殷騰飛，繆謹(jǐn)勵(lì)，譚永杰

（1.中國(guó)礦業(yè)大學(xué) （北京）管理學(xué)院，北京100083；2.中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局發(fā)展研究中心，國(guó)土資源部地質(zhì)信息技術(shù)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京100037）

2007年11月，國(guó)土資源部啟動(dòng)了全國(guó)礦業(yè)權(quán)實(shí)地核查工作；2010年6月底，全國(guó)31個(gè)省（區(qū)、市）按計(jì)劃完成了礦業(yè)權(quán)實(shí)地核查工作任務(wù)；2011年1月6日，國(guó)土資源部組織專家小組對(duì)全國(guó)礦業(yè)權(quán)實(shí)地核查成果進(jìn)行了驗(yàn)收。至此，歷時(shí)三年的礦業(yè)權(quán)實(shí)地核查工作順利結(jié)束，共有1081個(gè)單位的22968名技術(shù)員參加實(shí)地核查，累計(jì)使用經(jīng)費(fèi)225607萬(wàn)元，完成了147248個(gè)有效礦業(yè)權(quán)的核查[1]。礦業(yè)權(quán)實(shí)地核查成果豐碩，獲取了詳細(xì)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，清理了歷史遺留問題，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)了“一張圖管礦”[2]。礦業(yè)權(quán)實(shí)地核查工作已經(jīng)結(jié)束[3]，成果開發(fā)與應(yīng)用加快推廣，在此進(jìn)行全國(guó)礦業(yè)權(quán)實(shí)地核查“回頭看”工作，全面評(píng)估實(shí)地核查成果開發(fā)與應(yīng)用情況，發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)改進(jìn)，推進(jìn)我國(guó)礦政管理上新臺(tái)階。

1 全國(guó)礦業(yè)權(quán)實(shí)地核查成果回顧

1.1 單礦業(yè)權(quán)實(shí)地核查成果

通過實(shí)地核查，首次系統(tǒng)核實(shí)了36755個(gè)探礦權(quán)和110493個(gè)采礦權(quán)的登記數(shù)據(jù)項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)了礦業(yè)權(quán)的拐點(diǎn)坐標(biāo)數(shù)據(jù)在1980西安坐標(biāo)系、1985國(guó)家高程基準(zhǔn)內(nèi)的統(tǒng)一；編制了18108張?zhí)降V權(quán)勘查工程實(shí)際材料圖和110493張采礦權(quán)開拓采掘工程平面圖；獲得礦業(yè)權(quán)實(shí)地核查對(duì)照表，核對(duì)了實(shí)測(cè)數(shù)據(jù)與收集的礦業(yè)權(quán)登記庫(kù)數(shù)據(jù)是否一致，將許可證上的1954北京坐標(biāo)系或獨(dú)立坐標(biāo)系統(tǒng)一換算為1980西安坐標(biāo)系；收集了礦業(yè)權(quán)基本情況，包括礦業(yè)權(quán)的基本情況、地質(zhì)特征、礦體特征和勘查開發(fā)情況；建立了40346個(gè)加密控制點(diǎn)，向礦區(qū)引入了165182個(gè)控制點(diǎn)，埋設(shè)了242873根露天采礦權(quán)界樁。

1.2 省級(jí)匯總成果

通過將實(shí)測(cè)礦業(yè)權(quán)屬性數(shù)據(jù)和空間數(shù)據(jù)導(dǎo)入實(shí)地核查數(shù)據(jù)庫(kù)，形成擁有查詢、統(tǒng)計(jì)、匯總、分析等功能的省級(jí)礦業(yè)權(quán)實(shí)地核查數(shù)據(jù)庫(kù)管理系統(tǒng)；分別編制了31張反映礦業(yè)權(quán)區(qū)域分布狀況的省級(jí)礦業(yè)權(quán)分布圖（1∶50萬(wàn)～1∶100萬(wàn)）、31張反映礦業(yè)權(quán)與礦產(chǎn)資源的空間分布關(guān)系的礦產(chǎn)資源與礦業(yè)權(quán)分布綜合圖（1∶50萬(wàn)～1∶100萬(wàn)）；以單礦業(yè)權(quán)核查成果為基礎(chǔ)，31個(gè)?。▍^(qū)、市）編制了省級(jí)礦業(yè)權(quán)實(shí)地核查工作報(bào)告、礦業(yè)權(quán)實(shí)地核查成果報(bào)告。

1.3 全國(guó)匯總成果

以省級(jí)成果為基礎(chǔ)，采用1980西安坐標(biāo)，雙標(biāo)準(zhǔn)緯線等角圓錐投影，中央經(jīng)線110°，上下標(biāo)準(zhǔn)緯線分別為25°、47°，編制了全國(guó)礦業(yè)權(quán)分布圖、全國(guó)礦產(chǎn)資源與礦業(yè)權(quán)分布綜合圖；以大中型以上的大宗性礦產(chǎn)為對(duì)象，編制了《全國(guó)主要礦業(yè)權(quán)圖集》，內(nèi)容包括生產(chǎn)開發(fā)現(xiàn)狀、實(shí)物工作量、礦山的基本情況、地質(zhì)特征和礦體特征；建成了全國(guó)礦業(yè)權(quán)實(shí)地核查信息系統(tǒng)，包括屬性數(shù)據(jù)庫(kù)、空間數(shù)據(jù)庫(kù)和數(shù)據(jù)庫(kù)管理信息系統(tǒng)，通過信息系統(tǒng)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)查詢、統(tǒng)計(jì)、分析、疊加、繪圖等功能[4]。

2 全國(guó)礦業(yè)權(quán)實(shí)地核查成果開發(fā)與應(yīng)用情況

實(shí)地核查成果的應(yīng)用主要體現(xiàn)在三方面：推進(jìn)了超層越界、礦業(yè)權(quán)交叉重疊等問題的解決；加強(qiáng)了礦政管理；維護(hù)了礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益[5]。

2.1 推進(jìn)了歷史遺留問題的解決

我國(guó)礦業(yè)權(quán)管理始于1986年頒布的《礦產(chǎn)資源法》，受限于當(dāng)時(shí)技術(shù)手段落后、地質(zhì)資料不詳、礦政管理薄弱等因素，造成礦業(yè)權(quán)遺留問題，表現(xiàn)在證照信息不全、資源家底不清、儲(chǔ)量變化不精細(xì)，由此衍生了礦界位移問題、超層越界問題、礦界交叉重疊問題，數(shù)據(jù)庫(kù)缺失錯(cuò)漏問題、坐標(biāo)不統(tǒng)一問題等。通過利用礦業(yè)權(quán)實(shí)地核查成果數(shù)據(jù)，有效糾正和處理了大部分歷史遺留問題，夯實(shí)了礦政管理的基礎(chǔ)。

2.2 推進(jìn)了“一張圖管礦”建設(shè)

“一張圖管礦”是把礦業(yè)權(quán)實(shí)地核查形成的礦區(qū)開拓采掘工程平面圖應(yīng)用到礦區(qū)的勘查開發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃編制、儲(chǔ)量動(dòng)態(tài)監(jiān)管、礦業(yè)權(quán)日常管理、生產(chǎn)調(diào)度、礦山災(zāi)害認(rèn)定等方面[6]。核查成果數(shù)據(jù)庫(kù)包括屬性數(shù)據(jù)、空間圖形數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)規(guī)范統(tǒng)一，為“一張圖管礦”建設(shè)模式提供了基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐。礦業(yè)權(quán)實(shí)地核查成果深度應(yīng)用試點(diǎn)湖北省通過對(duì)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進(jìn)行加工、整理和入庫(kù)，建立了省、市、縣三級(jí)數(shù)據(jù)中心，實(shí)現(xiàn)了三級(jí)礦政管理數(shù)據(jù)的動(dòng)態(tài)更新與共享。應(yīng)用試點(diǎn)推廣后，逐步探索構(gòu)建統(tǒng)一平臺(tái)下的部、省、市、縣四級(jí)聯(lián)網(wǎng)互動(dòng)的數(shù)據(jù)中心。

2.3 建立了礦政管理信息系統(tǒng)

在“一張圖管礦”的總體思路和框架下，經(jīng)過系統(tǒng)調(diào)研、需求分析、框架和功能設(shè)計(jì)，湖北省、重慶南川、黑龍江黑河、河南洛陽(yáng)、內(nèi)蒙古鄂爾多斯、江西贛州等已建成了基于礦業(yè)權(quán)實(shí)地核查成果的礦政管理信息系統(tǒng)[7]，其中湖北和重慶南川的礦政管理模式較為成熟，其他試點(diǎn)處在探索試運(yùn)行階段。重慶南川建立的礦政監(jiān)督管理信息系統(tǒng)，以煤礦為對(duì)象，利用數(shù)據(jù)庫(kù)技術(shù)、GIS技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，構(gòu)架管理系統(tǒng)模型，實(shí)現(xiàn)了礦政業(yè)務(wù)的全過程管理，包括礦產(chǎn)資源規(guī)劃管理、礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案審查、礦業(yè)權(quán)審批、礦業(yè)權(quán)年檢、儲(chǔ)量管理、執(zhí)法監(jiān)察管理、地質(zhì)災(zāi)害管理、移動(dòng)執(zhí)法監(jiān)察等功能[8]。

2.4 探索建立了核查成果數(shù)據(jù)拓展模式和動(dòng)態(tài)更新機(jī)制

基于礦業(yè)權(quán)實(shí)地核查數(shù)據(jù)庫(kù)，利用屬性數(shù)據(jù)、空間數(shù)據(jù)[9]，結(jié)合采掘工程平面圖，通過核查采礦權(quán)邊界、井口、巷道、剝采面、采空區(qū)、控制點(diǎn)等，拓展到儲(chǔ)量動(dòng)態(tài)變化數(shù)據(jù)，掌握礦山資源變動(dòng)的地段和部位?？砂磿r(shí)編報(bào)礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量報(bào)表，建立市縣級(jí)儲(chǔ)量基礎(chǔ)檔案，加強(qiáng)日常監(jiān)督管理，通過日常監(jiān)管進(jìn)行儲(chǔ)量監(jiān)測(cè)，及時(shí)跟蹤礦山的真實(shí)資源儲(chǔ)量情況。以礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量表為依據(jù)，實(shí)時(shí)更新儲(chǔ)量數(shù)據(jù)庫(kù)，并實(shí)現(xiàn)省、市、縣三級(jí)數(shù)據(jù)庫(kù)的動(dòng)態(tài)更新與共享。同時(shí)，基于礦業(yè)權(quán)核查成果數(shù)據(jù)，可將礦山開發(fā)的相關(guān)地質(zhì)災(zāi)害數(shù)據(jù)納入，實(shí)現(xiàn)對(duì)礦區(qū)地質(zhì)災(zāi)害的動(dòng)態(tài)管理。通過試點(diǎn)，提出了大型礦基于礦山本身定期提交實(shí)測(cè)圖件數(shù)據(jù)，礦政管理部門抽查，形成數(shù)據(jù)動(dòng)態(tài)動(dòng)態(tài)更新；對(duì)中小型礦，礦山無(wú)地質(zhì)測(cè)量力量的，可建立礦山、地質(zhì)測(cè)量中介機(jī)構(gòu)和礦政管理部門的三方合作方式，定期對(duì)礦山開采情況進(jìn)行實(shí)測(cè)，從而實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的動(dòng)態(tài)更新。

2.5 提出了地質(zhì)測(cè)繪基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)措施

礦區(qū)基準(zhǔn)控制點(diǎn)、礦業(yè)權(quán)界樁是礦業(yè)權(quán)實(shí)地核查的重要成果，耗費(fèi)了大量的人力、物力和財(cái)力，是礦山主管部門監(jiān)管的基礎(chǔ)。實(shí)地核查結(jié)束后，各?。▍^(qū)、市）均組織研究了保護(hù)地質(zhì)測(cè)繪基礎(chǔ)設(shè)施的措施。江西贛州的做法值得借鑒，將80坐標(biāo)系下的基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換為空間點(diǎn)格式數(shù)據(jù)，每一個(gè)點(diǎn)代表相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施，通過設(shè)施編碼與空間點(diǎn)進(jìn)行關(guān)聯(lián)，形成基礎(chǔ)設(shè)施屬性數(shù)據(jù)庫(kù)。具體的保護(hù)措施是，礦業(yè)權(quán)人負(fù)責(zé)保護(hù)本礦區(qū)范圍內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施，區(qū)縣礦管局定期巡查，當(dāng)發(fā)生基礎(chǔ)設(shè)施損毀或滅失時(shí)，及時(shí)上報(bào)異常狀況，將最新的巡查信息保存到基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)據(jù)庫(kù)，提高日常監(jiān)管的信息化程度。

3 開展礦業(yè)權(quán)實(shí)地核查“回頭看”工作

實(shí)地核查工作結(jié)束后，部分?。▍^(qū)、市）開展了“回頭看”工作，以礦業(yè)權(quán)實(shí)地核查后的礦業(yè)權(quán)數(shù)據(jù)庫(kù)為依據(jù)，通過實(shí)測(cè)探礦權(quán)勘查工程空間分布和采礦權(quán)開采空間分布，跟蹤探礦權(quán)足跡和采礦權(quán)足跡，對(duì)比勘查許可證和采礦許可證的坐標(biāo)，逐礦評(píng)估礦業(yè)權(quán)人的行為是否在法定許可范圍內(nèi)，發(fā)現(xiàn)問題，提出解決方案。

3.1 實(shí)地核查“回頭看”中發(fā)現(xiàn)的問題

一是存在越界開采行為，礦山部分運(yùn)輸巷道、井筒位于采礦許可證范圍外；二是礦界漂移問題，礦山實(shí)際開采礦體平面位置與許可證范圍存在差異，不同屬一個(gè)位置；三是標(biāo)高問題，礦山實(shí)際開采礦體分布高程與劃定采深不符，甚至出現(xiàn)劃定采深在平面分布范圍內(nèi)無(wú)礦的情況；四是資源浪費(fèi)問題，部分礦山周圍有邊角殘煤，但未劃入礦區(qū)范圍，獨(dú)立設(shè)礦在經(jīng)濟(jì)上不可行，造成資源未充分利用。

3.2 問題的處理措施

一是對(duì)于越界行為，按照保持主井巷與礦區(qū)范圍相對(duì)位置不變的原則，調(diào)整礦區(qū)范圍，重新編制開發(fā)利用方案，將井巷工程納入礦區(qū)范圍，并進(jìn)行采礦變更登記；二是對(duì)于礦界漂移，礦業(yè)權(quán)人重新編制開發(fā)利用方案，辦理變更手續(xù)，對(duì)于無(wú)法調(diào)整的礦山進(jìn)行關(guān)閉處理；三是標(biāo)高問題，對(duì)于礦層產(chǎn)狀變化或構(gòu)造位置變化引起的標(biāo)高問題，按實(shí)際產(chǎn)狀或構(gòu)造位置重新調(diào)整礦區(qū)范圍；四是關(guān)于邊角殘煤，從資源綜合利用的角度出發(fā)，將邊角殘煤劃入鄰近礦山，依程序辦理采礦變更登記手續(xù)。

4 加快實(shí)地核查成果開發(fā)與應(yīng)用的建議

礦業(yè)權(quán)實(shí)地核查成果為我國(guó)礦政管理信息系統(tǒng)建設(shè)（一張圖管礦）提供了基礎(chǔ)，2013年11月14～15日，全國(guó)礦業(yè)權(quán)實(shí)地核查成果開發(fā)與應(yīng)用協(xié)作課題成果驗(yàn)收與現(xiàn)場(chǎng)交流會(huì)在江西豐城市召開，11家項(xiàng)目協(xié)作單位匯報(bào)了實(shí)地核查成果開發(fā)與應(yīng)用進(jìn)展情況，各地都在探索建設(shè)基于礦業(yè)權(quán)實(shí)地核查成果數(shù)據(jù)的礦政管理信息系統(tǒng)，其中重慶南川、湖北[10]、河南洛陽(yáng)等?。▍^(qū)、市）的“一張圖管礦”模式已經(jīng)趨于成熟，其他地區(qū)正在加快完善。建立礦業(yè)權(quán)數(shù)據(jù)動(dòng)態(tài)更新機(jī)制，探索數(shù)據(jù)拓展模式，完善“一張圖管礦”信息系統(tǒng)，將推動(dòng)我國(guó)礦政管理水平上新臺(tái)階，提高監(jiān)管效率，提升服務(wù)水平。然而，基于礦業(yè)權(quán)實(shí)地核查成果開發(fā)與應(yīng)用的“一張圖管礦”信息系統(tǒng)還處在試點(diǎn)應(yīng)用階段，進(jìn)一步加快推廣實(shí)地核查成果開發(fā)與應(yīng)用是當(dāng)務(wù)之急，筆者提出五點(diǎn)建議。

4.1 領(lǐng)導(dǎo)重視是礦政管理信息系統(tǒng)建設(shè)的前提

基層礦管領(lǐng)導(dǎo)是落實(shí)“一張圖管礦”信息系統(tǒng)建設(shè)的重要力量，“一張圖管礦”是對(duì)我國(guó)傳統(tǒng)礦政管理模式的變革，必然會(huì)有阻力和困難，同時(shí)，系統(tǒng)建設(shè)過程涉及多個(gè)部門和單位，基層領(lǐng)導(dǎo)的重視有助于減少變革的阻力，增強(qiáng)部門之間的協(xié)調(diào)，順利推進(jìn)“一張圖管礦”模式。

4.2 規(guī)范數(shù)據(jù)格式

標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫(kù)是礦政管理信息系統(tǒng)建設(shè)的基礎(chǔ)，一張圖數(shù)據(jù)涉及多個(gè)單位和部門，數(shù)據(jù)格式和標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一導(dǎo)致數(shù)據(jù)收集、整理、入庫(kù)難度大，阻礙了礦業(yè)權(quán)核查成果數(shù)據(jù)的進(jìn)一步深度開發(fā)應(yīng)用，建議全國(guó)項(xiàng)目辦提出規(guī)范性文件和相關(guān)技術(shù)指南，統(tǒng)一數(shù)據(jù)格式和標(biāo)準(zhǔn)。

4.3 完善礦政管理信息系統(tǒng)

基于礦業(yè)權(quán)實(shí)地核查成果數(shù)據(jù)的“一張圖管礦”模式目前還處在探索階段，已經(jīng)建立礦政信息系統(tǒng)的縣（市）應(yīng)讓系統(tǒng)盡快運(yùn)行起來，在實(shí)際運(yùn)行中發(fā)現(xiàn)系統(tǒng)的問題和不足，從用戶的角度和礦業(yè)權(quán)人的角度綜合評(píng)價(jià)礦政管理信息系統(tǒng)，并及時(shí)完善更新。

4.4 建立配套的礦政管理制度

建立與“一張圖管礦”配套的礦政管理制度，明確管理的范圍，礦政管理的方式是通過跟蹤探礦足跡和采礦足跡來判斷礦業(yè)權(quán)人的行為是否合法，不可事無(wú)巨細(xì)；明確系統(tǒng)維護(hù)的資金來源、數(shù)據(jù)更新的頻率、更新人、數(shù)據(jù)審批、權(quán)限職責(zé)等；對(duì)故意破壞系統(tǒng)的處罰措施。

4.5 加大信息化管理培訓(xùn)力度

信息化辦公與傳統(tǒng)辦公存在差別，加大對(duì)信息化管理的培訓(xùn)力度，使管理人員熟練操作信息系統(tǒng)進(jìn)行辦公，鍛造一批信息化水平較高的管理隊(duì)伍。同時(shí)，引進(jìn)技術(shù)骨干進(jìn)行系統(tǒng)開發(fā)、培訓(xùn)和支持服務(wù)。

5 結(jié)語(yǔ)

“一張圖管礦”將對(duì)創(chuàng)新我國(guó)礦政管理模式具有重要意義，基于礦業(yè)權(quán)實(shí)地核查成果數(shù)據(jù)的礦政管理信息系統(tǒng)已初步建立，下一步的工作重心是應(yīng)用信息系統(tǒng)進(jìn)行監(jiān)管，在系統(tǒng)實(shí)際運(yùn)行中不斷完善更新，在充分吸收各試點(diǎn)礦政管理模塊的基礎(chǔ)上進(jìn)行取舍融合與提煉，制定相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，推廣成熟模塊，實(shí)現(xiàn)礦業(yè)權(quán)實(shí)地核查成果的深度應(yīng)用，為“國(guó)土資源一張圖建設(shè)”和“國(guó)土資源信息化建設(shè)”提供技術(shù)支撐和經(jīng)驗(yàn)。

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