沈新華 民政部民間組織管理局

羅新錄 南京大學(xué)

用市場(chǎng)機(jī)制保證政府購(gòu)買服務(wù)的效度

沈新華 民政部民間組織管理局

羅新錄 南京大學(xué)

推行政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)，是加強(qiáng)創(chuàng)新社會(huì)管理的重要舉措，對(duì)于培育發(fā)展社會(huì)組織、促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、構(gòu)建服務(wù)型政府、改善公共服務(wù)供給機(jī)制、提高公共服務(wù)水平具有重要意義。

制度設(shè)計(jì)打開(kāi)大門(mén)

2013年9月26日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》），以轉(zhuǎn)變政府職能、改善公共服務(wù)為核心和重點(diǎn)，提出了四項(xiàng)基本原則，規(guī)范了購(gòu)買主體、承接主體、購(gòu)買內(nèi)容、購(gòu)買機(jī)制、資金管理和績(jī)效管理，扎實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、健全工作機(jī)制、嚴(yán)格監(jiān)督管理和做好宣傳工作。指導(dǎo)意見(jiàn)完成了政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的頂層設(shè)計(jì)，推進(jìn)了自上而下的全面實(shí)施。

2013年11月9日，十八屆三中全會(huì)順利召開(kāi)，全會(huì)精神及《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）為我國(guó)全面深化改革厘定了戰(zhàn)略藍(lán)圖，進(jìn)一步為政府購(gòu)買服務(wù)的改革和創(chuàng)新指明了方向?！稕Q定》表示，要推廣政府購(gòu)買服務(wù)，凡事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買。同時(shí)《決定》表示，要加快事業(yè)單位分類改革，加大政府購(gòu)買公共服務(wù)力度，逐步取消學(xué)校、科研院所、醫(yī)院等單位的行政級(jí)別?！稕Q定》中關(guān)于政府購(gòu)買服務(wù)的核心要義即是黨的十八屆三中全會(huì)指出的“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性的基礎(chǔ)作用”。

政府購(gòu)買服務(wù)是政府以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)，政府和社會(huì)力量合作，通過(guò)合同契約的形式，將政府原本直接向社會(huì)公眾提供的一部分公共服務(wù)“外包”給社會(huì)力量承擔(dān)，并由政府根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量向其支付費(fèi)用。

市場(chǎng)機(jī)制以價(jià)格調(diào)節(jié)、供求調(diào)節(jié)、競(jìng)爭(zhēng)調(diào)節(jié)等方式，對(duì)社會(huì)生產(chǎn)、分配、交換、消費(fèi)的全過(guò)程進(jìn)行自動(dòng)調(diào)節(jié)，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。政府購(gòu)買服務(wù)實(shí)質(zhì)上是一種契約行為。合同契約是規(guī)范、調(diào)整和聯(lián)系政府、社會(huì)力量和個(gè)人之間的利益關(guān)系，保證經(jīng)濟(jì)和社會(huì)活動(dòng)正常運(yùn)行的基礎(chǔ)和紐帶。

因此，在政府購(gòu)買服務(wù)時(shí)，要想發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，使市場(chǎng)在資源配置中起基礎(chǔ)性作用，應(yīng)把握好其中的內(nèi)在邏輯。

市場(chǎng)與公共利益需統(tǒng)一

社會(huì)組織和企業(yè)是政府購(gòu)買服務(wù)的承接主體。企業(yè)是追求利潤(rùn)最大化的市場(chǎng)主體，社會(huì)組織也會(huì)存在“志愿失靈”的情況。政府不可能完全掌控社會(huì)力量生產(chǎn)服務(wù)的行為，消費(fèi)者所擁有的定價(jià)和質(zhì)量的信息也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如生產(chǎn)者。這種信息不對(duì)稱使得政府和消費(fèi)者往往缺少足夠的信息來(lái)評(píng)估產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量。在這種情況下，容易出現(xiàn)“契約失靈”和“市場(chǎng)失靈”，生產(chǎn)者完全有可能通過(guò)提供劣質(zhì)商品來(lái)獲得額外的收益，使消費(fèi)者的利益蒙受損失。因此，信息對(duì)稱是政府購(gòu)買服務(wù)發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制優(yōu)勢(shì)的內(nèi)在邏輯之一。從政府購(gòu)買服務(wù)到社會(huì)力量生產(chǎn)服務(wù)，都應(yīng)加大公開(kāi)透明度。

此外，市場(chǎng)化的核心是自由競(jìng)爭(zhēng)，追求效率，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益與優(yōu)勝劣汰。政府在“外包”過(guò)程中，應(yīng)始終遵循市場(chǎng)規(guī)律。即確定適合采取市場(chǎng)化方式提供的公共服務(wù)；采用競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)的方式選擇承接主體，如公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源、詢價(jià)等方式，確保具備條件的社會(huì)力量平等參與競(jìng)爭(zhēng)。承接主體要嚴(yán)格履行合同，按時(shí)完成服務(wù)項(xiàng)目任務(wù)，保證服務(wù)數(shù)量、質(zhì)量和效果；建立購(gòu)買主體、服務(wù)對(duì)象及第三方組成的綜合性評(píng)審機(jī)制，建立優(yōu)勝劣汰的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。

效率與效益缺一不可

效率，通俗地講就是以盡可能低的投入獲得盡可能多的產(chǎn)出。從政府職能轉(zhuǎn)變的宏觀角度看，公共服務(wù)產(chǎn)品提供實(shí)行市場(chǎng)化、社會(huì)化，就是避免“政府失靈”，放開(kāi)市場(chǎng)準(zhǔn)入，凡社會(huì)能辦好的，盡可能交給社會(huì)力量承擔(dān)，實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)的良性互動(dòng)。從政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的微觀角度看，注重效率就是要切實(shí)提高財(cái)政資金使用效率，把有限的資金用到人民群眾最需要的地方，以事定費(fèi)，費(fèi)隨事轉(zhuǎn)。效益，即是要確保取得實(shí)實(shí)在在的成效，使公共服務(wù)更加多樣、方便、快捷、優(yōu)質(zhì)、高效，人民群眾的滿意度有所提高。提升效益就是要地方政府從各地實(shí)際出發(fā)，“事前”準(zhǔn)確把握社會(huì)公共服務(wù)需求，同時(shí)在“事中”和“事后”加強(qiáng)績(jī)效管理，嚴(yán)格績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。建立健全由購(gòu)買主體、服務(wù)對(duì)象及第三方組成的綜合性評(píng)審機(jī)制，對(duì)購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目數(shù)量、質(zhì)量和資金使用績(jī)效等進(jìn)行考核評(píng)價(jià)。堅(jiān)持效率與效益的統(tǒng)一，就是要降低服務(wù)成本，提高資金效率和效益，提升服務(wù)質(zhì)量水平。

目前，政府購(gòu)買服務(wù)的方式主要有授權(quán)委托、直接資助或補(bǔ)貼、公益創(chuàng)投等。實(shí)踐中，政府購(gòu)買公共服務(wù)更多地是體現(xiàn)政府單方面的意志，購(gòu)買的具體形式和具體內(nèi)容主要由政府決定，社會(huì)組織和企業(yè)自愿、平等參與的難度較大，利益相關(guān)者仍然沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的選擇權(quán)和參與權(quán)。

另一方面，我國(guó)社會(huì)組織的自治程度低，為維持政府購(gòu)買服務(wù)的資金扶持，社會(huì)組織很可能變?yōu)檎囊粋€(gè)附屬機(jī)構(gòu)，靠政府外包服務(wù)生存，無(wú)法保持自身獨(dú)立性。再加上目前政府購(gòu)買服務(wù)主要是公開(kāi)資金預(yù)算、購(gòu)買服務(wù)的價(jià)格和服務(wù)的數(shù)量，而評(píng)審、立項(xiàng)等競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)的程序公開(kāi)透明度不夠，這將容易引發(fā)政府尋租和腐敗，造成市場(chǎng)機(jī)制難以正常發(fā)揮作用。

公開(kāi)與監(jiān)管并駕齊驅(qū)

制度化對(duì)于政府購(gòu)買服務(wù)的規(guī)范化、法治化和持續(xù)運(yùn)行具有重要的作用，促進(jìn)官本位向法本位轉(zhuǎn)變，是保證契約有效的基礎(chǔ)。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，政府購(gòu)買服務(wù)已在全國(guó)范圍開(kāi)始探索。但有地方實(shí)施辦法或意見(jiàn)來(lái)規(guī)范購(gòu)買服務(wù)行為的地區(qū)集中在廣東、江蘇、浙江、上海等少數(shù)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)、社會(huì)組織發(fā)育較成熟的地區(qū)。而大部分不發(fā)達(dá)的地區(qū)僅是依據(jù)《政府采購(gòu)法》執(zhí)行?！墩少?gòu)法》側(cè)重于規(guī)范政府向企業(yè)購(gòu)買貨物、工程問(wèn)題，因此難以滿足各級(jí)政府購(gòu)買社會(huì)組織或公共服務(wù)的制度需要。隨著政府購(gòu)買服務(wù)的“訂單”需求越來(lái)越多元化，地方政府應(yīng)以《指導(dǎo)意見(jiàn)》為原則，制定出適合地方發(fā)展的規(guī)定和辦法，以適時(shí)加快完成頂層設(shè)計(jì)。

政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)實(shí)質(zhì)是一種政府權(quán)力和職能的讓渡。任何權(quán)力和職能的讓渡都容易滋生尋租和腐敗。因此，政府購(gòu)買服務(wù)離不開(kāi)諸如制度或合同的“契約”形式?！捌跫s”是保證政策合法化、規(guī)范化執(zhí)行的基本前提，加大公開(kāi)和加強(qiáng)監(jiān)管則是防止尋租和腐敗的重要措施。加大公開(kāi)就是要按規(guī)定公開(kāi)購(gòu)買服務(wù)相關(guān)信息，公開(kāi)招標(biāo)，公開(kāi)擇優(yōu)，公開(kāi)資金管理等。加強(qiáng)監(jiān)管就是實(shí)行全過(guò)程的自我監(jiān)管和外部監(jiān)管。即財(cái)政部門(mén)加強(qiáng)對(duì)政府的資金監(jiān)管；監(jiān)察、審計(jì)等部門(mén)要加強(qiáng)監(jiān)督；購(gòu)買主體應(yīng)建立健全內(nèi)部監(jiān)督管理制度；承接主體應(yīng)當(dāng)健全財(cái)務(wù)報(bào)告制度，依法進(jìn)行審計(jì)；民政、工商管理以及行業(yè)主管部門(mén)應(yīng)將承接主體的服務(wù)行為納入年檢、評(píng)估、執(zhí)法等監(jiān)管體系，加強(qiáng)項(xiàng)目監(jiān)管、加強(qiáng)對(duì)服務(wù)提供全過(guò)程的跟蹤監(jiān)管和對(duì)服務(wù)成果的檢查驗(yàn)收；整個(gè)政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的過(guò)程都應(yīng)當(dāng)自覺(jué)接受社會(huì)監(jiān)督。

原則與創(chuàng)新兼顧并行

《指導(dǎo)意見(jiàn)》是黨和國(guó)家為了指導(dǎo)政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)而制定的行動(dòng)準(zhǔn)則，決定了它有很強(qiáng)的原則性，要求地方政府執(zhí)行政策必須遵循指導(dǎo)意見(jiàn)的精神實(shí)質(zhì)，嚴(yán)格按照《指導(dǎo)意見(jiàn)》的要求執(zhí)行，全面實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。

《指導(dǎo)意見(jiàn)》指出，地方各級(jí)人民政府要結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r和人民群眾的實(shí)際需求，因地制宜、積極穩(wěn)妥地推進(jìn)政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)工作，不斷創(chuàng)新和完善公共服務(wù)供給模式，加快建設(shè)服務(wù)型政府。堅(jiān)持原則性與創(chuàng)新性相統(tǒng)一的原則，就是要求地方政府在不違背政策原則精神和保持政策方向的前提下，具體情況具體分析，制定出符合地方的購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)性目錄，政府購(gòu)買的服務(wù)種類、性質(zhì)和內(nèi)容，購(gòu)買機(jī)制和政府工作機(jī)制等，并總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)調(diào)整。

實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變、構(gòu)建政府與社會(huì)共治是一個(gè)系統(tǒng)工程。若僅依靠單一的政策，將不能實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，也不能提高公共服務(wù)的效率和質(zhì)量水平。因此，除了落實(shí)《指導(dǎo)意見(jiàn)》外，還需要跟進(jìn)外部環(huán)境和配套政策，鼓勵(lì)和培育社會(huì)力量的發(fā)展，研究完善政府購(gòu)買服務(wù)的相關(guān)財(cái)政與財(cái)務(wù)管理辦法，做好與事業(yè)單位分類改革的銜接等改革。