構核安?；鸬木杩睿紤]捐款給實施聯(lián)合國安理會1540決議基金，以及強化支持“打擊核恐怖主義全球倡議”。

此外，中國應積極考慮允許國際原子能機構安排的專家，對國家的核安保安排進行同行評審。如習近平主席在核安全峰會上所指出，“中國支持國際原子能機構發(fā)揮主導作用，鼓勵其幫助發(fā)展中國家提高核安全能力。中國將繼續(xù)積極參與核安全活動，邀請國際原子能機構開展實物保護咨詢服務。”根據(jù)中國最近核安保進展報告，中國正積極考慮邀請國際原子能機構對一些核電站開展實物保護咨詢服務[13]。中國應盡快接待這類代表團并開放較多的民用核設施進行同行評審。許多其他國家發(fā)現(xiàn)，這些評審對于他們改善現(xiàn)有的核安保系統(tǒng)很有幫助。國際實物保護咨詢服務的代表團會審查中國的實物保護措施，并跟國際指南與最佳實際經(jīng)驗做對比，提出改善實物保護方面的建議。

中國也可以通過雙邊協(xié)議，準許其他國家對其核安保安排進行審查。譬如，中、美之間的合作可以擴展至包括相互對對方已同意的設施進行安保審查。

近些年，中、美之間的合作范圍廣泛，包括深度討論、研討會、聯(lián)合中心和計劃及最佳實際經(jīng)驗交流會等，而且涉及多種問題，包括實物保護措施、核材料控制與衡算及安保文化等。這種合作應當持續(xù)并加強。此外，中國政府應當鼓勵其相關的核企業(yè)和安保專業(yè)人士積極參與世界核安保研究所和其他有助于尋找和分享最佳實際經(jīng)驗的研討會和訓練。為進一步展示中國的大國責任與擔當，中國應積極考慮加入更多旨在加強國際核安保標準和有效實施的多邊倡議。

6 結束語

習近平主席在第三屆核安全峰會上強調(diào)指出，“光明前進一分，黑暗便后退一分。我們在核安全領域多作一份努力，恐怖主義就少一次可乘之機。為實現(xiàn)持久核安全，中國愿意繼續(xù)作出自己的努力和貢獻?！弊浴?·11”事件以來，中國在加強核安保方面取得了實質(zhì)性進展，特別是自2010年第一屆核安全峰會以來，中國應對核恐怖威脅的方法和戰(zhàn)略更加明晰。中國將繼續(xù)改進其核安保體制，對核安保國際合作變得更加開放。但像其他所有國家一樣，中國的核安保體制仍有進一步改進的空間，應當持續(xù)以及加大其工作力度，以確保一個安全和繁榮的核能未來。

[1] 本文主要基于哈佛大學管理原子項目最近出版的下列研究報告所成，有興趣的讀者可以在該報告中獲取更多較詳細的內(nèi)容。Hui Zhang and Tuosheng Zhang，Securing China's Nuclear Future. Cambridge, Mass.: Report for Project on Managing the Atom, Belfer Center for Science and International Affairs, Harvard Kennedy School, March 14, 2014（張會，張沱生：《加強中國核安?！罚▌?，馬薩諸塞?。汗鸫髮W肯尼迪政府學院貝爾弗科學和國際事務研究中心管理原子項目，2014-03）. http://belfercenter.ksg.harvard. edu/files/securingchinasnuclearfutureenglish.pdf.

[2] 中國國家主席習近平在荷蘭海牙舉行的第三屆核安全峰會上的講話，2014-03-24.（Presentation by Chinese President XI Jin-ping at the 3rd Nuclear Security Summit held in the Hague, the Netherlands, March 24, 2014.）

[3] 核安全峰會（Nuclear Security Summit）主要關注Nuclear Security，專業(yè)述語現(xiàn)常譯為核安保，以區(qū)別Nuclear Safety（常譯為核安全）。根據(jù)國際原子能機構的定義，“核安?！敝冈诤瞬牧鲜褂谩Υ婧瓦\輸過程中，對盜竊、蓄意破壞、未經(jīng)授權獲取、非法轉(zhuǎn)讓等惡意行動所采取的預防、探測和響應措施?！昂税踩敝覆扇〈胧┐_保核設施的正常運行、預防事故的發(fā)生、限制可能的事故后果，從而保護公眾及環(huán)境不受放射性危害。簡單地講，“核安?！保∟uclear Security）與“核安全”（Nuclear Safety）的主要區(qū)別是前者防范人為攻擊，后者防范核事故.

[4] Matthew Bunn, Securing the Bomb 2010 (Cambridge, M.A., and Washington, D.C.: Project on Managing the Atom, Harvard University, and Nuclear Threat Initiative, April 2010), www.nti.org/securingythebomb.

[5] Hui Zhang and Tuosheng Zhang, Securing China's Nuclear Future, March 14, 2014.

[6] 國家核安全局，核設施實物保護，核安全導則, HAD501/02, 2008.（National Nuclear Safety Administration, Physical Protection of Nuclear Facilities, Nuclear Safety Guides, HAD501/02, 2008.）

[7] International Atomic Energy Agency, Nuclear Security Recommendations on Physical Protection of Nuclear Material and Nuclear Facilities, INFCIRC/225/Rev.5 (Vienna: IAEA, 2011), http://www-pub.iaea.org/MTCD/publications/ PDF/Pub1481_web.pdf .

[8] 中華人民共和國核材料管制條例（1987年6月15日國務院發(fā)布）；核材料管制條例實施細則是（1990年9月25日國家核安全局，能源部，國防科工委發(fā)布）.（Regulation of the People’s Republic of China on Control of Nuclear Materials (issued by the State Council on June 15, 1987); The Detailed Enforcement Rules for the Regulations on Control of Nuclear Materials (jointly issued by NNSA, MOE and COSTIND).）

[9] Yun Zhou, The Security Implications of China's Nuclear Energy Expansion，Nonproliferation Review ， No.2 , July 2010.

[10] 中國公安部，第一批認定的“東突”恐怖組織、恐怖分子名，2003年12月15日. http://www. mps.gov.cn/n16/n983040/n1988498/1988553. html.（The Ministry of Public Securtiy of the People's Republic of China, the first confirmed name list of the east turkistan islamic terroristic organization and terrorists, December 15, 2003 http://www.mps.gov.cn/n16/n983040/ n1988498/1988553.html.）

[11] 中國國際戰(zhàn)略研究基金會，應對核恐怖主義：非國家行為體的核擴散與核安全[M]. 北京：社會科學文獻出版社，2012-12.（China Foundation for International and Strategic Studies, Fighting Against Nuclear Terrorism: Nuclear Proliferation by Non-state Actors and Nuclear Security [M]. Beijing: Social Science Literature Publishing House, December 2012.）

[12] Steven Lee, The Development of the Supporting Infrastructure for Improved Nuclear and Radiological Material Security, World Institute for Nuclear Security, July 18, 2012, http://www.nsgeg.org/Development%20 of%20Supporting%20Infrastructure%20for%20 Improved%20Nuclear%20Security_WINS%20 paper.pdf.

[13] 中國核安保進展報告：2012年3月至2014年3月，2014年核安全峰會.（Report on Nuclear Security Progress in China: March 2012 - March 2014, Nuclear Security Summit 2014.）

Securing Chinese Nuclear Power Development: Further Strengthening Nuclear Security

ZHANG Hui
(Kennedy School of Government, Harvard University, Cambridge, MA02138, USA)

Chinese President Xi Jinping addresses China’s new concept of nuclear security with four“equal emphasis”at the third Nuclear Security Summit, and makes four commitments to strengthen nuclear security in the future. To convert President Xi’s political commitments into practical, sustainable reality, China should take further steps to install a complete, reliable, and effective security system to ensure that all its nuclear materials and nuclear facilities are effectively protected against the full spectrum of plausible terrorist and criminal threats. This paper suggests the following measures be taken to improve China’s existing nuclear security system, including updating and clarifying the requirements for a national level DBT; updating and enforcing existing regulations; further promoting nuclear security culture; balancing the costs of nuclear security, and further strengthening international cooperation on nuclear security.

nuclear terrorism; nuclear security; design base threat; nuclear security regulation; nuclear security culture; international cooperation

TM623 Article character：A Article ID：1674-1617(2014)03-0280-06

TM623

A

1674-1617(2014)03-0280-06

2014-05-05

張 會（1962—），男，河北唐山人，高級研究員，主要從事裂變材料控制，防范核恐怖主義，中國核安保,以及核保障和防擴散的研究工作。