許慶王月

政府內(nèi)部控制框架體系的構(gòu)建研究

許慶王月

政府內(nèi)部控制是近年來研究的熱點領(lǐng)域。隨著《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的頒布，政府內(nèi)部控制在理論和實務(wù)中得到了諸多關(guān)注。而政府本身由于掌握稀缺資源、行使國家職能的特殊性，使得政府內(nèi)部控制成為亟待建立和實施的制度安排。本文從政府內(nèi)部控制的內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、信息與溝通、監(jiān)督五個方面進(jìn)行論述，以期對政府內(nèi)部控制的建立和實施起些許推動作用。

政府；內(nèi)部控制；構(gòu)建

一、引言

2012年11月關(guān)于我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》頒布，并于2014年1月1日正式執(zhí)行。這標(biāo)志著以制約和監(jiān)督權(quán)力運行、形成不易腐的防范機(jī)制和不能腐的保障機(jī)制為目標(biāo)的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)和實施的系統(tǒng)工程正式啟動（劉永澤、張亮,2013）。本文選取行政事業(yè)單位中的行政單位為對象，研究其內(nèi)部控制體系，以期能夠提高行政單位內(nèi)部控制實施的效率和效果。

二、政府內(nèi)部控制體系的構(gòu)建

（一）內(nèi)部環(huán)境

內(nèi)部控制環(huán)境是其他要素的基礎(chǔ)。不考慮環(huán)境的影響，就不可能實施有效的內(nèi)部控制（楊清香，2010）。內(nèi)部控制環(huán)境主要從決策層、執(zhí)行層、監(jiān)督層三個方面進(jìn)行構(gòu)建。第一是決策層方面，通過設(shè)立職責(zé)權(quán)限使權(quán)力得到制衡，進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)決策時要聽取基層、專家意見，通過充分論證后科學(xué)決策，反對“一言堂”“拍腦袋”的決策方式。各部門領(lǐng)導(dǎo)對部門決策負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。第二是執(zhí)行層方面，首先設(shè)定崗位職責(zé)，實行不相容職務(wù)相分離，健全責(zé)任追究制度，實行人責(zé)自負(fù)。其次對政府日常業(yè)務(wù)活動進(jìn)行管理，根據(jù)日常預(yù)算活動、擔(dān)保活動、財務(wù)活動、收支活動、采購活動、工程招標(biāo)活動、合同活動等編制活動說明書。第三是監(jiān)督層，對政府部門中的紀(jì)檢監(jiān)察部門、審計部門進(jìn)行職責(zé)劃分，保持兩部門的獨立性。政府內(nèi)部控制的主體是政府組織，客體是政府治理與業(yè)務(wù)活動，而其最終的落腳點是人。人既受制度因素的制約，也受非制度因素的制約。文化對內(nèi)部控制設(shè)計、手段、方式、程度、路徑、執(zhí)行效率都存在影響（李連華，2012）。而在政府機(jī)構(gòu)中，傳統(tǒng)的“官本位”思想占據(jù)主導(dǎo)地位，在國家專制型傾向文化的影響和政府組織集中制的科層體制下，使得改造文化不如企業(yè)那樣簡單易操作。所以，政府內(nèi)部控制應(yīng)重視傳統(tǒng)思想觀念的作用，逐步引導(dǎo)，循序漸進(jìn)，通過硬軟兩種方式建立良好的政府內(nèi)部控制環(huán)境。

（二）風(fēng)險評估

風(fēng)險評估是對政府治理和業(yè)務(wù)活動產(chǎn)生的風(fēng)險進(jìn)行識別、評估。筆者認(rèn)為政府的風(fēng)險主要為政府內(nèi)組織層面上由于掌握公共資金和公共稀缺資源配置而產(chǎn)生的政府官員尋租風(fēng)險和業(yè)務(wù)層面上由于行政管理不當(dāng)產(chǎn)生的違背法律道德、資源浪費、資金濫用、資產(chǎn)隨意處置、信息披露不健全不透明而產(chǎn)生風(fēng)險，即政府預(yù)算活動、采購活動、招標(biāo)活動、合同管理合同、收支活動等。比如政府舉債后無力償還的主權(quán)債務(wù)危機(jī)以及由于社?；鹫{(diào)配不合理導(dǎo)致收支不符的社?；鹬Ц段C(jī)等。政府內(nèi)部控制既要防范個人以損害組織利益的不正當(dāng)手段獲取不法收益，也要防范個人為組織謀取組織利益而使用不正當(dāng)手段。

（三）控制活動

控制活動是針對政府組織風(fēng)險和業(yè)務(wù)層面進(jìn)行的，包括采取規(guī)定規(guī)范，控制方法、應(yīng)急預(yù)案等措施對組織風(fēng)險進(jìn)行規(guī)避、降低、或者接受。

在制定規(guī)定規(guī)范上，政府應(yīng)該根據(jù)不同政府部門的特點，充分考慮政府部門的控制環(huán)境，在保持整體框架結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)上發(fā)揮積極性與主動性，結(jié)合本級別、本部門的特點制定適合的紀(jì)律遵守法制和業(yè)務(wù)操作規(guī)范。在控制方法上，應(yīng)當(dāng)根據(jù)風(fēng)險評估中政府業(yè)務(wù)活動中的風(fēng)險關(guān)鍵點進(jìn)行控制與協(xié)調(diào)。從關(guān)鍵部門關(guān)鍵人員關(guān)鍵問題核心出發(fā)逐步擴(kuò)散到整個業(yè)務(wù)管理流程中，既把握重點又兼顧全面，將內(nèi)部控制活動內(nèi)嵌入政府治理中，防止行政權(quán)力凌駕于內(nèi)部控制制度之上。政府應(yīng)當(dāng)考慮到各種經(jīng)濟(jì)社會管理中的突發(fā)狀況，設(shè)定周詳?shù)膽?yīng)急預(yù)案。

（四）信息與溝通

信息與溝通在政府內(nèi)部控制中發(fā)揮重要作用，有利于消除信息不對稱，提高社會福利。政府部門對信息的收集、加工、傳遞、披露應(yīng)首先明確內(nèi)部控制信息的產(chǎn)權(quán)。陳漢文和王沖（2013）認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)的界定有助于提高社會福利。Gray and Jenkins（1986）認(rèn)為政府應(yīng)當(dāng)報告受托責(zé)任履行信息。信息公開成為日益明確參與國家治理的社會公眾減少信息不對稱性的首要要求。政府實行政務(wù)信息公開透明首要點是要求信息內(nèi)容真實可靠，其次，要求信息再收集、加工處理、傳遞上要規(guī)范統(tǒng)一，防止信息失真而誤導(dǎo)信息使用者。這既包括政府部門內(nèi)部（組織層級與業(yè)務(wù)層級）傳遞信息一致與決策相關(guān)，也包括與政府部門外部口徑一致，便于與監(jiān)管部門、上級直管部門、社會公眾、媒體的理解、溝通與反饋。

（五）監(jiān)督

內(nèi)部控制的監(jiān)督主要監(jiān)督內(nèi)部控制建設(shè)的規(guī)范性、執(zhí)行的有效性、結(jié)果的合理性，確保目標(biāo)實現(xiàn)。對于政府監(jiān)督要發(fā)揮內(nèi)外部監(jiān)督合力，合理保證政府經(jīng)濟(jì)活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財務(wù)信息真實完整、有效防范舞弊和腐敗、提高公共服務(wù)效率和效果。

政府內(nèi)部控制監(jiān)督手段有以下幾種方式：第一，內(nèi)部審計發(fā)揮再控制作用。張慶龍、聶興凱（2011）認(rèn)為，通過國外政府部門內(nèi)部控制中內(nèi)部審計發(fā)揮作用的經(jīng)驗，缺少內(nèi)部審計的評價、監(jiān)督，政府內(nèi)部控制就不能有效的形成和執(zhí)行。內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)不獨立，意味著無法直接向部門領(lǐng)導(dǎo)報告工作，影響內(nèi)部審計作用的發(fā)揮（劉力云，2007）。第二，紀(jì)檢監(jiān)察部門發(fā)揮監(jiān)察作用。主要對官員作風(fēng)、瀆職失職、舞弊腐敗、行政不作為進(jìn)行監(jiān)督。紀(jì)檢監(jiān)察部門應(yīng)該在實踐中應(yīng)保持獨立地位，保證對違規(guī)問題發(fā)現(xiàn)的及時性和處罰的公正性。第三，財政部門、上級監(jiān)管部門和外部審計部門應(yīng)發(fā)揮外部監(jiān)督作用，對資金的報批、使用方向、過程及結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督。第四，媒體和社會公眾應(yīng)發(fā)揮監(jiān)督作用。以網(wǎng)絡(luò)為媒介的信息快速收集及傳遞使媒體和公眾可以集群力對政府部門有損效率和公平、中飽私囊行為施加輿論壓力，促使政府部門管理公共事務(wù)時合法合規(guī)，提高公共服務(wù)產(chǎn)出滿意度。

三、結(jié)束語

本文借鑒前人關(guān)于企業(yè)與政府內(nèi)部控制的研究基礎(chǔ)上，對政府內(nèi)部控制概念、如何構(gòu)建、實施機(jī)制、評價系統(tǒng)進(jìn)行進(jìn)一步研究。但是由于筆者能力所限，仍然存在欠缺與不足，如政府內(nèi)部控制的實施機(jī)制是否具有可行性和強(qiáng)大的生命力，以及評價系統(tǒng)的進(jìn)一步層級化細(xì)分和指標(biāo)如何擇定，將在以后的研究中進(jìn)一步改善和深入。

[1]財政部、證監(jiān)會、銀監(jiān)會、保監(jiān)會及審計署發(fā)布.企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范.上海立信會計出版社,2008.

[2]財政部.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行).2012.

[3]劉玉廷,王宏.美國加強(qiáng)政府部門內(nèi)部控制建設(shè)的有關(guān)情況及其啟示[J].2008(3):3-10

（作者單位：安徽財經(jīng)大學(xué)會計學(xué)院）