肖 洋

（北京第二外國語學(xué)院 國際問題研究中心，北京100024）

北極海冰的持續(xù)消融帶來了北冰洋航道通航的美好愿景，特別是北方海航線（NSR）通航時(shí)間的延長進(jìn)一步提升了以東北航道（NWP）作為大西洋和太平洋間航運(yùn)通道的戰(zhàn)略價(jià)值。海洋交通的便利不僅帶來了經(jīng)濟(jì)機(jī)遇，同時(shí)也意味著海上緊急情況（如船舶事故）發(fā)生幾率的增長。由于北極地區(qū)面積廣大、氣候條件惡劣，加之基礎(chǔ)設(shè)施的缺乏與相關(guān)能力的不足，北冰洋海上危機(jī)處理十分具有挑戰(zhàn)性。在此背景下，北極理事會（AC）于2011年通過了具有普遍約束性的國際條約——《北極海空搜救合作協(xié)定》（Agreement on Cooperation on Aeronautical and Maritime Search and Rescue in the Arctic），旨在建立北極地區(qū)完善的航空與海洋搜救系統(tǒng)（SAR）。［1］

本文基于公開的文件分析北冰洋海上搜救面臨的關(guān)鍵挑戰(zhàn)，針對現(xiàn)有的北極搜救系統(tǒng)進(jìn)行初步概述。首先討論日益增長的海洋經(jīng)濟(jì)活動對北冰洋安全情勢的影響，繼而分析北極八國搜救能力與未來北冰洋安保需求之間的差距，最終提出北極八國推動國際海上搜救合作的發(fā)展趨勢。推動北冰洋航線國際安全合作、積極介入北極問題的全球治理是中國成為領(lǐng)導(dǎo)型國家的必然要求，全面了解北冰洋各國搜救能力的現(xiàn)狀與困境，不僅未雨綢繆地為中國將來在北冰洋遇險(xiǎn)救援實(shí)踐提供信息支撐，同時(shí)也有助于推動中國北極戰(zhàn)略研究的精細(xì)化發(fā)展。

一、北極?？账丫润w系的規(guī)范生成與制度框架

海上經(jīng)濟(jì)活動的增加是導(dǎo)致北極?？瞻踩蝿萑找鎳?yán)峻的重要原因。主要包括北冰洋航行開通帶來的資源開發(fā)浪潮，以及極地旅游人數(shù)的激增。

首先，北極海上交通的便利導(dǎo)致了勘探、航運(yùn)及旅游活動的增加。根據(jù)美國地質(zhì)調(diào)查局報(bào)告，全球25%的未探明油氣資源蘊(yùn)藏于北極地區(qū)，北極成為未來化石能源與工業(yè)原材料的儲備基地已經(jīng)獲得廣泛共識，而海洋運(yùn)輸是將這些能源與原材料運(yùn)往全球市場的唯一選擇。［2］近年來，沿東北航線（俄羅斯稱“北海航線”）資源運(yùn)輸?shù)脑鲩L幅度最為顯著。2010至2012年間，北海航線貨運(yùn)船只已由4艘增加至46艘。貨物總量也由11萬噸增至100萬噸。至2013年8月12日，俄羅斯北方航道管理局已批準(zhǔn)包括中遠(yuǎn)永盛輪在內(nèi)的372艘貨船航經(jīng)東北航道。［3］因此，在未來數(shù)年或數(shù)十年內(nèi)，北海航線將成為東亞與西北歐間的常規(guī)海運(yùn)路線，隨著亞歐大陸國家間貿(mào)易量的增長以及巴拿馬和蘇伊士運(yùn)河航運(yùn)量已近乎飽和，東北航線的經(jīng)濟(jì)價(jià)值將更為顯著。

其次，極地旅游業(yè)發(fā)展增大了北極八國的經(jīng)濟(jì)收益。在過去的幾十年里，游輪產(chǎn)業(yè)成為極地旅游發(fā)展的關(guān)鍵支柱。近年來，游輪交通呈現(xiàn)指數(shù)型增長。2004年，搭乘游輪前往北極觀光的旅客達(dá)120萬人，而到2007年，僅挪威一國接收的郵輪旅客就達(dá)113萬。冰島與格陵蘭島的增長比例最引人矚目。自1990年以來，冰島旅游業(yè)的年增長率從未低于9%。在冰島的旅游業(yè)中，郵輪產(chǎn)業(yè)發(fā)展最快。格陵蘭島游輪旅客數(shù)量的年增長率約為30%。2012年，約有4萬名旅客游覽了格陵蘭島，這一數(shù)字是格陵蘭島總?cè)丝诘目偤汀?/p>

在《北極海空搜救合作協(xié)定》出臺之前，北極海洋安全問題一直被置于北極八國國內(nèi)法框架內(nèi)，彼此各自為政，缺乏國際救援合作的內(nèi)在動力與規(guī)制約束。然而，隨著北冰洋通航量的顯著增加，國際社會對沿岸國家的搜救能力提出了明確要求。因此，如何整合北極八國的搜救力量成為北極理事會重要的議題之一，這種從低級政治入手的合作方式對緩解北極地區(qū)的緊張局勢起到了積極作用。以下就《北極海空搜救合作協(xié)定》的法理基礎(chǔ)、操作框架與合作制度進(jìn)行闡述。

（一）法理基礎(chǔ)

總體而言，《北極?？账丫群献鲄f(xié)定》的出臺基于多種國際協(xié)議之上，而非一種脫離國際法體系之外的地區(qū)性規(guī)制。包括1979年《國際海上搜尋救助公約》（搜救公約），1982年《聯(lián)合國海洋法公約》（UNCLOS III），1994年《國際民用航空公約》（芝加哥公約）以及《國際航空和海上搜救手冊》（IAMSAR Manual）。2002年，國際海事組織（IMO）通過了《北極冰封水域船只操作指南》以作為對《國際海上生命安全公約》（SOLAS Convention）的精細(xì)化補(bǔ)充，［4］該公約的第一版曾被用于應(yīng)對1914年泰坦尼克號遇難事件。①M(fèi)SC／Circ．1056-MEPC／Circ．399．上述所有法律框架同樣適用于北極海上活動。

（二）操作框架

國際現(xiàn)行與海上事態(tài)感知及搜救相關(guān)的操作框架也適用于北極?？账丫润w系的建設(shè)。其中包括船舶跟蹤系統(tǒng)、導(dǎo)航和氣象預(yù)警系統(tǒng)、搜救遇險(xiǎn)報(bào)警探測和信息傳播系統(tǒng)。

第一，當(dāng)前用于船舶跟蹤的三大主要系統(tǒng)包括：船舶自動互救系統(tǒng)（AMVER）、船舶自動識別系統(tǒng)（AIS）、遠(yuǎn)程識別與跟蹤系統(tǒng)（LRIT）。

美國海岸警衛(wèi)隊(duì)自1958年開始運(yùn)行船舶自動互救系統(tǒng)（AMVER）。任何超過1000噸的商業(yè)船只或私人游艇、科考船等都可以申請加入這項(xiàng)全球船舶自愿報(bào)告系統(tǒng)。搜救部門會利用數(shù)據(jù)庫對海上遇險(xiǎn)船只提供幫助。時(shí)至今日，已有來自百余國家的超過2萬艘船只參與了此項(xiàng)系統(tǒng)；AMVER系統(tǒng)每天監(jiān)管著超過4000艘船舶。

2000年國際海事組織（IMO）采用了船舶自動識別系統(tǒng)（AIS）作為用于交換航行船舶數(shù)據(jù)的全球系統(tǒng)，以提高海事安全和保障。

2006年，國際海事組織下屬海洋安全委員會對《海上生命安全公約》（SOLAS）進(jìn)行了修正。［6］國際海域內(nèi)大于300噸位的船只和游輪，需要在距海岸線1000海里（1852公里）以上時(shí)，通過遠(yuǎn)程衛(wèi)星識別和跟蹤系統(tǒng)（LRIT）上傳船舶身份、位置、日期和時(shí)間等信息，這些數(shù)據(jù)將被傳送至數(shù)據(jù)收集中心，以便將此類信息提供給SOLAS簽約國政府以便組織搜救之用。在歐洲，這些信息將由歐洲海事安全局（EMSA）接收處理。

第二，導(dǎo)航與氣象預(yù)警系統(tǒng)是通過全球航行預(yù)警服務(wù)（WWNWS）進(jìn)行全天候廣播。2008年，國際海事組織批準(zhǔn)了一項(xiàng)WWNWS下屬的通用海洋安全廣播系統(tǒng)，此系統(tǒng)適用于北極地區(qū)，并于2011年投入全面運(yùn)行。北極新建的五個(gè)航行預(yù)警區(qū)域（NAVAREAS）以及氣象預(yù)警區(qū)域（METAREAS）由加拿大、挪威和俄羅斯負(fù)責(zé)，其地理邊界是北緯90°。全球航行預(yù)警服務(wù)向所有配備了接收器的船舶通報(bào)指定區(qū)域內(nèi)的所有相關(guān)信息。

需要指出的是，對于遇險(xiǎn)船只而言，全球海上遇險(xiǎn)與安全系統(tǒng)（global maritime distress and safety system，GMDSS）尤為重要。1999年2月以后，所有超過300噸位的船只和客船都必須配備全球海上遇險(xiǎn)與安全系統(tǒng)（GMDSS）下的通信和警報(bào)系統(tǒng)。在北冰洋航行的船舶必須配備各種設(shè)備，包括傳統(tǒng)的超高頻（VHF）、高頻（HF）、中頻（MF）無線電通信設(shè)備，以及國際海事衛(wèi)星通信設(shè)備。

第三，全球衛(wèi)星搜救系統(tǒng)（COSPAS-SARSAT）衛(wèi)星項(xiàng)目是全球海上遇險(xiǎn)與安全系統(tǒng)（GMDSS）中的關(guān)鍵部分，由加拿大、法國、前蘇聯(lián)和美國建立。在海上事故突發(fā)情況下，事故的發(fā)生位置可通過無線電緊急定位信標(biāo)（Emergency position indicating radio beacon，EPIRB）傳至衛(wèi)星，EPIRB是《海上生命安全公約》強(qiáng)制性規(guī)定的船舶設(shè)備。［7］然后這些信息將由衛(wèi)星轉(zhuǎn)送至各個(gè)地面控制站。到目前為止，全球范圍內(nèi)的北緯70－75°地區(qū)（5度仰角）可以接收到這類警報(bào)。隨著海冰快速融化，以前曾為冰層覆蓋的地區(qū)現(xiàn)已可用于海洋交通，因此北緯75－80°地區(qū)海上事故發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)正在升高。北冰洋快速搜救面臨的進(jìn)一步挑戰(zhàn)一是可用的衛(wèi)星數(shù)量過少（只有6個(gè)），二是北極地區(qū)的衛(wèi)星覆蓋嚴(yán)重不足導(dǎo)致信標(biāo)檢測和定位障礙。雖然多種通訊工具和救援措施適用于北極海洋環(huán)境，但各國的數(shù)據(jù)信息庫卻屬于高度保密狀態(tài)，這對遇險(xiǎn)跨國救援工作的展開十分不利。

（三）合作制度

冷戰(zhàn)期間北極是美蘇對抗的前沿地區(qū)，不存在任何形式的區(qū)域搜救合作。1987年戈?duì)柊蛦谭虬l(fā)表“摩爾曼斯克倡議”為北極事務(wù)合作奠定了基礎(chǔ)。冷戰(zhàn)結(jié)束后，北極地區(qū)軍事對抗的減少為進(jìn)一步的國際合作創(chuàng)造了條件。1993年，俄羅斯、美國、加拿大在西伯利亞進(jìn)行了第一次北極聯(lián)合搜救演習(xí)（SAREX），旨在加快三國搜救工作進(jìn)程。1996年，北約組織在和平伙伴關(guān)系計(jì)劃（Partnership for Peace，PfP）下，出資推動俄羅斯、加拿大和美國的軍隊(duì)針對常規(guī)搜救程序和人道主義援助進(jìn)行了訓(xùn)練。此后，北極國家相繼進(jìn)行了多次聯(lián)合搜救演習(xí)，如一年一度的俄羅斯-挪威“巴倫支海演習(xí)”，以及兩年一度的讓俄羅斯、挪威和美國在北冰洋重要經(jīng)濟(jì)區(qū)域演練規(guī)劃和舉行海上反恐怖行動時(shí)相互協(xié)作的“北方鷹”海上軍事演習(xí)，此前曾在2004、2006和2008年在北極舉行過這種演習(xí)，演習(xí)區(qū)域?yàn)榕餐：桶蛡愔Ш！Ｑ萘?xí)的目的主要是打擊北極地區(qū)的恐怖主義和非法武器交易，共同協(xié)助海上遇難船，舉行由摩爾曼斯克海上救援協(xié)調(diào)中心和挪威博德市“北方”救援協(xié)調(diào)中心參與的相互協(xié)作的救援行動。［8］盡管一系列航運(yùn)事實(shí)表明北方海航道屬國際航行海峽，其兩端連接公?；?qū)俳?jīng)濟(jì)區(qū)，適用過境通行制度，［9］但直到2011年，所有的北冰洋沿岸國家才同意建立一個(gè)區(qū)域性搜救系統(tǒng)。

2011年5月12日，北極理事會成員國在努克（格陵蘭島）簽訂了《北極?？账丫群献鲄f(xié)議》，此協(xié)議是北極理事會達(dá)成的第一項(xiàng)具有法律約束力的協(xié)議，對北極8國具有共同的約束作用。［10］協(xié)議規(guī)劃出了八個(gè)由各國單獨(dú)監(jiān)管的地區(qū)，建立了各自的航空和海上救援協(xié)調(diào)中心（RCCs），并規(guī)定了相關(guān)的責(zé)任部門和機(jī)構(gòu)。在各國負(fù)責(zé)的區(qū)域內(nèi)，各成員國必須為提供必要搜救能力和基礎(chǔ)設(shè)施承擔(dān)成本。為了防止搜救合作中可能出現(xiàn)的各種領(lǐng)土爭端，《北極?？账丫群献鲄f(xié)議》規(guī)定：“搜救區(qū)域的劃界與國家間邊界無關(guān)，不得損害各國主權(quán)和管轄權(quán)，”［11］其中還提到了將非北極國家間搜救合作規(guī)范納入?yún)f(xié)議的可能。這為非北極國家參與北冰洋海上搜救合作打開了大門。［12］隨著搜救協(xié)議的達(dá)成，2011年11月加拿大主辦了第一次北極搜救演習(xí)，第二次演習(xí)于2012年9月10－14日在格陵蘭島進(jìn)行。由于國家搜救資源有限，而搜救面積過于廣大，國際合作十分必要。同時(shí)，各國官員也在督促本國政府解決雷達(dá)覆蓋等問題。

二、北極國家搜救合作的能力短板

海洋交通發(fā)展在帶來經(jīng)濟(jì)機(jī)遇的同時(shí)，也增加了海上緊急情況發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)。例如船舶擱淺、鉆井船事故、船舶碰撞等，而相應(yīng)的北冰洋海上救援面臨著諸多障礙，成為制約北極經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素。這主要表現(xiàn)為以下三個(gè)方面。一是搜救面積過于遼闊。北極地區(qū)面積達(dá)1400萬平方公里。大部分地區(qū)人煙稀少。多數(shù)居民定居于地區(qū)南部。二是極端惡劣的氣候條件。北極地區(qū)冬季平均氣溫可降至零下34攝氏度，這會對飛機(jī)和直升機(jī)的飛行造成負(fù)面影響。結(jié)冰會使船只更加頭重腳輕，進(jìn)一步提高了傳播傾斜的風(fēng)險(xiǎn)，并會導(dǎo)致部分船只功能失效。漂浮的冰山是另一主要威脅，它會分裂船體，造成船只報(bào)廢。此外，由于北極地區(qū)長時(shí)間處于相對黑暗的環(huán)境當(dāng)中，北極水域內(nèi)的船只航行情況會更加復(fù)雜。三是基礎(chǔ)設(shè)施匱乏。由于北極八國的北部地區(qū)人口普遍較少，能與新增經(jīng)濟(jì)活動相匹配的基礎(chǔ)設(shè)施（如港口，著陸帶，醫(yī)院等）十分缺乏。北極地區(qū)人煙稀少，這往往會導(dǎo)致資產(chǎn)和基礎(chǔ)設(shè)施的缺乏，以致難以應(yīng)對緊急情況的發(fā)生。各國搜救能力的差距已經(jīng)存在，并且可能繼續(xù)加大?？傮w而言，北極八國的搜救能力仍十分薄弱，主要原因包括基礎(chǔ)設(shè)施短缺、搜救能力欠缺和運(yùn)營成本高昂等。隨著北冰洋航運(yùn)量的增長，北極八國都面臨著相似的安全挑戰(zhàn)。

（一）北極八國搜救能力概況

加拿大只有兩個(gè)北極搜救站正在運(yùn)行：特倫頓（安大略）的聯(lián)合搜救中心（JRCC），以及埃爾斯米爾島上的加拿大軍隊(duì)警報(bào)站（CFS）。②特倫頓JRCC位于加拿大南部，負(fù)責(zé)1萬平方公里以上范圍的搜救任務(wù)。CFS警報(bào)站位于努勒維特的埃爾斯米爾島，距地理意義上的北極點(diǎn)僅817公里。加拿大北部缺少至關(guān)重要的旋轉(zhuǎn)翼無人搜救飛機(jī)與水面救援船，大部分救援設(shè)施都位于南方，難以快速應(yīng)對北部地區(qū)的海上事故。但加拿大海岸警衛(wèi)隊(duì)仍配備有兩艘重型、四艘中型破冰船，并將于2017年引進(jìn)新型極地級破冰船，這些破冰船對于執(zhí)行北極搜救任務(wù)非常重要。此外，由于舊有衛(wèi)星的替代工作可能被推遲，未來數(shù)年內(nèi)，加拿大的天基監(jiān)控能力將會受到明顯制約，導(dǎo)致高緯度地區(qū)的衛(wèi)星覆蓋范圍不足，難以實(shí)現(xiàn)無人機(jī)搜救巡航。［13］

丹麥的搜救范圍包括格陵蘭島和法羅群島，其中格陵蘭島是北極搜救機(jī)構(gòu)所面對的典型挑戰(zhàn)。區(qū)域面積的廣大，加之基礎(chǔ)設(shè)施與能力的缺乏，使格陵蘭島海上救援工作十分繁重，其沿岸海上活動的增加（游輪旅游與資源開發(fā)）更是提高了這片海域的危險(xiǎn)指數(shù)。丹麥官方承認(rèn)在衛(wèi)星通訊覆蓋能力上存在差距，該國地球同步衛(wèi)星無法捕獲最北部地區(qū)的訊息。

芬蘭所有的海軍資源都駐扎在波羅的海，因此只承擔(dān)內(nèi)陸搜救責(zé)任，而指定芬蘭邊界警衛(wèi)隊(duì)（邊防部隊(duì)）作為搜救機(jī)構(gòu)。當(dāng)北極發(fā)生緊急情況時(shí)，芬蘭武裝部隊(duì)可以用運(yùn)輸機(jī)和直升機(jī)援助搜救行動，但將救援物資運(yùn)往北極需耗費(fèi)較長時(shí)間。

冰島海岸警衛(wèi)隊(duì)（ICG）負(fù)責(zé)冰島及其周圍的搜救行動，聽命于雷克雅未克的聯(lián)合救援協(xié)調(diào)中心（JRCC）調(diào)遣，其責(zé)任區(qū)面積約為180萬平方公里，責(zé)任區(qū)域（北緯73度以內(nèi)）內(nèi)的衛(wèi)星覆蓋與通訊系統(tǒng)完備。冰島海岸警衛(wèi)隊(duì)運(yùn)行著四個(gè)雷達(dá)監(jiān)測站，以提高領(lǐng)海感知（MDA）能力，但北部海域未被雷達(dá)完全覆蓋。由于冰島金融體系危機(jī)，搜救設(shè)備采購項(xiàng)目已不得已被推遲，財(cái)政預(yù)算的約束是冰島海岸警衛(wèi)隊(duì)在搜救行動上面臨的最大挑戰(zhàn)。冰島位于東北航道的樞紐，海上交通增長的同時(shí)會帶來更大的海上事故風(fēng)險(xiǎn)，目前面臨的最大風(fēng)險(xiǎn)仍是游輪沉沒帶來的人員傷亡。在冰島責(zé)任區(qū)內(nèi)發(fā)生的重大事故，至少需要兩個(gè)北極沿岸國家共同參與搜救行動。因此，冰島海岸警衛(wèi)隊(duì)與丹麥海軍、挪威海軍和美國海岸警衛(wèi)隊(duì)達(dá)成了制度化的合作協(xié)議。

挪威搜救安全服務(wù)受挪威司法與公共安全部協(xié)調(diào)管理，其搜救責(zé)任區(qū)面積達(dá)200萬平方公里。隨著挪威的資源開發(fā)向北方逐步延伸，挪威北部地區(qū)的旅游業(yè)日益繁榮，海上危險(xiǎn)事故的發(fā)生幾率也隨之增大。挪威的搜救系統(tǒng)大體完善，與其他北極沿海國家相比，近年來挪威海上搜救專項(xiàng)資金也有所增加，為了獲得北冰洋地區(qū)的完整信息，挪威政府在衛(wèi)星系統(tǒng)建設(shè)上投入了大量關(guān)注與支持，包括加強(qiáng)同歐盟的合作往來。［14］

俄羅斯在基礎(chǔ)設(shè)施、破冰船等方面具有優(yōu)勢。俄羅斯航空運(yùn)輸機(jī)構(gòu)以及聯(lián)邦海洋與河流運(yùn)輸機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)北冰洋搜救行動，并建立了兩個(gè)海洋救援協(xié)調(diào)中心（MRCC）分別負(fù)責(zé)以東經(jīng)125度為界劃分出的兩個(gè)責(zé)任區(qū)。③北 極西部的MRCC位于穆爾曼斯克港及阿爾漢格爾斯克港。北極東部的MRCC位于符拉迪沃斯克港及皮德羅巴甫洛夫斯克港。俄羅斯最具標(biāo)志性的搜救能力是其強(qiáng)大的破冰艦隊(duì)，俄羅斯擁有34艘破冰船，包括8艘核動力重型破冰船，兩艘常規(guī)動力重型破冰船，并且全部可在北冰洋進(jìn)行全年的獨(dú)立行動。為了保持北海航線的通訊穩(wěn)定，俄羅斯正在建設(shè)衛(wèi)星網(wǎng)絡(luò)，以向俄羅斯北極地區(qū)提供導(dǎo)航援助，并為船舶、飛機(jī)和地面站間的通訊提供服務(wù)。與美國全球定位系統(tǒng)（GPS）相比，俄羅斯的格洛納斯系統(tǒng)（GLONASS）可以在北極地區(qū)內(nèi)實(shí)現(xiàn)更好的覆蓋，該系統(tǒng)主要服務(wù)內(nèi)容包括確定陸地、海上及空中目標(biāo)的坐標(biāo)及運(yùn)動速度信息等。隨著俄羅斯北海航線沿線的能源與礦產(chǎn)開發(fā)活動的增加，這些地區(qū)的交通量將會顯著增長。從現(xiàn)有信息分析，俄羅斯應(yīng)對這種交通增長的能力明顯不足。除了現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施，俄羅斯宣布將在2015年以前，投資2060萬歐元沿其北極海岸線建設(shè)10個(gè)新的救援中心，第一個(gè)竣工的救援中心已經(jīng)在涅涅茨州的納里安馬爾（Naryan-Mar）竣工并對外開放。［15］

由于北極理事會協(xié)議中規(guī)定的瑞典搜救區(qū)域在北極海域以外，因此瑞典不需要建設(shè)此類搜救措施，但有能力向北極地區(qū)運(yùn)送破冰船或直升機(jī)等臨時(shí)搜救設(shè)備。瑞典海事管理局負(fù)責(zé)其搜救行動，瑞典的聯(lián)合救援協(xié)調(diào)中心位于哥德堡。在衛(wèi)星覆蓋與通訊系統(tǒng)方面，可以覆蓋整個(gè)北極地區(qū)的基律納衛(wèi)星地面站將在歐盟的伽利略衛(wèi)星項(xiàng)目中扮演關(guān)鍵角色。④伽利略計(jì)劃共包括兩個(gè)遙感、跟蹤和指令站，基律納地面站就是其中之一，另一個(gè)設(shè)在法屬圭亞那的庫魯航天中心。美國海岸警衛(wèi)隊(duì)負(fù)責(zé)北極地區(qū)的搜救任務(wù)，位于阿拉斯加的朱諾救援協(xié)調(diào)中心（RCC）負(fù)責(zé)第十七海岸警衛(wèi)區(qū)，包括北太平洋地區(qū)、白令海和北冰洋。［16］海岸警衛(wèi)隊(duì)在搜救行動中面臨著多項(xiàng)挑戰(zhàn)，其責(zé)任面積廣大，但關(guān)鍵能力（船只、破冰船、飛機(jī)、直升機(jī)）缺乏。美國大部分搜救基礎(chǔ)設(shè)施位于阿拉斯加南部。在緊急情況出現(xiàn)時(shí)，這種設(shè)施布局往往意味著由南向北運(yùn)輸?shù)拇罅亢臅r(shí)。另外，衛(wèi)星和通訊數(shù)據(jù)的不足，也阻礙著海岸警衛(wèi)隊(duì)及相關(guān)機(jī)構(gòu)的工作，并且在中央財(cái)政緊縮的前提下，增加阿拉斯加海岸警衛(wèi)隊(duì)的財(cái)政撥款也難以實(shí)現(xiàn)。

（二）北極八國海上搜救合作面臨的障礙

搜救能力差距過大。北極國家主要的搜救能力多用于沿海行動，大部分的救援船只由于過小或過弱，無法在惡劣的海洋氣象條件下距海岸線過遠(yuǎn)行動，導(dǎo)致噸位較大的軍艦被迫用于公海救援行動。但問題在于，由于無法保證迅速支援，這些船只無法在遠(yuǎn)離船籍港的區(qū)域內(nèi)承擔(dān)搜救任務(wù)。此外，還有許多軍艦不具備在冰封條件下行動的能力，船只和直升機(jī)無法在較短時(shí)間內(nèi)進(jìn)行遠(yuǎn)距離行動。因此當(dāng)發(fā)生大規(guī)模海上事故需要派遣大量船只以疏散遇險(xiǎn)人員時(shí)，則可能出現(xiàn)無船可派的困境。此外，若要使搜救機(jī)構(gòu)可以到達(dá)邊遠(yuǎn)地區(qū)，就必須對極地基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)增加投資，但各國經(jīng)濟(jì)不景氣無疑滯后了北極搜救措施的更新。

衛(wèi)星和通訊能力差距過大。能否在北極地區(qū)建設(shè)永久的衛(wèi)星覆蓋范圍，對于在北極地區(qū)開展全方位的活動至關(guān)重要。為了對所有的搜救行動進(jìn)行協(xié)調(diào)，需要可靠的通信通道。挪威大力發(fā)展天基監(jiān)控系統(tǒng)表明其已經(jīng)認(rèn)識到這一問題的嚴(yán)重性，并且推動了其他國家加大對衛(wèi)星定位與導(dǎo)航計(jì)劃的支持力度。然而，研發(fā)及建造衛(wèi)星和通信基礎(chǔ)設(shè)施的高昂成本，是北極國家必須克服的障礙。

三、北極?？账丫葒H合作的拓展路徑前瞻

由于預(yù)算的有限，加之區(qū)域面積的過于廣大，所有的北極國家都已認(rèn)識到加大北冰洋航道安全合作的必要性，并將合作面覆蓋到整個(gè)北極地區(qū)。北極八國認(rèn)為增強(qiáng)在搜救能力與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面進(jìn)行進(jìn)一步合作，將會顯著提升北極地區(qū)海上搜救合作系統(tǒng)的整體成效。關(guān)于通訊系統(tǒng)與衛(wèi)星覆蓋問題，推動有歐盟參與的國際合作可以增強(qiáng)相應(yīng)的硬件基礎(chǔ)。從北極八國海上搜救能力整合的趨勢來看，大致可分為內(nèi)部與外部兩個(gè)拓展路徑。

（一）北極理事會成員國間的合作將遵循下列兩項(xiàng)關(guān)鍵步驟

第一，挑選替代性補(bǔ)給基地以進(jìn)行緊急救援。北冰洋沿岸國可以挑選出那些已經(jīng)配備了足夠的機(jī)場、港口等基礎(chǔ)設(shè)施的替代性補(bǔ)給基地，被挑選出的單位將采取輪流備用的方式進(jìn)行物資補(bǔ)給。各國可進(jìn)行初步計(jì)劃，分析救援直升機(jī)、移動醫(yī)院等設(shè)備的分布狀況，并在緊急情況出現(xiàn)時(shí)向這些基地進(jìn)行戰(zhàn)略運(yùn)輸。這種綜合補(bǔ)給計(jì)劃可以避免浪費(fèi)十分稀缺的搜救資源，并使搜救過程更加靈活。

第二，挑選永久性搜救站。北極八國可以挑選出最優(yōu)戰(zhàn)略位置（遠(yuǎn)離海岸線）建立永久性搜救站，并由北極理事會成員國輪流進(jìn)行部署，在緊急情況發(fā)生時(shí)用于危機(jī)預(yù)警。一些較大的搜救站可以進(jìn)行單邊、雙邊或多邊行動，格陵蘭島的圖勒空軍基地就是此類搜救站。

（二）發(fā)揮歐盟在通訊系統(tǒng)及衛(wèi)星覆蓋中的潛在作用

2009年北極海洋航運(yùn)評估強(qiáng)調(diào)：“由于覆蓋不足以及缺乏實(shí)時(shí)的天氣信息預(yù)報(bào)，北極地區(qū)的遠(yuǎn)程監(jiān)控和監(jiān)察技術(shù)（如衛(wèi)星通訊，全球定位系統(tǒng)，氣象站等）十分有限。”［17］因此，實(shí)現(xiàn)衛(wèi)星對北冰洋的完整覆蓋需要大量的財(cái)政投資，然而許多北極沿岸國家的搜救預(yù)算在近期內(nèi)不會明顯增長。在這種情況下，對于通訊和衛(wèi)星基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，歐盟可以提供獨(dú)特的幫助，以彌補(bǔ)搜救行動中存在的關(guān)鍵不足。北極理事會成員國中的挪威、瑞典（同時(shí)是歐盟成員國）等，憑借其歐洲航天局（ESA）的成員身份，可以利用伽利略項(xiàng)目的陸上基礎(chǔ)設(shè)施獲取與北極相關(guān)的衛(wèi)星數(shù)據(jù)，并可便捷使用特羅姆瑟、斯瓦爾巴克和基律納的地面衛(wèi)星接收站。由于加拿大是歐洲航天局的準(zhǔn)成員國，歐洲航天局也可以使用加拿大所屬的北極站點(diǎn)。

歐盟這兩個(gè)旗艦項(xiàng)目（伽利略項(xiàng)目和全球環(huán)境與安全監(jiān)測項(xiàng)目）可以提供的衛(wèi)星導(dǎo)航與通信服務(wù)，這對北極地區(qū)的搜救機(jī)構(gòu)來說極具價(jià)值。北極國家很可能借此縮小北極地區(qū)衛(wèi)星覆蓋及通訊系統(tǒng)上存在的不知。

伽利略全球衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)提供全球定位服務(wù)。預(yù)計(jì)最早在2019年可以達(dá)到全面運(yùn)行能力（FOC）。對于搜救行動，伽利略項(xiàng)目可以為其提供三項(xiàng)服務(wù)：精確定位、導(dǎo)航、搜救信息傳遞。

到目前為止，唯一已經(jīng)達(dá)到全面運(yùn)行能力的全球定位和導(dǎo)航系統(tǒng)是美國全球定位系統(tǒng)（GPS）。但與其相比，伽利略提供了更加精確的定位，分辨率至1米以內(nèi)。此外，與GPS相比，伽利略是民用系統(tǒng)，因此沒有突然關(guān)閉系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)，并可永久覆蓋整個(gè)北極地區(qū)。綜合而言，伽利略可以顯著提高定位與導(dǎo)航的精準(zhǔn)性，其導(dǎo)航與定位服務(wù)適用于所有海上活動，特別是其他導(dǎo)航和定位工具無法支持的在北極黑暗條件下進(jìn)行的活動。

伽利略系統(tǒng)還將直接支持全球衛(wèi)星搜救系統(tǒng)（COSPAS-SARSAT）。伽利略系統(tǒng)的每顆衛(wèi)星都配有無線電信標(biāo)，可以接收到船只或飛行器發(fā)送至全球衛(wèi)星搜救系統(tǒng)的緊急呼救。由于伽利略系統(tǒng)覆蓋了整個(gè)北極地區(qū)，搜救機(jī)構(gòu)對緊急事故的反應(yīng)會更加迅速。并且，伽利略衛(wèi)星還將向遇險(xiǎn)的船只或飛行器發(fā)送反饋消息，告之其信息已被接受，并且正在救援的途中。這是為全球衛(wèi)星搜救系統(tǒng)提供的新型支持。

全球環(huán)境安全與監(jiān)測（GMES）系統(tǒng)是歐盟可為北極增加實(shí)際價(jià)值的第二個(gè)旗艦類項(xiàng)目。它可提供三項(xiàng)特別服務(wù)：船只／冰山探測、氣象預(yù)報(bào)、快速繪圖。

海上活動所面臨的關(guān)鍵挑戰(zhàn)之一是由漂浮冰山導(dǎo)致的船舶遇險(xiǎn)。北極部分地區(qū)的大霧可能導(dǎo)致能見度近乎為零。這些來自自然的挑戰(zhàn)，需要更完善的冰山和船只監(jiān)察系統(tǒng)，全球環(huán)境安全與監(jiān)測系統(tǒng)可擔(dān)此大任。

全球環(huán)境安全與監(jiān)測系統(tǒng)的一個(gè)關(guān)鍵功能就是在短時(shí)間內(nèi)生成高分辨率地圖，以便當(dāng)緊急情況發(fā)生時(shí)，救援人員能夠獲取精確的現(xiàn)狀圖。北極地區(qū)的天氣變幻莫測，實(shí)時(shí)的天氣預(yù)報(bào)信息可以顯著提高北極地區(qū)的船只運(yùn)行安全。

總而言之，增強(qiáng)北冰洋搜救能力是北極八國的首要任務(wù)。由于受制于國內(nèi)低迷的經(jīng)濟(jì)形勢，北極理事會成員國很可能會加大歐美區(qū)域合作。然而，即使是更加協(xié)調(diào)的搜救活動，也會受到過大的區(qū)域面積和惡劣氣候條件的挑戰(zhàn)?？梢灶A(yù)見的是，具有科技規(guī)模優(yōu)勢的歐盟與北極國家的合作必將進(jìn)一步深化，這為中國思考自身優(yōu)勢與在北極事務(wù)中的話語權(quán)提升提供了有益啟發(fā)。

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