文/李景祥

煤城發(fā)展要謹(jǐn)防“逆城市化”

文/李景祥

煤炭城市屬于資源型城市的一種，黑龍江省十三個(gè)地市中有七座資源型城市，其中四座煤城，占資源型城市的57%，占地市級(jí)城市總數(shù)的30%。煤炭城市由于資源的不可再生性，煤炭產(chǎn)業(yè)興衰的周期性、特殊性等原因，在實(shí)施新型城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，遇到與一般城市不同的難點(diǎn)、熱點(diǎn)和重點(diǎn)等問(wèn)題，其中逆城市化的問(wèn)題尤為突出。落實(shí)黨的十八大以及中央新型城鎮(zhèn)化會(huì)議精神，加快煤炭城市新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展步伐，就必須特別注重解決“逆城市化”的問(wèn)題，以提升人的城鎮(zhèn)化的質(zhì)量。

所謂“逆城市化”，就是和新型城鎮(zhèn)化相悖的現(xiàn)象和問(wèn)題。煤炭城市的“逆城市化”也可以叫做“去城市化”，這是由于煤炭資源枯竭、煤炭產(chǎn)業(yè)衰落、煤炭企業(yè)破產(chǎn)重組或煤礦報(bào)廢，給已經(jīng)解決了城市戶籍的農(nóng)民礦工帶來(lái)的一系列生存和發(fā)展難題。例如就業(yè)難、子女入學(xué)難、看病難、飲水難、出行難等等。從而出現(xiàn)了人口大量外遷、外出就業(yè)或?yàn)樽优髮W(xué)創(chuàng)業(yè)而不得不大遷徙的情景，使這些工礦型小城鎮(zhèn)出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)蕭條、人口驟減、生態(tài)退化、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移舉步維艱的困難局面，有的小城鎮(zhèn)甚至退化到非工非農(nóng)、一片荒涼的境地，與新型城鎮(zhèn)化的目標(biāo)和要求大相徑庭。

出現(xiàn)這種“逆城市化”的現(xiàn)象原因是多方面的，既有歷史的，又有自然的，還有體制機(jī)制乃至文化等多種原因。但最主要的還是體制和機(jī)制等原因。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，清一色的國(guó)有煤礦企業(yè)以及過(guò)分的追求煤炭產(chǎn)量和“先治坡后治窩”“先生產(chǎn)后生活”“先污染后治理”等短期行為，造成了生產(chǎn)和生活的失衡、人和自然關(guān)系嚴(yán)重對(duì)立的局面。再加之煤炭行業(yè)的戶籍管理制度等原因，大批農(nóng)民工轉(zhuǎn)為城市常住人口，煤炭城市的城市人口急劇增加。按照傳統(tǒng)的城市化的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)衡量，煤炭城市的城市化率加速提升，在一些資源枯竭型的礦區(qū)城鎮(zhèn)，即使在破產(chǎn)重組或報(bào)廢之后，城鎮(zhèn)化率的指標(biāo)仍然高達(dá)80%以上，這與新型城鎮(zhèn)化的核心目標(biāo)要求相差甚遠(yuǎn)。

除了體制機(jī)制的原因之外，還受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)布局、“大小三線”建設(shè)等整體安排的影響，使煤炭產(chǎn)業(yè)的精深加工等高端產(chǎn)業(yè)鏈條向發(fā)達(dá)地區(qū)、內(nèi)陸城市發(fā)展，一些煤炭城市的產(chǎn)業(yè)鏈條短、附加值低、稅收少，財(cái)政收入也較低，擴(kuò)大再生產(chǎn)能力以及自我改造和發(fā)展能力都受到了嚴(yán)重的制約。煤炭資源枯竭、礦井報(bào)廢、企業(yè)破產(chǎn)重組以后，特別是企業(yè)剝離辦社會(huì)職能之后，這些歷史的欠賬都一股腦地壓在了地方政府的頭上，使本來(lái)就財(cái)政拮據(jù)的地方政府難以承受。盡管國(guó)家先后推出了棚戶區(qū)改造、生態(tài)環(huán)境治理、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移扶持等一系列的優(yōu)惠政策，但是仍然積重難返，無(wú)法從根本上一下子解決這么多的問(wèn)題。所以煤城的基礎(chǔ)設(shè)施改造、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)以及生態(tài)環(huán)境綜合治理等都格外艱巨，實(shí)施新型城鎮(zhèn)化也任重道遠(yuǎn)。

根據(jù)黨中央以問(wèn)題為導(dǎo)向、深化體制改革的精神，煤炭城市實(shí)施新型城鎮(zhèn)化要堅(jiān)持在深化改革上尋求突破，認(rèn)真落實(shí)好各項(xiàng)優(yōu)惠政策、精心做好克服“逆城市化”發(fā)展的文章。

第一，要切實(shí)搞好煤礦城鎮(zhèn)“逆城鎮(zhèn)化”的調(diào)查研究，摸清“逆城市化”發(fā)展的問(wèn)題，找準(zhǔn)“逆城市化”發(fā)展的原因。從解決“逆城市化”問(wèn)題入手，精心設(shè)計(jì)改革的模式和對(duì)策措施，科學(xué)論證其可行性、可操作性，為頂層設(shè)計(jì)提供科學(xué)依據(jù)。同時(shí)，還要發(fā)揮主觀能動(dòng)性和創(chuàng)造性，在積極提供深化改革的建議、意見的同時(shí)，從實(shí)際出發(fā)搞好差異化設(shè)計(jì)，認(rèn)真抓好煤礦城鎮(zhèn)的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

第二，采取比較和借鑒的方法，吸納先進(jìn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，切實(shí)解決新型城鎮(zhèn)化存在的各類問(wèn)題。在實(shí)施新型城鎮(zhèn)化的偉大工程中，已涌現(xiàn)出諸多的煤城新型城鎮(zhèn)化先進(jìn)典型，這些經(jīng)驗(yàn)具有重要的借鑒意義和參考價(jià)值。要在認(rèn)真學(xué)習(xí)、消化理解的基礎(chǔ)上切實(shí)掌握其精髓和要領(lǐng)，他山之石可以攻玉，用“一把鑰匙開一把鎖”、對(duì)號(hào)入座、對(duì)癥下藥的量身定制設(shè)計(jì)，分門別類的解決好難點(diǎn)、重點(diǎn)問(wèn)題，從而根治逆城市化的問(wèn)題，力求解開“錢從那里來(lái)，人向哪里去”這些實(shí)質(zhì)性問(wèn)題死結(jié)。

第三，要從實(shí)際出發(fā)，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的步伐，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。煤炭城市普遍存在“一煤獨(dú)大、產(chǎn)業(yè)失衡”的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，報(bào)廢礦區(qū)和破產(chǎn)重組型礦區(qū)的城鎮(zhèn)，那就更為突出與難解。因此，發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式就更為迫切和重要。應(yīng)該采取一城（鎮(zhèn)）一策的辦法，采用創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的策略，面向國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)發(fā)展優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，以及現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，完善產(chǎn)業(yè)支撐新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的戰(zhàn)略模式。從而優(yōu)化財(cái)源結(jié)構(gòu)，壯大財(cái)政實(shí)力和公共服務(wù)能力，支持新型城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展。

第四，加大環(huán)境綜合治理力度，改善人居條件，提升人的城鎮(zhèn)化質(zhì)量。煤炭開采給煤炭城市的可持續(xù)發(fā)展埋下了諸多的隱患，如地面塌陷、水系破壞、水質(zhì)污染、泥石流災(zāi)害增加，以及諸多的潛在隱患等。再加上公共服務(wù)設(shè)施的老化、年久失修、能力下降等諸多原因，促使人口外遷和資本與人才的大量流失。黨中央國(guó)務(wù)院為改變這種局面，提升煤城的吸引力，已相繼出臺(tái)了一系列的支持資源型城市環(huán)境整治的優(yōu)惠政策。應(yīng)該充分利用這種得天獨(dú)厚的政策優(yōu)勢(shì)，制定環(huán)境治理規(guī)劃，謀劃生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目，加大水、空氣、地面塌陷、瓦斯聚集燃爆、泥石流等自然災(zāi)害，與公共服務(wù)設(shè)施老化、功能退化等治理的力度。切實(shí)改善生態(tài)環(huán)境，努力提升公共服務(wù)能力，構(gòu)造生存和發(fā)展、吸引和留人的產(chǎn)業(yè)氛圍，以人為本，夯實(shí)煤炭城市新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展基礎(chǔ)。

第五，要切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮市場(chǎng)的絕對(duì)作用和政府的調(diào)控作用，促進(jìn)煤城新型城鎮(zhèn)化。搞好煤炭城市新型城鎮(zhèn)化的頂層設(shè)計(jì)，認(rèn)真克服城市規(guī)劃就是新型城鎮(zhèn)化的認(rèn)識(shí)誤區(qū)；建立由城市主要領(lǐng)導(dǎo)掛帥的新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)小組，成立由發(fā)改委為牽頭單位的新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃設(shè)計(jì)辦公室。整合優(yōu)勢(shì)資源，創(chuàng)新城鎮(zhèn)化模式和實(shí)現(xiàn)路徑，妥善處理新型城鎮(zhèn)化和可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃之間的關(guān)系，新型城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)系，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和生態(tài)環(huán)境治理的關(guān)系，“逆城市化”“戶籍城市化”和人的城鎮(zhèn)化的關(guān)系，切實(shí)提高煤炭城市新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展質(zhì)量。要堅(jiān)持自力更生和對(duì)上積極爭(zhēng)取支持的“兩條腿走路”方針，切實(shí)解決“錢從那里來(lái)，人向哪里去”關(guān)鍵性問(wèn)題。認(rèn)真學(xué)好用足中央的各項(xiàng)優(yōu)惠政策，爭(zhēng)取中央財(cái)政對(duì)煤炭城市新型城鎮(zhèn)化的支持；開動(dòng)機(jī)器，堅(jiān)持市場(chǎng)化的原則，加大招商引資的力度，充分利用民間資本、社會(huì)資本和外來(lái)資本，發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，打造梯形財(cái)源結(jié)構(gòu)，增加發(fā)展后勁，提升可持續(xù)發(fā)展能力，建設(shè)和諧宜居和充滿活力的新型煤炭城市。

（作者系黑龍江省煤城新型城鎮(zhèn)化研究課題組研究員）

（責(zé)任編輯：古偉鋒）