李國(guó)正，楊志順，李照星

（1.河北省水利廳，050011，石家莊；2.天津師范大學(xué)，300387，天津）

河北省多年平均降水量532 mm，多年平均水資源總量為205億m3，現(xiàn)狀人均水資源量為283 m3，僅為全國(guó)平均水資源量的1/7，遠(yuǎn)低于國(guó)際公認(rèn)的人均500 m3的“極度缺水標(biāo)準(zhǔn)”?，F(xiàn)狀一般年份總?cè)彼?24億m3?？退Y源嚴(yán)重不足，開(kāi)采地下水乃至超采地下水已經(jīng)成為河北省緩解水資源供需緊張局面的主要途徑。近年，隨著水資源供需矛盾不斷加劇，地下水開(kāi)發(fā)利用規(guī)模不斷擴(kuò)大,地下水超采形勢(shì)更加嚴(yán)峻，部分地區(qū)地下水資源枯竭，這不僅對(duì)河北省經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)造成嚴(yán)重威脅，而且對(duì)華北地區(qū)乃至全國(guó)帶來(lái)重大影響。

一、地下水超采危害嚴(yán)重

1.超采區(qū)域分布廣

全省地下水超采總面積6.7萬(wàn)km2，占全省平原面積的92%，嚴(yán)重超采區(qū)面積3.02萬(wàn)km2。中東部平原區(qū)7個(gè)深層承壓水漏斗中，影響較大、形成時(shí)間較長(zhǎng)的主要是”冀棗衡”漏斗和滄州漏斗，現(xiàn)狀漏斗中心承壓水埋深超過(guò)100 m。

2.超采水資源量大

現(xiàn)狀年均開(kāi)采地下水總量150多億m3，占全省供水量的77%左右；超采地下水56億m3，占全省地下水開(kāi)采量的1/3，供水量的1/4。據(jù)測(cè)算，累計(jì)超采量高達(dá)1 500億m3，其中深層地下水超采量占70%以上。

3.超采帶來(lái)的危害嚴(yán)重

地下水超采，造成海水入侵、農(nóng)田灌溉機(jī)井報(bào)廢、取水成本增加和農(nóng)村群眾飲水困難等問(wèn)題。近年，因地下水水位下降，年報(bào)廢機(jī)井3萬(wàn)多眼。同時(shí)，地下水大量超采，帶來(lái)地面沉降和地裂、河流干涸、濕地萎縮和泉水?dāng)嗔?、海水入侵等地質(zhì)環(huán)境災(zāi)害。地面沉降最嚴(yán)重的滄州市最大沉降量已超過(guò)2 m。濕地面積由20世紀(jì)60年代的20 000 hm2萎縮到目前的 5 100 多 hm2。

二、地下水管理相關(guān)法律制度建設(shè)現(xiàn)狀

地下水超采的嚴(yán)峻形勢(shì)引起了黨中央和河北省委、省政府的高度重視，中央和省委主要領(lǐng)導(dǎo)同志先后就做好河北省地下水壓采工作作出重要指示，提出明確要求。因此，采取技術(shù)、工程、經(jīng)濟(jì)、行政、法律等措施推進(jìn)地下水超采綜合治理是貫徹落實(shí)中央和省委有關(guān)精神的一項(xiàng)重要舉措，也是生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分。而法律手段以其特有的規(guī)范性、強(qiáng)制性特點(diǎn)，既發(fā)揮著其他措施所不具備的作用，又為其他措施作用的充分發(fā)揮提供著制度保障，成為緩解地下水超采最有效、有力的措施之一。

1.法律制度體系建設(shè)現(xiàn)狀

當(dāng)前，水資源管理方面的法律制度體系已初步形成。主要包括：法律層面的《中華人民共和國(guó)水法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《水法》）；法規(guī)層面的《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》、《河北省實(shí)施 〈水法〉辦法》；規(guī)章層面的《建設(shè)項(xiàng)目水資源論證管理辦法》、《取水許可管理辦法》、《河北省取水許可制度管理辦法》、《河北省水資源費(fèi)征收使用管理辦法》和《河北省全社會(huì)節(jié)約用水若干規(guī)定》，這些制度為規(guī)范地下水開(kāi)采行為，緩解地下水超采起到了一定作用。

2.現(xiàn)行法律制度存在的主要問(wèn)題

總體看，現(xiàn)行法律制度中關(guān)于地下水管理的主要內(nèi)容有所涉及。但是，與地下水超采面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)和地下水管理工作需要相比，仍存在著不足，主要表現(xiàn)在：

（1）地下水管理法律制度缺位

綜觀現(xiàn)行水資源管理方面的法律制度，雖基本涵蓋了水資源管理的重點(diǎn)環(huán)節(jié)，但由于不同法律法規(guī)的立法目的、立法層級(jí)和規(guī)范重點(diǎn)不同，相關(guān)制度比較分散。同時(shí)，水資源管理方面的法律法規(guī)多是以整個(gè)水資源作為規(guī)范和調(diào)整對(duì)象，與地下水管理直接相關(guān)的內(nèi)容少、針對(duì)性不強(qiáng)、重點(diǎn)不突出。系統(tǒng)規(guī)范地下水管理的法律制度缺位。

（2）與地下水管理有關(guān)的重要法律制度可操作性不強(qiáng)

《水法》《河北省實(shí)施 〈水法〉辦法》等法律法規(guī)確立了超采區(qū)管理、規(guī)劃水資源論證、總量控制和定額管理等一系列制度。但是，由于不具有法律所應(yīng)具備的明確性和完整性，使得地下水管理法律體系中的大多數(shù)規(guī)定淪為一種倡議、一種生態(tài)性的宣言，而無(wú)法實(shí)現(xiàn)地下水管理目的。例如《水法》第二十三條規(guī)定“國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃以及城市總體規(guī)劃的編制、重大建設(shè)項(xiàng)目的布局，應(yīng)當(dāng)與當(dāng)?shù)厮Y源條件和防洪要求相適應(yīng)，并進(jìn)行科學(xué)論證”。本條款確立了規(guī)劃水資源論證的法律地位，但是，對(duì)于哪些具體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)開(kāi)展水資源論證、水資源論證報(bào)告書(shū)由哪級(jí)水行政主管部門(mén)審查、對(duì)未提交規(guī)劃水資源論證報(bào)告書(shū)而擅自審批的部門(mén)和人員應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任等均沒(méi)有規(guī)定，導(dǎo)致規(guī)劃水資源論證管理制度在實(shí)踐中得不到有效落實(shí)。

（3）部分地下水管理方面的重要法律制度還未建立

一是取水井管理制度尚未確立。加強(qiáng)取水井管理，是落實(shí)取水許可制度、科學(xué)取用地下水的重要舉措。當(dāng)前，由于缺乏取水井管理制度，非法無(wú)序開(kāi)采地下水的現(xiàn)象較普遍，加劇了地下水超采形勢(shì)。二是區(qū)域限批制度有待建立?！皡^(qū)域限批”強(qiáng)調(diào)個(gè)別違法導(dǎo)致群體受罰,具有連帶性、懲罰性和高行政性特點(diǎn)。把“新增取水區(qū)域限批”納入地下水管理的日常監(jiān)管，并成為一種制度，就會(huì)對(duì)超采的行為形成一種長(zhǎng)期的威懾，從根本上抑制地方政府為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展不充分考慮當(dāng)?shù)厮Y源、水環(huán)境承載力，以犧牲地下水資源環(huán)境代價(jià)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的沖動(dòng)。三是監(jiān)測(cè)管理制度亟須完善。當(dāng)前存在的地下水監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)體系不完善，重點(diǎn)地下水取用水戶監(jiān)測(cè)手段落后，監(jiān)測(cè)成果在地下水管理中的運(yùn)用缺乏法律依據(jù)等方面問(wèn)題，影響了對(duì)地下水超采狀況的有效監(jiān)管。四是公眾參與制度需進(jìn)一步強(qiáng)化。既缺乏保障公民參與與自己環(huán)境利益密切相關(guān)的、在管理和決策中應(yīng)有的實(shí)體權(quán)利，又缺乏保障公民獲得知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和舉報(bào)權(quán)的程序權(quán)利。

三、完善地下水管理主要法律制度的建議

1.出臺(tái)地下水管理法規(guī)

制定地下水管理法規(guī)，對(duì)分散于不同法律法規(guī)和規(guī)章之中、與地下水管理密切相關(guān)的重點(diǎn)制度進(jìn)行總體收攏，吸收、完善“上位法”對(duì)地下水管理的有關(guān)規(guī)定，結(jié)合地下水超采實(shí)際，完善、確立相關(guān)制度，使之成為一部統(tǒng)領(lǐng)地下水管理的綱領(lǐng)性法規(guī)。一是對(duì)現(xiàn)行法律法規(guī)已經(jīng)明確和完善的制度，比如建設(shè)項(xiàng)目水資源論證制度、取水許可制度、水資源有償使用制度、節(jié)約用水制度、取用水管理制度等，在制定地下水管理法規(guī)時(shí)應(yīng)確保與已有重點(diǎn)制度相銜接，避免出現(xiàn)矛盾性規(guī)定，保證原有重點(diǎn)制度的有效落實(shí)；二是對(duì)現(xiàn)行法律法規(guī)中已經(jīng)確立但尚不完善的制度，比如規(guī)劃水資源論證制度、超采區(qū)管理制度，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步細(xì)化和完善，增強(qiáng)可操作性；三是對(duì)在地下水管理工作中急需但尚屬立法空白的制度，比如：取水井管理制度、區(qū)域限批制度、監(jiān)測(cè)管理制度、公眾參與制度等，應(yīng)當(dāng)通過(guò)地下水管理法規(guī)予以確立。

2.完善地下水管理方面的重點(diǎn)制度

（1）完善規(guī)劃水資源論證制度

規(guī)劃水資源論證應(yīng)重點(diǎn)從幾方面進(jìn)行完善。一是規(guī)范規(guī)劃水資源論證報(bào)告的編制、審查、審批、資質(zhì)管理和監(jiān)督管理等方面的內(nèi)容，強(qiáng)化取水申請(qǐng)者違反水資源論證義務(wù)的法律責(zé)任。二是擴(kuò)展水資源論證制度適用范圍。將自來(lái)水、水庫(kù)水及非常規(guī)水資源納入水資源論證適用范圍，強(qiáng)化國(guó)家對(duì)水資源開(kāi)發(fā)利用行為的宏觀管理能力。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確開(kāi)展規(guī)劃水資源論證的具體范圍，提高規(guī)劃水資源論證的針對(duì)性和可操作性。三是明確將規(guī)劃水資源論證作為規(guī)劃審批的剛性條件和規(guī)劃編制的必經(jīng)程序，為保證規(guī)劃水資源論證的全面開(kāi)展提供制度保障。

（2）完善地下水超采區(qū)管理制度

細(xì)化《水法》《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》中關(guān)于地下水超采區(qū)管理有關(guān)規(guī)定，制定嚴(yán)格于其他區(qū)域的地下水超采區(qū)管理制度，進(jìn)一步明確縣級(jí)以上人民政府在地下水超采區(qū)治理、替代地下水源工程及其配套灌溉工程建設(shè)中的責(zé)任，確定地下水禁止開(kāi)采區(qū)、限制開(kāi)采區(qū)和一般超采區(qū)開(kāi)鑿取水井應(yīng)遵循的基本原則，完善地下水超采區(qū)水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，提出在地下水超采區(qū)發(fā)展地下水源熱泵系統(tǒng)有關(guān)要求。

3.確立地下水管理的重點(diǎn)管理制度

（1）建立取水井管理制度

依法科學(xué)規(guī)范管理取水井，是保障合理開(kāi)采地下水、緩解地下水超采、避免地下水生態(tài)環(huán)境惡化的最重要舉措。因此，應(yīng)盡快明確取水井管理制度。一是確定分區(qū)鑿井原則。明確在地下水禁止開(kāi)采區(qū)內(nèi),不得開(kāi)鑿取水井；在地下水限制開(kāi)采區(qū)，除保證生活必需取用地下水應(yīng)當(dāng)經(jīng)省級(jí)水行政主管部門(mén)審批外，不得開(kāi)鑿取水井；在地下水超采區(qū)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制開(kāi)鑿取水井。禁止農(nóng)業(yè)、工業(yè)建設(shè)項(xiàng)目和服務(wù)業(yè)新增取用地下水。二是強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目需開(kāi)鑿或者更新取水井管理，明確對(duì)未依法履行取水許可審批程序或者取水許可審批未通過(guò)的項(xiàng)目，項(xiàng)目主管部門(mén)不得審批、核準(zhǔn)。三是規(guī)范對(duì)鑿井隊(duì)伍的管理。明確需要開(kāi)鑿取水井的單位或者個(gè)人，應(yīng)當(dāng)委托具有相應(yīng)專(zhuān)業(yè)技術(shù)能力的鑿井施工單位開(kāi)鑿取水井。鑿井施工單位不得承攬未取得取水申請(qǐng)批準(zhǔn)文件的取水井工程。建立鑿井施工隊(duì)伍經(jīng)營(yíng)異常名錄制度，加強(qiáng)對(duì)鑿井施工隊(duì)伍誠(chéng)信體系建設(shè)。四是加強(qiáng)對(duì)取水井封閉的管理。明確報(bào)廢、需關(guān)?；蛘呶唇ǔ傻娜∷a(chǎn)權(quán)單位或個(gè)人核銷(xiāo)取水許可證或者注銷(xiāo)取水申請(qǐng)批準(zhǔn)文件的時(shí)限，以及應(yīng)當(dāng)永久填埋和封存?zhèn)溆萌∷闆r。五是完善取水井日常管理制度，明確取水井登記、建檔、核銷(xiāo)和監(jiān)督管理。

（2）建立新增取水區(qū)域限批制度

完善新增取水區(qū)域限批制度主要基于以下兩方面原因：一是抑制地方政府不考慮水資源狀況盲目發(fā)展經(jīng)濟(jì)的沖動(dòng)；二是削除水資源領(lǐng)域存在的“公地悲劇”現(xiàn)象需要。地下水資源開(kāi)發(fā)具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，因此每個(gè)人都可以不受限制地開(kāi)采地下水，從而造成水資源的過(guò)度使用和枯竭。因此，為避免水資源領(lǐng)域“公地悲劇”的發(fā)生，應(yīng)重點(diǎn)從以下幾個(gè)方面強(qiáng)化區(qū)域限批制度：一是將區(qū)域限批制度納入地下水管理專(zhuān)門(mén)法規(guī)中，強(qiáng)化區(qū)域限批法律地位；二是明確區(qū)域限批適用條件，確定區(qū)域限批決定主體和對(duì)象；三是完善區(qū)域限批決定與實(shí)施程序。為了防止行政主體濫用職權(quán)進(jìn)而侵犯相對(duì)人及第三方的合法權(quán)益,應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格規(guī)定其決定程序,建立完善的審查決定制度,詳細(xì)規(guī)定聽(tīng)取相對(duì)人申辯意見(jiàn)的途徑、方式，完善區(qū)域限批決定的公示程序、限批實(shí)施過(guò)程中的監(jiān)督程序、整改進(jìn)度公示程序、區(qū)域限批的解限程序和責(zé)任追究制度。四是確立區(qū)域限批救濟(jì)制度。明確區(qū)域限批的救濟(jì)途徑、方式和程序。

（3）建立地下水監(jiān)測(cè)制度

主要包括：一是針對(duì)地下水監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)不完善、監(jiān)測(cè)技術(shù)落后等問(wèn)題，明確省人民政府水行政主管部門(mén)在組織建設(shè)地下水監(jiān)測(cè)站網(wǎng)中的職責(zé)，完善地下水監(jiān)測(cè)體系，實(shí)現(xiàn)水量、水位等監(jiān)測(cè)信息的采集、傳輸、處理、儲(chǔ)存和應(yīng)用；二是圍繞提高地下水取用水管理科學(xué)化、信息化水平，保證取水計(jì)劃和水資源費(fèi)征收管理制度的落實(shí)，明確重點(diǎn)地下水取用水戶安裝自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備義務(wù)，保證重點(diǎn)取用水戶監(jiān)測(cè)設(shè)備與水行政主管部門(mén)的監(jiān)測(cè)設(shè)備聯(lián)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)重點(diǎn)地下水取用水戶實(shí)時(shí)監(jiān)管；三是圍繞強(qiáng)化監(jiān)測(cè)成果在地下水管理中運(yùn)用的法律地位，明確對(duì)地下水取用水總量或者地下水水位接近、達(dá)到或者超過(guò)控制指標(biāo)的地區(qū)，在取用地下水方面應(yīng)當(dāng)采取的具體措施。

（4）增設(shè)公眾參與制度

行政管理與公眾參與相結(jié)合是建立一種新的權(quán)力制衡機(jī)制的重要手段:一方面授權(quán)地下水管理機(jī)關(guān)作為地下水保護(hù)法律制度的主要實(shí)施者，負(fù)責(zé)全面保護(hù)和管理；另一方面又以公眾參與刺激和監(jiān)督行政管理，彌補(bǔ)行政管理的懈怠和缺陷。公眾參與制度應(yīng)當(dāng)從實(shí)體和程序兩方面加以保障。實(shí)體權(quán)利要保障每個(gè)公民都能參與到與自己環(huán)境利益密切相關(guān)的管理和決策中去，應(yīng)明確公眾在地下水管理和保護(hù)活動(dòng)中的重要地位和作用，比如在規(guī)劃水資源論證、取水許可審批、地下水利用與保護(hù)規(guī)劃編制等方面明確公眾參與的范圍、方式、途徑、形式、權(quán)利和義務(wù)，減少?zèng)Q策執(zhí)行過(guò)程中的阻力和對(duì)公眾的危害，促進(jìn)決策執(zhí)行效果的進(jìn)一步提高。程序權(quán)利則是為保障實(shí)體權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)而在設(shè)定程序中必須保障的權(quán)利，其中尤以知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和舉報(bào)權(quán)最為重要，比如通過(guò)建立公示制度，保證公眾有效參與地下水保護(hù)中知情權(quán)；通過(guò)建立義務(wù)監(jiān)督員制度，加強(qiáng)對(duì)監(jiān)督員業(yè)務(wù)和法律知識(shí)培訓(xùn)，提高其監(jiān)督水行政機(jī)關(guān)履行地下水保護(hù)職責(zé)的能力和水平。

四、完善地下水資源保護(hù)的法律責(zé)任制度

1.強(qiáng)化行政責(zé)任制度

行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員在管理和保護(hù)地下水的工作中既承擔(dān)著法定義務(wù)，又負(fù)有不可推卸的責(zé)任。目前，相關(guān)法律制度對(duì)行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員，違反地下水相關(guān)法律制度應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任規(guī)定不全面、不具體，削弱了利用行政手段保護(hù)地下水的能力。因此，要明確、細(xì)化縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門(mén)或者其他依法行使監(jiān)督管理權(quán)的部門(mén)及其工作人員在水資源論證、取水井管理等方面，由于不作為、亂作為而導(dǎo)致的地下水資源破壞行為應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，切實(shí)增強(qiáng)行政主體依法履職的主動(dòng)性。

2.完善法律責(zé)任制度

為增強(qiáng)地下水管理相關(guān)重點(diǎn)制度的剛性和約束力，確保重點(diǎn)制度的落實(shí)，應(yīng)當(dāng)結(jié)合地下水管理專(zhuān)門(mén)法規(guī)的制定，完善行政處罰措施。比如，增加鑿井施工單位在鑿井施工過(guò)程中主要違法行為的處罰；明確地下水源熱泵系統(tǒng)建設(shè)中破壞地下水行為的處罰的規(guī)定；完善不封閉自備井應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任等，增強(qiáng)制度的操作性及強(qiáng)制性。

3.完善刑事責(zé)任制度

地下水過(guò)度開(kāi)發(fā)具有嚴(yán)重的社會(huì)危害性：一方面破壞水的自然循環(huán)，引發(fā)河道斷流、湖泊干涸、地面沉降等環(huán)境問(wèn)題；另一方面易引發(fā)社會(huì)矛盾，形成社會(huì)不安定因素。為了防患于未然，對(duì)破壞性或過(guò)度開(kāi)發(fā)利用地下水的行為，應(yīng)納入刑法視野。通過(guò)修訂《中華人民共和國(guó)刑法》，對(duì)沒(méi)有取得取水許可證而直接從地下大量取水的，或者雖然取得許可證卻采取破壞性手段取水的，如過(guò)度抽取地下水的行為，比照非法采礦罪和破壞性采礦罪的規(guī)定，增設(shè)“非法取水罪”和“破壞性取水罪”。通過(guò)追究刑事責(zé)任，威懾破壞或過(guò)度開(kāi)發(fā)利用地下水行為的發(fā)生。

[1]國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見(jiàn)[J].中國(guó)水利，2012（7）.

[2]李國(guó)正.完善建設(shè)項(xiàng)目新增取水和入河排污口區(qū)域限批制度的思考[J].水利發(fā)展研究，2014（5）.

[3]李國(guó)正，陸洋.關(guān)于加強(qiáng)地下水資源保護(hù)的思考[J].水利發(fā)展研究，2013（11）.

[4]陸洋,李國(guó)正.完善入河排污口監(jiān)管法律制度的思考[J].水利發(fā)展研究，2013（12）.

[5]王韻.淺析“區(qū)域限批”制度的法律規(guī)制[J].法制與社會(huì)，2011（10）.