水利部發(fā)展研究中心副主任 李 晶

加強河湖權(quán)屬管理

水利部發(fā)展研究中心副主任 李 晶

權(quán)屬管理是河湖管理的重要內(nèi)容。為了適應(yīng)河湖管理的新形勢和新要求，必須進一步加強河湖權(quán)屬管理制度建設(shè)，研究推進河湖生態(tài)空間統(tǒng)一確權(quán)登記，形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的河湖資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。

河湖管理涉及多項權(quán)屬和多種制度

權(quán)屬管理是河湖管理的重要內(nèi)容。河湖具有行洪排澇、蓄水灌溉、供水發(fā)電、漁業(yè)養(yǎng)殖、旅游景觀、航運、納污、生態(tài)等多種功能。同時，伴隨著河湖的開發(fā)利用，不斷固化形成了大量的基礎(chǔ)設(shè)施。由此導(dǎo)致河湖管理中涉及多種權(quán)屬，主要有三類：一是資源權(quán)屬，包括水資源、河湖水域資源、內(nèi)河航運資源、水能資源、河湖土地資源、砂石資源、漁業(yè)資源等；二是設(shè)施權(quán)屬，包括大壩、水閘、公路、鐵路、港口、軍事設(shè)施等；三是生態(tài)環(huán)境權(quán)屬，包括水質(zhì)、動植物生存等河湖健康、公民休閑、國家作為河湖健康代言人的生態(tài)環(huán)境管理權(quán)等。

目前水法、防洪法、水污染防治法、漁業(yè)法、土地管理法、礦產(chǎn)資源法、港口法、公路法、鐵路法、環(huán)境保護法等法律以及河道管理條例、航道管理條例、自然保護區(qū)條例等行政法規(guī)，針對河湖相關(guān)資源、設(shè)施和生態(tài)環(huán)境權(quán)屬，規(guī)定了一系列管理制度。主要有三方面：一是權(quán)利確認(rèn)制度，即對河湖范圍內(nèi)各種可開發(fā)利用資源及河湖相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施以及生態(tài)基流等權(quán)屬進行確認(rèn)；二是權(quán)利保護制度，即對經(jīng)確認(rèn)的各種河湖相關(guān)權(quán)屬進行保護，主要包括水資源保護制度、水污染防治制度、自然保護區(qū)制度、風(fēng)景名勝區(qū)制度等；三是監(jiān)督管理制度，即對各種河湖權(quán)屬行使進行監(jiān)管，保障河湖權(quán)屬有序行使。

現(xiàn)行河湖權(quán)屬管理制度存在不銜接和配套不足等問題

河湖權(quán)屬管理制度主要存在以下四方面問題：一是資源權(quán)屬管理方面，存在多頭管理，如河道采砂的管理權(quán)限劃分存在部門爭議。二是設(shè)施權(quán)屬管理方面，存在配套法規(guī)缺位等問題，如相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定了河道管理范圍、水工程管理和保護范圍、公路建筑控制區(qū)、鐵路線路安全保護區(qū)等，并作出了銜接性規(guī)定。但是也存在一些問題，如河道管理范圍不夠明確，而且未考慮入海河口的特殊性；水工程管理和保護范圍的劃定缺乏配套法規(guī)等。三是生態(tài)環(huán)境權(quán)屬方面，目前對于水資源保護與水污染防治，從法律條文和部門 “三定”規(guī)定上看，水行政主管部門負(fù)責(zé)水資源保護，環(huán)保部門負(fù)責(zé)水污染防治，兩者的職責(zé)在文字上是很清楚的。但在實踐中，水資源保護與水污染防治之間尚存在很多不協(xié)調(diào)現(xiàn)象。此外，水功能區(qū)管理與排污總量控制、排污許可管理與入河排污管理、水質(zhì)監(jiān)測與水環(huán)境監(jiān)測等也存在不銜接問題。四是河湖執(zhí)法方面，由于多個管理主體有管轄權(quán)，容易出現(xiàn)交叉、重疊執(zhí)法或者存在執(zhí)法真空地帶，影響了河湖管理的權(quán)威和效率。

加強河湖權(quán)屬管理的政策建議

河湖權(quán)屬管理制度存在上述問題的主要原因是相關(guān)法律法規(guī)制定時間較早、立法理念較為單一和立法背景較為簡單等。隨著可持續(xù)發(fā)展理念的深入，尤其是黨的十八屆三中全會提出加快生態(tài)文明制度建設(shè)之后，為了適應(yīng)河湖管理的新形勢和新要求，必須進一步加強河湖權(quán)屬管理制度建設(shè)。

一是要按照黨的十八屆三中全會關(guān)于山水林田湖統(tǒng)一確權(quán)登記的精神，研究推進河湖生態(tài)空間統(tǒng)一確權(quán)登記，形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的河湖資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。二是要完善部門協(xié)調(diào)與合作機制，包括完善水資源保護與水污染防治協(xié)調(diào)機制，建立河道采砂管理協(xié)調(diào)機制，健全部門聯(lián)合執(zhí)法機制等。三是要建立嚴(yán)格的河湖管理制度，包括建立健全河道規(guī)劃治導(dǎo)線管理制度，完善河湖管理、河道采砂、岸線保護等規(guī)劃，健全河湖規(guī)劃約束機制；進一步推進河湖管理范圍、水利工程管理和保護范圍確權(quán)劃界工作，規(guī)范項目建設(shè)和人類活動，切實保護河湖岸線資源和確保水利工程安全運行等。四是要加快河湖管理相關(guān)法規(guī)制定或修訂工作，包括修訂河道管理條例、制定河道采砂管理條例、研究制定水功能區(qū)管理條例和湖泊保護條例等，同時還應(yīng)在其他法律法規(guī)制訂中充分考慮河湖管理需要，完善相關(guān)河湖管理制度?！?/p>

責(zé)任編輯 楊 軼