馬 永

(中水珠江規(guī)劃勘測設計有限公司，廣東 廣州 510610)

隨著修訂后水土保持法的頒布實施，生產(chǎn)建設項目水土保持方案制度正在各地全面深入執(zhí)行。筆者長期從事水土保持規(guī)劃設計工作，參與了許多生產(chǎn)建設項目水土保持方案的編制和審查，發(fā)現(xiàn)水土保持方案報告制度雖已施行了多年，但在執(zhí)行水土保持方案報告制度過程中仍存在一些亟待解決的問題，任由發(fā)展下去，會對行業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生不良影響，需引起各級水行政主管部門和水土保持從業(yè)者的注意。

1 存在問題

1.1 方案編制深度不明確

根據(jù)《水利部關于修改部分水利行政許可規(guī)章的規(guī)定》(水利部第24號令)，生產(chǎn)建設項目必須編報水土保持方案，其中：審批制項目，在報送可行性研究報告前完成水土保持方案報批手續(xù)；核準制項目，在提交項目申請報告前完成水土保持方案報批手續(xù)；備案制項目，在辦理備案手續(xù)后、項目開工前完成水土保持方案報批手續(xù)。經(jīng)批準的水土保持方案應當納入下階段設計文件中。《開發(fā)建設項目水土保持技術規(guī)范》(GB 50433—2008)在4.1.2各設計階段的主要任務中規(guī)定：工程可行性研究階段(或項目核準前)必須編報水土保持方案，并達到可行性研究深度，工程可行性研究報告中應有水土保持章節(jié)。

以上規(guī)章、規(guī)范看似對水土保持方案編制的深度做了明確的規(guī)定，但在水土保持方案編制實踐中面臨著不同行業(yè)編制深度不一的問題。主要原因是：首先，不同行業(yè)的項目其可行性研究階段的土建設計深度不一。水電項目、水利工程在可行性研究階段，渣場、料場、施工工區(qū)基本能夠明確；鐵路、公路項目取土、棄渣數(shù)量基本明確，但料場、渣場位置主體工程設計并不要求；輸變電、火力發(fā)電、輸氣(油)管道等以建筑安裝工程為主的項目，可行性研究階段的土建設計均較薄弱；垃圾發(fā)電、醫(yī)療廢棄物處置等環(huán)境污染防治類的項目基本無土建設計。目前，水土保持方案的審查審批普遍的做法是要求在項目立項階段(審批、核準、備案前)完成，而編制水土保持方案必須在主體工程的征占地范圍、土石方工程量、施工方案等基本要素確定后才能開展，這些基本要素都是應由建設單位和主體工程設計單位確定的。在實際編制過程中，為了滿足審批條件，編制單位往往越俎代庖，編造土建設計，導致水土保持方案在實施階段脫離實際，毫無用處。其次，目前沒有對補報水土保持方案的編制深度做出明確的規(guī)定。由于我國地區(qū)、行業(yè)差別較大，經(jīng)濟社會發(fā)展水平各異，法律的普及、制度的執(zhí)行不盡統(tǒng)一，致使現(xiàn)實中存在大量已開工甚至已竣工而沒有編報水土保持方案的工程。關于補報水土保持方案的編制深度問題，僅僅在水利部水土保持監(jiān)測中心《關于印發(fā)開發(fā)建設項目水土保持方案技術審查要點》(水保監(jiān)〔2008〕8號文)中提出“對已動工未完工的新建、擴建、改建項目，補報方案時，方案應達到初步設計深度”，但這是一個把握審查尺度的內部文件，是印發(fā)給水土保持方案評審專家的，編制單位原則上沒有知曉權；即使方案編制單位參考執(zhí)行，也面臨著諸多問題，如許多行業(yè)對前期的“三通一平”不叫開工，甚至設計還沒有就做了“三通一平”的工作，從水土保持角度來講這已經(jīng)造成了地表擾動，產(chǎn)生了水土流失，水土保持方案是否將這種情況認定為開工，若認定為開工則由于主體工程還沒有開展主體設計又該如何處理；達到初步設計深度的水土保持方案與主體工程設計中的水土保持初步設計專章有何區(qū)別，等等，一系列問題均不明確。雖然對開工后補報水土保持方案的設計深度要求深一些有利于水土保持措施的落實，但是客觀上減少了建設單位的水土保持前期工作量，因為一般講要先有可行性研究階段的水土保持方案再有初步設計階段的水土保持專章設計，而現(xiàn)在可以一步走了。依法律規(guī)定可以對這些建設項目進行處罰，但由于行政處罰程序繁雜且面臨諸多干擾，所以很難執(zhí)行到位。

1.2 水土保持方案與主體工程可行性研究報告的關系問題

1.2.1 主體工程可行性研究報告與水土保持方案報告批復的順序

編制水土保持方案必須在主體工程前期工作有一定的基礎上開展，水土保持方案的可行性與主體工程前期工作的深度密切相關。因此，為了把好水土保持方案質量關，水土保持方案審批部門往往要求主體工程可行性研究報告通過了技術審查或已取得了相關管理部門的批復后，才可以開始編制水土保持方案，甚至許多地方要求將項目可行性研究報告的批復或評審意見作為水土保持方案報批的依據(jù)(附件)之一。但作為一個項目完整的可行性研究報告，并不僅僅指“主體工程”，而是包括水土保持方案、環(huán)境評價等內容。若主體工程可行性研究報告沒有定型，則水土保持方案無從編制，水土保持方案沒有編制則主體工程可行性研究報告就不完善，無形中就陷入一個循環(huán)的怪圈?，F(xiàn)實中也經(jīng)常遇到業(yè)主問編制單位“是可行性研究報告先批復還是水土保持方案先批復”的問題。貌似很簡單的一個問題，編制單位卻無法用簡單的幾句話回答清楚。

1.2.2 主體工程可行性研究報告的水土保持章節(jié)與水土保持方案報告書的關系

這個問題跟前一個問題類似。主體工程可行性研究報告中的水保章節(jié)應當是對水土保持方案報告書主要內容的一個摘錄，且水土保持投資規(guī)模應當與水土保持方案報告書中確定的投資規(guī)模一致，只有將已批復的水土保持方案投資納入工程可行性研究報告總投資中，才有資金實施水土保持措施，特別是對審批制項目來說更是如此。目前的實際情況是：可行性研究報告中的水保章節(jié)的主要內容是主體工程可行性研究報告編制人員根據(jù)常規(guī)經(jīng)驗編寫的，投資也是大致匡算出來的；水土保持方案作為一個專題報告從編制到報審，再到完成審批，通常需半年時間，而生產(chǎn)建設項目的時效性很強，特別是一些拉動內需的項目，不可能將定稿的可行性研究報告擱下，往往是同水土保持方案及其他專題同時開展報批工作，但可行性研究報告與水保方案的審批部門不同，這就可能造成可行性研究報告里的水保內容、投資與水保方案的不盡一致，而到初步設計階段設計人員往往不知道是落實可行性研究報告里的水保內容，還是落實水保方案的內容。

1.2.3 水土保持方案的批復與主體工程批復的關系

水土保持方案由水行政主管部門批復，批復后的水土保持投資理應作為下階段設計概算的依據(jù)，現(xiàn)實情況是：審批制項目需要由發(fā)改、財政部門批復投資，在審批的工程投資中，水土保持投資均會大打折扣甚至去掉，水土保持方案專題批復的投資在具體建設過程中往往并不能很好地落實。水土保持方案專題與主體工程的關系無論是法規(guī)或現(xiàn)實執(zhí)行均不明確，業(yè)主僅僅將編制水土保持方案作為獲得水行政主管部門批復從而取得相關項目立項文件的一個步驟而已，對水土保持方案是否能落實不關注，后期通常也會因征地因素等存在設計變更的問題。因此，對于水土保持措施(投資)的落實，水行政主管部門和立項審批部門誰說了算是一個急需解決的問題。

1.3 審查審批問題

1.3.1 水土保持方案報告制度執(zhí)行片面化

水土保持方案雖然是一項獨立的水行政許可，但在具體執(zhí)行中往往依托發(fā)改、規(guī)劃、建設等部門在項目立項中作為必要的前置條件，這就會出現(xiàn)“一刀切”的現(xiàn)象，無論項目大小、城市郊區(qū)、山區(qū)平原均按“兩個一”的規(guī)定執(zhí)行，即占地面積1 hm2以上或土石方量超過1萬m3的就做水土保持方案報告書，低于這個標準的做水土保持方案報告表。實踐中，出現(xiàn)了如下問題：一是無論項目建設的水土流失影響是大還是小均實行報告制。城市內的路面鋪裝、房屋改造、公園綠地建設、企業(yè)更替等項目占地面積往往都大于1 hm2，但土石方工程量小，部分項目甚至不涉及土石方工程的問題，但只要是由發(fā)改部門或建設主管部門立項或備案的項目，均需做水土保持方案報告(表)。二是本屬做水土保持方案報告表的項目，做成水土保持方案報告書。水土保持方案報告表由市、縣水行政主管部門審批，省級水行政主管部門不批報告表，只批報告書。部分屬于做水土保持方案報告表的項目，又屬省級以上發(fā)改部門立項的項目就出現(xiàn)了麻煩，省級發(fā)改部門為了便于管理，只認可同級水行政主管部門的批復，因此編制單位仍需將本應做水土保持方案報告表的做成水土保持方案報告書呈報省級水行政主管部門批復，簡單的事情復雜化。三是編造并不需要的防治措施。如發(fā)達城市的電網(wǎng)改造項目、鬧市區(qū)的房地產(chǎn)建設項目，占地面積和土石方量均不少，但城市施工都是圍閉施工，開挖時間、土方運輸均有嚴格的規(guī)定，很少存在大量臨時堆土的問題，而棄土方運至市政管理部門設定的渣土受納場集中處理。又如，以前在鉆孔灌注樁或定向鉆施工過程中均采用在地面設泥漿池和沉淀池的形式，往往造成水土流失和環(huán)境污染，而今部分企業(yè)將泥漿池和沉淀池改成了鋼制箱式或罐式的可移動式，用完就拉走，下次又可以重復利用。針對這些先進的實用技術，編制單位往往視而不見，仍沿用傳統(tǒng)方法，設計大量的臨時攔擋、臨時排水、臨時覆蓋等措施，以增加水土保持方案報告書的內容和厚度。

1.3.2 審查審批配套技術文件不全面，無申述機制

大部省、市，特別是地(市)級以下的水土保持技術審查單位，并沒有制定配套的水土保持方案管理技術文件，審查尺度不一，同一個地區(qū)、同一類型的項目往往因專家組成員不同、主持單位不同，造成審查意見大相徑庭。編制單位就是“不同意”技術審查結論，但因沒有申述機制，所以也不得不選擇“同意”。目前，行政審批有時限，但是由于技術審查時限不受行政許可時限制約，所以實際上技術審查相當于無時限，無形中也將技術審查的權力無限放大，從而造就了“尋租”空間。

1.3.3 普遍存在重審批輕查處的現(xiàn)象

目前由于我國各地的生產(chǎn)建設項目數(shù)量眾多，而許多地方水土保持行政管理人員配置普遍較少，水土保持行政管理人員多無暇主動對方案審批情況進行檢查；部門與部門之間沒有建立有效的信息溝通機制，除了建設單位主動報送的生產(chǎn)建設項目信息外，水行政主管部門掌握的很有限；違法成本少，守法成本多，致使生產(chǎn)建設項目不編報水土保持方案或者項目快完工才補報水土保持方案的現(xiàn)象大量存在。

1.3.4 審查審批時間長

水土保持方案編制工作通常需等到主體工程可行性研究報告基本完成后才能開展，要編好一個不太復雜項目的水土保持方案約需3個月，送達技術審查單位后通常需等半個月至1個月安排審查，評審會需2～3天，審查結束后修改、擬文、報送還需1個月左右的時間，等批文又需1個月左右，從編制方案到拿批文正常情況下要6個月左右。換句話講，主體工程可行性研究報告定好后，要先擱置，等6個月拿到水土保持方案批文(當然也包括其他專題批文)后才能上報立項，審查審批時間過長。

1.4 生產(chǎn)建設項目水土流失預測方法急待改進

編制水土保持方案的初衷是防治生產(chǎn)建設項目建設過程中由于亂挖、亂采、亂堆、亂棄造成的水土流失的，若落實不到位則會影響人民的生命財產(chǎn)安全并造成項目占地及周邊土地生產(chǎn)力下降等問題。 當前，在編制水土保持方案中預測水土流失的普遍做法，一是根據(jù)土壤侵蝕原理來預測水土流失。該方法是利用土壤侵蝕模數(shù)計算土壤流失量，但實際上土壤侵蝕量不等于水土流失量，土壤侵蝕量是對侵蝕發(fā)生的地塊產(chǎn)生的生態(tài)后果，而水土流失量可能是對流失地塊產(chǎn)生的后果，也可能是對流失到達的地塊產(chǎn)生的后果。多數(shù)生產(chǎn)建設項目(農(nóng)林開發(fā)項目除外)占用土地的性質已轉化為建設用地，人們關注的重點已不是土地的糧經(jīng)作物產(chǎn)出率或生態(tài)效果，更關注的是水土流失對項目本身和項目周邊可能產(chǎn)生哪些危害。某種角度上講，在建設項目區(qū)內部，挖方邊坡的土壤產(chǎn)生了位移，沉積到了坡腳，或凸形地方的土壤沉積到了凹形地方，的確產(chǎn)生了“土壤侵蝕”問題，使該地塊的土地生產(chǎn)力發(fā)生了改變；但是，項目區(qū)內的土壤沒有流到項目區(qū)外，沒有對周邊產(chǎn)生水土流失危害，如果該地塊不再用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，也可以認為沒有產(chǎn)生土地生產(chǎn)力下降的問題，不應視為“水土流失”。因此，要預測一個項目可能產(chǎn)生的“水土流失”，重點是要明確這個地塊能夠向周邊輸送多少泥沙和增加多少產(chǎn)流，要盡可能量化和準確才有說服力。經(jīng)?？吹狡皆貐^(qū)燃氣電廠的水土保持方案預測可能產(chǎn)生的水土流失量上萬噸，而實際監(jiān)測值遠小于預測值。二是類比已建工程的水土保持監(jiān)測數(shù)據(jù)，但存在使用的監(jiān)測數(shù)據(jù)無從驗證其合理性的問題。

生產(chǎn)建設項目水土流失預測是編制水土保持方案的基礎，但目前使用的預測方法所計算的結果與實際情況有很大偏差，必須尋求生產(chǎn)建設項目水土流失預測方法的突破。

2 幾點建議

2.1 施行主體工程設計水土保持評價制度和水土保持方案報告制度雙軌制

只有將水土保持理念、水土保持設計貫穿于主體工程設計全程，才能解決水土保持方案與主體工程設計脫節(jié)的問題，保證水土保持設計與主體工程設計深度的一致性。由主體工程設計單位將水土保持理念貫穿于主體工程設計始終，主體工程設計報告在報批前由水土保持評價單位(水土保持技術中介機構)按照相關法規(guī)、技術標準做出是否滿足水土保持相關要求的評價，若評價結論滿足相關水土保持法律法規(guī)及技術規(guī)范要求，則主體工程設計報告可以得到立項審批部門的最終批復，若評價結論為不滿足則由主體工程設計單位修正設計，直至評價單位出具滿足相關法律法規(guī)及技術規(guī)范的評價意見。當然水土保持評價結論需得到水行政主管部門的認可，且評價單位是可選擇的、可復議的。這種評價制度并不排斥建設單位另擇水土保持方案編制單位單獨編報水土保持方案，也就是說可以由建設單位自主選擇是執(zhí)行水土保持評價制度或是水土保持方案報告制度，水土保持評價資質管理也可以與水土保持監(jiān)測資質或水土保持設施驗收技術評估資質合二或合三為一。

2.2 施行分類審查審批

一是已受其他法規(guī)制約且能夠較好地解決水土流失問題的區(qū)域可以采用水土保持方案報告表備案。如：以海域施工為主的純碼頭擴建、防浪堤建設等項目，純水域作業(yè)的河道疏浚、堤防加固、水閘改造等項目，城市已建成區(qū)的建筑物改造、道路管線施工等項目，已有海洋傾廢管理條例、海域使用管理條例(辦法)、防洪法、河道管理條例、各地的城市建設管理條例或渣土管理條例等制約，嚴格執(zhí)行后可以解決水土流失問題，且這些區(qū)域的水土保持方案中并無多少具體的水土保持措施。

二是前期已編制水土保持方案的生產(chǎn)建設項目內部的擴建、改造，應簡化審批程序。

三是按照國家對項目審批、核準、備案的分類管理完善相應的審查審批制度。審批制項目要強化水土保持方案審查制度，重點核查水土流失防治措施和投資的合理性；核準制項目簡化審查程序，注意水土流失防治措施的適用性及其防治效果；備案制項目的水土保持方案質量由建設單位自行把關，相關專家出具意見，水行政主管部門依據(jù)相關法規(guī)做出是否批復的決定。

四是按照項目所處生態(tài)區(qū)域的重要性、項目占地及土石方規(guī)模分類管理，礦山、公路、水利水電、工業(yè)園區(qū)等擾動強度大的項目從嚴審批，輸變電、房地產(chǎn)等占地面積少的項目簡化程序。

2.3 加強生產(chǎn)建設項目水土流失預測方法的研究

生產(chǎn)建設項目水土保持方案編制已開展了近20年，水土保持監(jiān)測也開展了10多年，積累了豐富的生產(chǎn)建設項目水土流失產(chǎn)生、水土流失危害等方面的資料，業(yè)內人士也開展了不少水土流失預測方法的研究。建議水土保持行業(yè)主管部門牽頭整合相關科研力量，提出不同類型的項目，如輸電線路、道路、碼頭港口、工業(yè)園區(qū)、水電工程、礦山開采、農(nóng)林開發(fā)等水土流失預測的方法，并付諸推廣運用。

2.4 完善審查審批的透明機制

行政審批的透明、可監(jiān)督是大勢所趨，不可阻擋。應設立公眾可查詢審批進度的網(wǎng)絡窗口，建立審批部門與呈報單位的互動平臺，及時處理審批中出現(xiàn)的問題。技術審查環(huán)節(jié)，既要嚴格把關，又要防止審查時間過長，可增設技術審查單位，形成技術審查競爭機制，建立編制單位的申述平臺和復議機制，形成程序合理、結論可復核的技術審查體系。