楊濤

(江南大學法學院，江蘇無錫，214122)

大戶領辦型農(nóng)民專業(yè)合作社權(quán)力結(jié)構(gòu)：失衡與矯正

楊濤

(江南大學法學院，江蘇無錫，214122)

在農(nóng)民專業(yè)合作社的構(gòu)建和運作中，資源要素差異導致了合作社的組織權(quán)力在大戶和小戶之間的不平等分配。如果大戶所行使的權(quán)力缺乏制衡，那么小戶權(quán)益和合作社的集體資源將面臨被盜竊的風險，難以發(fā)揮合作社的正功能。為應對合作社權(quán)力運作的失衡態(tài)勢，小戶社員必須積極參與合作社運作的集體事務，保護和爭取自身的合法權(quán)益；既要養(yǎng)成非正式的合作規(guī)范，又要構(gòu)建合作社權(quán)力運作的制度規(guī)范、監(jiān)督機制和沖突調(diào)解機制。

農(nóng)民專業(yè)合作社；大戶；小戶；資源要素；集體行動；權(quán)力監(jiān)督

我國大多數(shù)合作社是一種“大戶領辦，小戶跟隨”組織類型，因為大戶在資源要素上占有優(yōu)勢，他們有能力也有愿望通過合作社實現(xiàn)自己和集體的目標。資源要素差異有助于合作社的組建，同時資源要素差異也促使組織權(quán)力在社員間不平等分配。如何評析合作社權(quán)力行使中可能存在的問題？如何采取措施應對這些問題？對這些問題的解答，對我國農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展具有重要意義。

一、大戶領辦型合作社權(quán)利結(jié)構(gòu)的失衡態(tài)勢

合作社運作中資源要素的類型主要有資金、農(nóng)產(chǎn)品、銷售渠道、技術(shù)資本、經(jīng)營能力、社會資本和政府背景。若要采取合作社制度，就必須獲得所需的資源要素。資金投入和農(nóng)業(yè)經(jīng)營人才是合作社組建中尤為重要的要素。那些擁有關鍵資源要素的潛在社員，其參與投入與否對合作社構(gòu)建以及運作狀況會產(chǎn)生重要影響。資源要素差異指的是，在合作社的構(gòu)建和運作中，村社大戶和小戶在資源要素的類型和存量以及資源要素投資上所存在的差異性。合作社中的“大戶”主要是指合作社中生產(chǎn)大戶、運銷大戶、資本大戶、股份大戶、科技人員、村干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)精英。相比“小戶”，大戶所占有的資源要素較為豐厚和多樣。在下述情況下，資源要素差異對合作社運作是有利的，即合作社運作所需要的資源要素因資源要素差異而互補，因差異性而獲得所需資源，而且大戶社員因資源要素投入而獲得更多的資源回報，小戶社員因跟隨大戶而獲得相應的回報。盡管社員在資源要素上存在差異，但通過組織和制度設計(比如激勵機制)，就可能實現(xiàn)差異性資源要素的互補和整合，從而推動合作社治理行動向前發(fā)展。如果村社大戶不愿投入資源，或者小戶不愿跟隨大戶，都不利于合作社制度的發(fā)展。

一般而言，資源要素差異對組建合作社和建立管理權(quán)威是有利的，因為由資源要素差異所導致的收益差異可提升大戶創(chuàng)建合作社的動力[1]。實際上，合作社的建立往往由少數(shù)大戶提議和努力而完成。根據(jù)張曉山對安徽蕪湖市已經(jīng)注冊的136個農(nóng)民專業(yè)合作社的調(diào)查，農(nóng)村大戶(能人)興辦型的有125個，占到了92%[2]。根據(jù)吳澤林對江陰市的調(diào)查，生產(chǎn)大戶帶動成立合作社是一個主流，占到所有發(fā)起人的74.6%[3]。大戶之所以決定創(chuàng)建合作社，是因為合作社能為其帶來收益[4]，實現(xiàn)其要素的投資價值。相對而言，小戶在資源要素上較為貧乏，這就使得他們即使有心也無力為合作社的組建做出較大的貢獻。在合作社的組建中，大戶的投資和付出是較多的，其所發(fā)揮的實際影響力也是較大的?？梢哉f，大戶的存在和行動選擇往往是組建合作社的關鍵要素。沒有大戶領導者，就沒有小戶跟隨者；而沒有小戶的跟隨，大戶的帶頭作用也就難以有令人滿意的效益。通過合作社的規(guī)范運作以及大戶與小戶間互惠合作，大戶和小戶都可獲得與其投入相對應的收益[5]。

合作社的組織權(quán)力主要體現(xiàn)為組織職位以及附屬于職位的權(quán)力。某個社員占有特定的職位，就可以代表組織行使該職位權(quán)力。由于大戶的資源優(yōu)勢和投入付出，大戶往往占有重要的組織職位，而小戶往往成為合作社的外圍成員。組織權(quán)力分配的不平等是組織運作的客觀需要，但“權(quán)力不平等”不等同于“權(quán)力失衡”，前者有其正當性和合理性，而后者是非正當?shù)模切枰苊獾摹?/p>

大戶聯(lián)合小戶的“大戶領辦型合作社”成為合作社發(fā)展的主要形式，表現(xiàn)為一種“強者牽頭，弱者參與”的行動模式。小戶的資源要素決定了他們只能是合作社的普通社員，而大戶作為合作社的牽頭人，憑借他們的資源調(diào)動和組織能力，而成為合作社經(jīng)營與決策的領導者[6]，組織職位權(quán)力往往由大戶社員所占有。社員初始的資源要素差異，在很大程度上決定了他們在合作社中的層級位置。社員所投入的資源要素越多，或者所投入的資源要素越緊缺，那么他所占有的層級位置往往就越高，就越靠近權(quán)力中心，并且通過資源要素的循環(huán)積累而強化了這種差異性。實際上，有些資源要素對合作社運作的重要性高于其他要素，因而資源要素的相對價值是不一樣的，那些占有高價值資源的大戶往往在交換和競爭中位于中心位置。反過來，大戶因其資源優(yōu)勢和層級位置而在收益分配上獲得優(yōu)勢。因此，資源要素差異、權(quán)力分配與收益分配之間是相互強化的。

職位權(quán)力的分配，必須能夠激勵社員。大戶占有較高的層級位置，有其應然性和合理性，但權(quán)力行使有其自身的法則，大戶必須遵守合作社的章程規(guī)定。需要記住的是，職位權(quán)力若不受監(jiān)督和制約，則權(quán)力的占有者就可能濫用權(quán)力而侵犯其他主體的權(quán)益，同時損害組織的整體效益。如果大戶權(quán)力得不到有效監(jiān)督和制約，處于弱勢的小戶將被置于威脅的境地。一旦權(quán)力缺乏內(nèi)外部行動主體的監(jiān)督制約，大戶就可能因私欲而濫用權(quán)力，以至于將合作社作為攫取私利的器具，比如利用合作社“圈錢圈地、套取優(yōu)惠政策、侵犯農(nóng)民社員的利益”[2]。

事實上，合作社的權(quán)力結(jié)構(gòu)是一種“委托-代理”關系，高層的職位權(quán)力由全體社員所賦予，代表全體社員履行合作社的管理和經(jīng)營職能，對全體社員負責，接受他們的監(jiān)督和問責。然而，作為委托人的小戶與作為代理人的大戶，由于雙方資源要素的差異性較大，以及信息不對稱和契約不完整，代理人有可能隱藏信息、利用契約的不完整性，從而擴大私人裁量權(quán)，規(guī)避責任，最大化自身利益的效用[7]。

在我國農(nóng)民專業(yè)合作社的實踐中，大戶代理人有濫用權(quán)力的可能，但普通社員對代理人的監(jiān)督往往是不到位的。例如，合作社內(nèi)部設立的監(jiān)事會往往形同虛設，社員(代表)大會也流于形式[7]。我國所制定的合作社法規(guī)是比較完善的，對合作社的權(quán)力運作提供了比較細致的制度框架。但在合作社的發(fā)展實踐中，這些制度條款并沒有被嚴格執(zhí)行。制度條款的效力在于社員如何審視和執(zhí)行這些條款。如果社員對自己的權(quán)益不爭取，對集體事宜不過問，那么法規(guī)和章程就成了一種擺設。盡管小戶對合作社內(nèi)部事務有所猜測，對大戶決策和行動安排有所不滿，但很多時候小戶只是在心理盤算，而沒有采取行動來捍衛(wèi)自己的權(quán)益，從而放棄了法規(guī)和章程所賦予的權(quán)利。除了內(nèi)部原因之外，有些地方政府，對大戶組建合作社積極扶持，幫助其享受各種政策優(yōu)勢，而事后并沒有對其監(jiān)督和規(guī)范。實際上，地方政府和村委會有責任監(jiān)督合作社遵守法規(guī)和章程，必要時，可作為第三方對合作社內(nèi)部沖突做出調(diào)解或裁判。盡管如此，地方政府對合作社的介入是有限度的，既不能放任不管，又不能介入過深、過密，而妨礙合作社的自主自治[8]?？傊髴糇鳛槔硇缘慕?jīng)濟主體，天然地具有機會主義傾向。在監(jiān)督被虛置、大小戶之間資本分化、異質(zhì)性增強的情況下[9]，合作社的權(quán)力結(jié)構(gòu)可能由不平等態(tài)勢滑向失衡態(tài)勢，并由權(quán)力失衡態(tài)勢而導致合作社屬性的變異。

二、矯正權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡的舉措

(一)確保權(quán)利行使的雙向性

合作社中大戶與小戶之間所發(fā)生的權(quán)力關系是一個相互作用與雙向流動的過程，實質(zhì)上權(quán)力行使的雙向性可增加權(quán)力行使的正當性[10](14)。權(quán)力關系存在于相互依賴的行動主體之間，而不為單一主體所把持。村社社員因相互需要而構(gòu)建或參與了合作社，而相互需要包含了社員之間價值與目標的差異性、不一致甚至沖突，即社員間相互依賴性包含有相互分離的因素。一旦社員的權(quán)益因權(quán)力失衡而得不到保障，則他可以選擇退出而結(jié)束合作關系。合作社的發(fā)展需要廣大社員的參與和付出，而絕不是退出合作關系。更進一步，大戶如何行使職位權(quán)力是需要小戶社員認可的。小戶社員認同大戶職權(quán)，要符合以下條件：他們理解了所傳達的決策要求；在他們做出決策時，他們認為命令與合作社目標是一致的；他們認為從總體來說，這一命令與他們的個人的利益是一致的；他們能夠全身心地服從這一命令[10](20)。大戶職權(quán)之所以被小戶所接受，主要是因為小戶能夠從服從安排中獲益，領導者所做的安排或者命令是符合組織理性的，能夠?qū)崿F(xiàn)個體利益與合作社目標相互協(xié)調(diào)與融合。

權(quán)力行使的雙向性，意味著大戶和小戶是相互依賴的關系。盡管大戶占有多種優(yōu)勢，但大戶必須認識到，小戶的認可是合作社內(nèi)部穩(wěn)定和有效運作的必要條件。沒有小戶的加入和認可，合作社運作會是低效或失敗的。只有與小戶結(jié)成利益共同體，并取得他們的支持和擁護[11]，大戶的職位權(quán)力和要素收益才是合法的、有保障的。自我約束、承擔責任、規(guī)范權(quán)力和普惠于廣大社員，是大戶執(zhí)行生產(chǎn)和管理活動、吸納和維系社員、取得合法性和制度支持、取得政府保護和支持的前提條件。

小戶社員在合作意識上必須有所轉(zhuǎn)變，要認識到合作社是所有社員互助合作的組織載體，而不屬于任何大戶領導者；要擯棄搭便車行為，選擇積極參與和爭取自己的權(quán)益。小戶只有積極行動、爭取權(quán)益，才能促使大戶認識到其中的利害關系而不敢懈怠小戶的訴求。只有當權(quán)力關系中弱者采取行動時，權(quán)力的雙向性才是真實有力的。小戶社員要積極參與理事會和監(jiān)事會的選舉和決策活動，要關注合作社的經(jīng)營收益和財務賬目，還可投資和增持合作社的股份。小戶在數(shù)量上占據(jù)優(yōu)勢，一旦他們的力量釋放出來，權(quán)力競爭中實力的對比就會發(fā)生變化，就可制止因權(quán)力失衡而導致的權(quán)力異化。

(二)規(guī)范權(quán)利行使的制度

與農(nóng)民專業(yè)合作社有關的法規(guī)和章程構(gòu)成了合作社權(quán)力運作的制度條款。合作社權(quán)力行使的制度規(guī)范含有制度條款及其執(zhí)行情況，以規(guī)范大小戶社員權(quán)力行使與監(jiān)督關系。法規(guī)和章程所規(guī)定的社員權(quán)利主要有參與權(quán)、選舉權(quán)和被選舉權(quán)、監(jiān)督和知情權(quán)、投資和收益權(quán)、表達和決策權(quán)、賬目查詢和獲取信息權(quán)。我國《農(nóng)民專業(yè)合作社財務會計制度》規(guī)定了合作社自設會計賬簿和人員，或者委托代理；建立財務公開制度；要求財政部門和農(nóng)村經(jīng)營管理部門對合作社的會計工作進行指導和監(jiān)督。我國《農(nóng)民專業(yè)合作社法》還規(guī)定了理事會必須組織編制年度業(yè)務報告、盈余分配方案、虧損處理方案以及財務會計報告，于社員大會召開的十五日前，置備辦公地點，供社員查閱。社員有權(quán)查閱本社的章程、成員名冊、成員大會或者成員代表大會記錄、理事會會議決議、監(jiān)事會會議決議、財務會計報告和會計賬簿。季橋龍認為，年度業(yè)務報告、盈余分配方案、虧損處理方案以及財務會計報告可由具有專業(yè)執(zhí)業(yè)資格的會計師事務所審計；社員對財務文件的查詢權(quán)亦應有相應的法律保障，在合作社拒絕提供查閱時，社員可向人民法院提請救濟[12]。同時，政府扶持政策的享有及扶持資金的發(fā)放，應與合作社財務公開的執(zhí)行情況掛鉤，以確保合作社職位權(quán)力的規(guī)范行使與組織目標的實現(xiàn)。

社員(代表)大會享有制定本社規(guī)章制度的權(quán)利。只有廣大社員和社員代表(尤其是小戶社員代表)，積極參與合作社規(guī)章制度的制定和修改，才能保證制度本身的正當性與合法性，才能發(fā)揮制度對權(quán)力行使的規(guī)范作用。合作社規(guī)章制度是在相互承認的基礎上經(jīng)過反復的溝通與理性的取舍所形成的一種結(jié)果，因而制度本身就突顯出一種相互承認的價值。值得注意的是，由社員制定的制度應當與當?shù)貤l件相符合，而且不能違背上位法規(guī)，否則將被認為無效甚至非法。然而，如果上位法規(guī)不利于合作社的發(fā)展，與社員的尊嚴和利益相違背，社員就會將其束之高閣而遵循其自制的規(guī)則。倘若如此，政府機構(gòu)就應當對不合理的合作社法規(guī)進行修訂，以規(guī)范合作社內(nèi)部主體之間的權(quán)力關系，適應合作社健康發(fā)展的客觀需要。與此同時，政府機構(gòu)必須對合作社制度條款的執(zhí)行情況進行監(jiān)督，以確保制度條款被有效執(zhí)行。只有當合作社制度條款是正當?shù)暮涂茖W的，且被有效執(zhí)行，才能發(fā)揮制度條款對權(quán)力行使的規(guī)范作用。

(三)建立權(quán)力行使的監(jiān)督機制

社員根據(jù)制度而行使權(quán)力，受制度的指導或約束、支持或限制。對合作社的組織權(quán)力的監(jiān)督，實質(zhì)上是以制度為準繩，對社員、社員行動和制度執(zhí)行情況進行察看、評析和督促。制度執(zhí)行中，若監(jiān)督不足，則制度的效力就會打折扣，制度所規(guī)范的權(quán)力就可能出現(xiàn)不當。社員對大戶職位權(quán)力的監(jiān)督是權(quán)力運作中的重要環(huán)節(jié)。為確保權(quán)力運作的規(guī)范，必須構(gòu)建有效的權(quán)力監(jiān)督機制。

第一，為使得監(jiān)督有效，需要規(guī)避社員搭便車行為。監(jiān)督對于社員來說總要花費一定的成本，而從監(jiān)督中獲取的收益則廣泛地分配給了所有社員。因此，在沒有外在激勵的情況下，社員將缺乏足夠的動力為監(jiān)督付出努力，也不太關心監(jiān)督的事情，卻期待其他社員為監(jiān)督做出些什么。這就是監(jiān)督中可能發(fā)生的搭便車現(xiàn)象。因此，為激勵社員付出監(jiān)督努力，必須確保其付出與受益是相聯(lián)的，對不履行監(jiān)督職責者做出懲罰，還要通過宣傳和教育來轉(zhuǎn)變社員的意識和改變其行為作風，讓社員意識到監(jiān)督與否是與其利益直接相關的。權(quán)力監(jiān)督還應當是開放的，任何社員皆可參與監(jiān)督活動。社員可將監(jiān)督活動作為一項常規(guī)的日?；顒樱部勺鳛橐豁椵喠鞯墓ぷ?。事實上，由所有社員參與的監(jiān)督是最有效的，監(jiān)督成本也是相對最低的。

第二，在合作社中，履行監(jiān)督責任的正式機構(gòu)主要是監(jiān)事會。如果監(jiān)事會成員都由大戶組成，那么其內(nèi)部將因同質(zhì)性而難以制衡。很多時候，合作社外圍數(shù)量眾多的小戶并沒有在監(jiān)事會中占有相應數(shù)量的席位，因而必須增加小戶在監(jiān)事會中的比例[7]。為增加監(jiān)事會的異質(zhì)性，必要時還可設置外部監(jiān)事。外部監(jiān)事可對合作社的經(jīng)營決策進行持續(xù)監(jiān)督、跟蹤和評估，起到“監(jiān)視器”功能，且當大戶與小戶利益出現(xiàn)沖突時，外部理事還能起到“穩(wěn)壓器”和“協(xié)調(diào)器”的作用[12]。由選舉產(chǎn)生或聘請的監(jiān)督員必須對社員負責，倘若不能有效地履行其監(jiān)督職責，可被合作社撤換。除此之外，政府機構(gòu)和村社自治機構(gòu)作為外部監(jiān)督主體，對合作社權(quán)力運作也當發(fā)揮監(jiān)督作用。

第三，為使得監(jiān)督有效，應當記錄和公示信息。濫用權(quán)力以及被懲罰的信息應當被記錄、公示，以此起到警示的效應，讓所有社員相信監(jiān)督是存在的，對濫用權(quán)力的懲罰是實在的、可行的和正當?shù)?，由此可增強社員參與監(jiān)督和遵守規(guī)則的信念。

最后，監(jiān)督與懲罰相輔相成，必要的懲罰可增強監(jiān)督的效力，并激勵社員為監(jiān)督付出努力。缺乏懲罰或懲罰不到位，則是變相地鼓勵違規(guī)，縱容違規(guī)者，還會打擊監(jiān)督者。無論是什么社員做出了何等性質(zhì)的違規(guī)行為，都應當被及時發(fā)現(xiàn)，也無論采用內(nèi)部懲罰還是外部懲罰，對違規(guī)行為的懲罰都應當及時、公正和有效。

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Unbalance and rectification——power operation structure of farmers’ professional co-operatives directed by leading members

YANG Tao
(School of Law, Jiangnan University, Wuxi 214122, China)

the differences resources endowment and selective excitation lead to inequality of power distribution among the members. But if the fact that the power controlled by the leading members is lack of checks and balances, the power will be transformed from inequality to the situation of imbalance, members with little powers will face the risk of being cheated and stolen. To cope with the power unbalance situation, measurements must be taken. The members should take actions to fight for their rights and interests, and avoid hitchhike. Leading members should exert self-discipline and standardize the power and benefit all members. Also the government and village committees must exert suitable supervision. In addition, rules system, supervision mechanism, mediation mechanism and small organizations system must be founded.

farmers’ professional co-operatives; large farmers; small farmers; resource elements; collective action; supervision of powers

C912.82

A

1672-3104(2014)06-0215-04

[編輯: 顏關明]

2014-01-27；

2014-10-14

2013中央高?；究蒲袠I(yè)務專項資金資助(JUSRP11481)；2014教育部人文社會科學規(guī)劃基金項目(14YJC840038)

楊濤(1983-)，男，安徽蕪湖人，法學博士，江南大學法學院社會學系副教授，主要研究方向：公共事業(yè)管理，組織管理與制度設計