孫春強，閆衛(wèi)東，封 寧

(1．國土資源戰(zhàn)略研究重點實驗室，北京 100812；2．國土資源部信息中心，北京 100812)

隨著全球?qū)ζ髽I(yè)社會責任關(guān)注程度的迅速增長，以及礦業(yè)繁榮時期礦業(yè)公司持續(xù)獲得高額利潤，要求礦業(yè)公司承擔必要的企業(yè)社會責任已成為世界大多數(shù)礦產(chǎn)資源豐富的國家的共識。我國“走出去”戰(zhàn)略的實施相比國內(nèi)對企業(yè)社會責任的重視要早，因而，部分礦業(yè)公司“走出去”時履行企業(yè)社會責任不到位，受到了不少西方媒體和非政府組織的質(zhì)疑。當前，各個礦產(chǎn)資源豐富的國家的企業(yè)社會責任發(fā)展水平并不一致，認知水平和關(guān)注的重點也不相同，如何真正貼近東道國的需求，更好地承擔和履行企業(yè)社會責任已成為礦業(yè)公司不得不思考的重要問題。我們通過對世界上主要的礦產(chǎn)資源國家的企業(yè)社會責任認知水平的調(diào)研，結(jié)合東道國政府的相關(guān)重要規(guī)定，對影響因素進行了分析，得出了一些結(jié)論，供我國“走出去”的礦業(yè)公司參考，以便更有針對性地履行企業(yè)社會責任。

1 認知水平

目前，企業(yè)社會責任在全球的發(fā)展并不均衡，不同的國家對礦業(yè)企業(yè)社會責任的認知程度也不完全相同，各有高低。大多數(shù)國家的認知程度正在逐步增長。從各國的經(jīng)濟發(fā)展水平來看，發(fā)達國家、發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型國家之間表現(xiàn)出明顯的差異。

1.1 發(fā)達國家

在發(fā)達國家中，我國企業(yè)海外礦業(yè)投資的重點國家是澳大利亞和加拿大。這兩個礦業(yè)大國法律制度完善，機制健全，政策公開透明，政府和社會公眾對企業(yè)社會責任有普遍的認知，且對承擔社會責任的礦業(yè)公司的認可度高，關(guān)注的重點是氣候變化、供應(yīng)鏈等問題。

澳大利亞和加拿大對礦業(yè)公司要求的企業(yè)社會責任主要分散于環(huán)境、勞工等與礦業(yè)相關(guān)的法律法規(guī)中，在這兩個國家進行礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)和投資的礦業(yè)公司必須嚴格遵循這些法律法規(guī)。因而，礦業(yè)公司履行社會責任基本上“有法可依，有章可循”。

1.2 發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型國家

相比發(fā)達國家而言，發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型國家的企業(yè)社會責任起步晚，發(fā)展緩慢，認知水平不高，認識不全面，大多還停留在較低層次的理解上，社會公眾對企業(yè)社會責任的認知主要表現(xiàn)為對礦業(yè)公司的信任及對其所開展的社會責任項目的認可度。其中，玻利維亞、布基納法索、喀麥隆、智利、剛果共和國、加蓬、加納、巴布亞新幾內(nèi)亞、贊比亞、津巴布韋等國家的認知程度較高，而阿爾及利亞、布隆迪、中非共和國、毛里塔尼亞、柬埔寨等國家對礦業(yè)企業(yè)社會責任認知甚少；所關(guān)注的重點議題與發(fā)達國家也有較大差異，主要集中在社區(qū)教育、基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療、扶貧等方面，對環(huán)境保護的關(guān)注也越來越多。

此外，由于大多數(shù)國家并無完整的系統(tǒng)的企業(yè)社會責任立法體系，盡管有時也受到來自當?shù)厣鐓^(qū)的壓力，但企業(yè)社會責任的履行卻往往取決于礦業(yè)公司的自覺性和與當?shù)卣_成協(xié)議時的承諾等。例如，在馬里的外資礦業(yè)公司和石油勘探公司向其生產(chǎn)活動地附近的社區(qū)提供學(xué)校和診所，就經(jīng)常是談判達成的結(jié)果。

2 政府立法

近年來，除了《公司法》和《投資法》外，許多國家還在與礦業(yè)相關(guān)的法律法規(guī)中規(guī)定了礦業(yè)公司必須履行一定的企業(yè)社會責任。發(fā)達國家主要表現(xiàn)為增加對土著居民的關(guān)注，進一步提高環(huán)境要求；發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型國家主要表現(xiàn)為對社區(qū)的集中關(guān)注，對礦工的工作環(huán)境的關(guān)注很少。

2.1 發(fā)達國家

在澳大利亞和加拿大，土著居民群體已經(jīng)擁有了承認其對于特定土地的權(quán)利和協(xié)商關(guān)于資源開發(fā)者進入該地區(qū)的條件的權(quán)利的法律體系。澳大利亞制定了《土著居民土地權(quán)法》，加拿大制定了《印度安人法》、《印第安居民區(qū)礦業(yè)條例》以及《印第安居民區(qū)石油與天然氣法》等。

在加拿大，聯(lián)邦2009年新礦業(yè)法修訂的重點內(nèi)容之一是鞏固與土著居民的磋商機制或框架性內(nèi)容。安大略省從2013年4月1日開始生效的新礦業(yè)法規(guī)要求礦業(yè)公司在進行任何礦產(chǎn)勘探前都要與土著居民進行協(xié)商。

魁北克省于2013年12月10日通過了《礦業(yè)法》修訂案，增加了采礦權(quán)持有人的義務(wù)和責任，要求在采礦租約發(fā)放的30天內(nèi)，承租人須建立監(jiān)督委員會來促進項目所在的當?shù)厣鐓^(qū)的參與；將某些采礦請求權(quán)持有人和運營者繳納恢復(fù)全部礦區(qū)預(yù)期成本的保證金的比例從先前的70%增加到100%。還將須在提交申請前，在該礦山所在地舉行公開聽證的金屬礦山的日產(chǎn)量標準從2009年的第79號提案中提出的3000t以下改為低于2000t的；將需要進行環(huán)境影響評價和審查的金屬礦或石棉礦加工項目的日加工能力從先前的7000t及以上降為超過2000t等。

2.2 發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型國家

在亞洲，印度尼西亞2009年新礦法規(guī)定采礦許可證持有人有責任推動社區(qū)發(fā)展，繳納礦區(qū)土地復(fù)墾保證金。越南2010年新礦法規(guī)定進行礦產(chǎn)開采的實體在雇用勞動力進行礦產(chǎn)相關(guān)活動及服務(wù)時要優(yōu)先考慮當?shù)鼐用瘛Ｓ《刃滦薷牡牡V業(yè)法強制礦業(yè)公司出讓26%的利潤或上一年的權(quán)利金給當?shù)厣鐓^(qū)居民，還要求采礦要獲得社會許可，并對那些在礦產(chǎn)開采和原材料加工過程中不顧環(huán)境和社會影響的公司加大懲處力度。阿富汗法律禁止會對文物造成破壞的產(chǎn)業(yè)，除非該礦業(yè)公司獲得文化信息部的事先批準；大型礦業(yè)合同中包含了有關(guān)環(huán)境保護和社區(qū)融入的條款。哈薩克斯坦新的《地下資源及其利用法》規(guī)定政府有權(quán)設(shè)定地下資源勘探開發(fā)過程中使用哈薩克斯坦產(chǎn)品和服務(wù)的比例等。

在拉丁美洲，秘魯政府已制定并準備實施事先磋商法，即礦業(yè)公司在實施礦業(yè)項目之前，須同當?shù)厣鐓^(qū)或土著居民達成協(xié)議，否則將無法拿到許可證；能源與礦業(yè)部發(fā)布了社區(qū)關(guān)系指南以及與采礦和能源行業(yè)相關(guān)的社會措施的信息。委內(nèi)瑞拉法律規(guī)定，競標國家合同的公司必須將其5%的預(yù)算分配給與企業(yè)社會責任相關(guān)的活動。厄瓜多爾新的礦業(yè)法要求礦業(yè)公司加強社會責任，制定措施，促進勞動力的穩(wěn)定性和安全，為工人支付公平的工資，使當?shù)厣鐓^(qū)受益。玻利維亞正在起草新的礦業(yè)法，建立確保新的礦業(yè)項目開展前得到當?shù)厣鐓^(qū)許可的機制。

在非洲，一些國家已經(jīng)建立了關(guān)于企業(yè)社會責任的法律框架。南非《礦產(chǎn)與石油資源開發(fā)法》要求采礦權(quán)申請人提交社會和勞工計劃。尼日利亞《礦產(chǎn)與采礦法》要求采礦權(quán)持有人與其即將開展運營活動所在地的社區(qū)簽訂“社區(qū)發(fā)展協(xié)議或其他保證向社區(qū)轉(zhuǎn)讓社會和經(jīng)濟利益的類似協(xié)議”。塞拉利昂新的《礦山與礦產(chǎn)法》擴大了社區(qū)的收益，要求公司向當?shù)厣鐓^(qū)基金捐款，把年收入總額的0.1%用在社區(qū)項目上。

幾內(nèi)亞新《礦業(yè)法典》建立了幾內(nèi)亞第一個企業(yè)社會責任的立法框架，對礦業(yè)公司強加了許多額外的關(guān)于當?shù)厣鐓^(qū)的企業(yè)社會責任，要求礦業(yè)公司必須在開始運營前，提交經(jīng)過批準的社會和環(huán)境規(guī)劃；任何開采權(quán)持有人必須與開采活動最鄰近的當?shù)厣鐓^(qū)簽訂發(fā)展協(xié)議；礦業(yè)公司必須建立一個“地方發(fā)展基金”，每年將0.5%～1%的收入繳納到該基金中。

馬里礦業(yè)法典修正案增加了企業(yè)社會責任的內(nèi)容，比之前更加具體化。其中，明確規(guī)定，許可證持有人及其分包商須優(yōu)先考慮具有同等資格的馬里人，實行培訓(xùn)計劃和晉升制度，并逐步實施本國公民取代外籍員工的制度；在符合環(huán)境衛(wèi)生和健康條件下為工人提供工地現(xiàn)場住房；建立或改善社會和教育基礎(chǔ)設(shè)施；組建當?shù)貖蕵吩O(shè)施等。該法典還規(guī)定，所有采礦許可證或小規(guī)模采礦許可證的申請人，在提交可行性研究或可行性報告的同時，須向礦業(yè)主管部門提供一份社區(qū)發(fā)展規(guī)劃。

津巴布韋正在修改的《礦山和礦產(chǎn)法》將企業(yè)社會責任作為嚴格的法律要求，以確保一定比例的礦產(chǎn)權(quán)利金可以直接支付給受影響的社區(qū)。莫桑比克提交審議的礦業(yè)法修正案中將著重解決本地成分和當?shù)貐⑴c的問題，在以后簽署的礦業(yè)合同中將包括當?shù)鼐蜆I(yè)和員工培訓(xùn)戰(zhàn)略、礦石附加值鼓勵計劃、企業(yè)責任計劃等額外要求。

中非共和國以新礦業(yè)法典為基礎(chǔ)的新《標準礦業(yè)協(xié)議法》規(guī)定，企業(yè)或開采企業(yè)要保證對在該國開展的礦業(yè)項目的和諧融合給予特別關(guān)注。毛里塔尼亞新《標準礦業(yè)協(xié)議法》包含了關(guān)于培訓(xùn)、優(yōu)先雇用毛里塔尼亞人、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、基礎(chǔ)設(shè)施、國家實驗室服務(wù)的使用等新條款。

3 影響因素

影響企業(yè)社會責任認知的因素主要包括該國的經(jīng)濟發(fā)展水平、礦業(yè)發(fā)達程度、制度約束、國際組織和非政府組織的作用以及企業(yè)自身的宣傳等方面。

從經(jīng)濟發(fā)展水平來看，在低、中等收入水平的國家中，履行企業(yè)社會責任的礦業(yè)公司往往基于一些與社會責任無關(guān)的因素，此外，這些國家對礦業(yè)公司的經(jīng)濟績效寄予厚望。例如，在布隆迪，由于經(jīng)濟不景氣和工作崗位稀缺，企業(yè)社會責任鮮為人知。

從礦業(yè)發(fā)達程度來看，礦業(yè)發(fā)達的國家比不發(fā)達的國家對企業(yè)社會責任的認知程度更高一些。澳大利亞和加拿大比其他國家的認知水平高是不爭的事實。在發(fā)展中國家中，南非的認知水平相對其他國家更高一些。

從制度約束來看，礦業(yè)公司履行企業(yè)社會責任的水平一般取決于所在國的制度約束。如果社會缺乏相應(yīng)的促進和監(jiān)督機制，礦業(yè)公司就很難有動力去主動承擔法律之外的責任，從而出現(xiàn)跨國公司在不同國家履行企業(yè)社會責任的多重標準的現(xiàn)象，加大了認知程度的差異。

從國際組織和非政府組織的作用來看，聯(lián)合國、國際勞工組織等國際組織具有官方的國際影響力，直接推動著全球礦業(yè)企業(yè)社會責任認知水平的提高。非政府組織在礦業(yè)公司履行企業(yè)社會責任中起著監(jiān)督作用，在大多數(shù)情況下會出現(xiàn)在礦業(yè)公司的對立面。雖然一些較大的非政府組織經(jīng)常受到指責，但因其也具有一定的國際影響力，且可以不定時地公開發(fā)布報告，從而間接地推動著企業(yè)社會責任認知程度的增長。此外，許多非政府組織已經(jīng)制定了企業(yè)社會責任的相關(guān)倡議，例如采掘業(yè)透明倡議，該倡議目前在全球有41個實施國和17個支持國，一定程度上推動了更多的國家加強對企業(yè)社會責任的認知。

從公司自身的宣傳來看，社區(qū)居民是礦業(yè)活動最直接的利益相關(guān)者，優(yōu)良的企業(yè)社會責任實踐可以對他們產(chǎn)生積極的影響。如果不能向社區(qū)提供看得見的利益，可能導(dǎo)致礦業(yè)公司失去經(jīng)營的社會許可。因而，礦業(yè)公司的宣傳實際上是與社區(qū)的主動溝通和聯(lián)系，既可以消除可能存在的誤解，又可以進一步促進當?shù)厣鐓^(qū)對企業(yè)社會責任的認識和理解，樹立公司自身的標桿。

4 結(jié)論

隨著國際組織的推廣和傳播、非政府組織的監(jiān)督以及當?shù)鼐用褚庾R的覺醒，企業(yè)社會責任意識將會逐步增強，在礦產(chǎn)資源立法中明確礦業(yè)公司的社會責任將成為新趨勢。對礦業(yè)公司而言，企業(yè)社會責任將不再是一種自愿選擇，而是一種應(yīng)盡的法律義務(wù)。

此外，一個國家對礦業(yè)公司的企業(yè)社會責任實踐的認可度往往與該國對企業(yè)社會責任的認知水平成正相關(guān)關(guān)系。但是，不同國家的道德標準、法律規(guī)范不同，對企業(yè)社會責任也有不同的優(yōu)先議題，發(fā)達國家更偏重與土著居民相關(guān)的社會責任，發(fā)展中國家更偏重社區(qū)利益，因而，礦業(yè)公司要獲得較高的認可度，就需要針對東道國的優(yōu)先議題以及認知度高的領(lǐng)域開展相應(yīng)的企業(yè)社會責任實踐。有時，政府和社會公眾之間對企業(yè)社會責任也會有不同的期望，礦業(yè)公司需要通過與當?shù)卣椭醒胝?，以及社區(qū)團體、非政府組織或教會等公民社會組織協(xié)商和建立合作的方式，平衡不同的利益需求，爭取通過政府的協(xié)調(diào)將相應(yīng)的企業(yè)社會責任項目納入更大的規(guī)劃中，以形成長效機制，樹立長久的良好國際形象。

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