□ 李干杰

適應(yīng)新常態(tài)立足主陣地以改革創(chuàng)新推動生態(tài)文明水平不斷提升

□ 李干杰

剛剛閉幕的十八屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，對依法治國方略進(jìn)行了全面動員部署，明確了依法治國的重大任務(wù)?！稕Q定》要求用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，加快建立有效約束開發(fā)行為和促進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的生態(tài)文明法律制度，強(qiáng)化生產(chǎn)者環(huán)境保護(hù)的法律責(zé)任，大幅提高違法成本。建立健全自然資源產(chǎn)權(quán)法律制度，完善國土空間開發(fā)保護(hù)方面的法律制度，制定完善生態(tài)補(bǔ)償和土壤、水、大氣污染防治及海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)等法律法規(guī)，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。近期，習(xí)近平總書記針對青海省祁連山自然保護(hù)區(qū)讓位采礦和騰格里沙漠遭化工企業(yè)污染事件做出重要批示，要求加大生態(tài)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管力度，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制，切實(shí)把生態(tài)文明建設(shè)擺在更加突出位置來抓，務(wù)求取得扎扎實(shí)實(shí)的實(shí)效。這都為我們秉持依法治國理念、推進(jìn)法治政府建設(shè)、按照依法執(zhí)政的要求，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)指明了方向。

下面，我結(jié)合全國環(huán)保系統(tǒng)貫徹落實(shí)中央決策部署、習(xí)近平總書記系列重要講話精神和推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)工作實(shí)際，談三方面觀點(diǎn)。

一、適應(yīng)新常態(tài)，努力構(gòu)建生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的四梁八柱

改革開放三十多年來，我國經(jīng)濟(jì)社會高速發(fā)展，綜合國力顯著增強(qiáng)，但也付出了巨大的資源環(huán)境代價。生態(tài)環(huán)境質(zhì)量與人民群眾對良好生產(chǎn)生活環(huán)境要求之間的矛盾日益突顯，越來越大的資源環(huán)境壓力和生態(tài)環(huán)境風(fēng)險對推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提出了新挑戰(zhàn)、新任務(wù)和新要求，而這也就形成了未來一個時期我們面臨的新常態(tài)。為此，我們要站在推進(jìn)國家生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度，著力構(gòu)建推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的四梁八柱，做到綱舉目張，推動形成人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設(shè)新格局。

一是以積極探索環(huán)境保護(hù)新路為實(shí)踐主體，進(jìn)一步豐富環(huán)境保護(hù)的理論體系。習(xí)近平總書記系列重要講話精神，是積極探索環(huán)境保護(hù)新路的指南。探索環(huán)境保護(hù)新路必須用新的理念進(jìn)一步深化對環(huán)境問題的認(rèn)識，正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，以最小的資源環(huán)境代價支撐更大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)環(huán)境效益多贏。

探索環(huán)境保護(hù)新路的著眼點(diǎn)是加快推進(jìn)環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)污染治理、生態(tài)保護(hù)、環(huán)境風(fēng)險防范和環(huán)境質(zhì)量改善。

二是以十八屆四中全會精神貫徹落實(shí)和新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施為龍頭，形成有力保護(hù)生態(tài)環(huán)境的法律法規(guī)體系。四中全會《決定》為新《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施和環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)體系的構(gòu)建創(chuàng)造了良好條件。十二屆全國人大常委會第八次會議審議通過的新《環(huán)境保護(hù)法》將于2015年1月1日正式施行。新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》在理念、制度、保障措施等方面都有許多重大突破，充分體現(xiàn)了生態(tài)文明建設(shè)的新要求和環(huán)境管理體系現(xiàn)代化的新方向。在創(chuàng)新理念方面，將“推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展”列入立法目的；將保護(hù)環(huán)境確立為國家的基本國策；將“保護(hù)優(yōu)先”作為第一基本原則；明確提出要促進(jìn)人與自然和諧；突出強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)；同時，充分體現(xiàn)了“多元共治，人人有責(zé)”、“標(biāo)本兼治，綜合施策”等重要思想。在完善制度方面，要求建立健全資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警機(jī)制，環(huán)境與健康監(jiān)測、調(diào)查和風(fēng)險評估制度，環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制度，跨區(qū)域聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制，劃定生態(tài)保護(hù)紅線制度，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，環(huán)境影響評價制度，污染物排放總量控制制度，排污許可管理制度，嚴(yán)重污染環(huán)境的工藝、設(shè)備和產(chǎn)品淘汰制度，環(huán)境監(jiān)察制度，信息公開與公眾參與制度；規(guī)定制定經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策時要充分考慮對環(huán)境的影響，明確提出要加大政府財(cái)政投入，注重運(yùn)用市場機(jī)制，發(fā)揮好稅收、價格、保險、信貸等手段的作用。在強(qiáng)化保障方面，進(jìn)一步明確了政府、部門、企業(yè)、公民的責(zé)任與義務(wù)，并規(guī)定了嚴(yán)格和嚴(yán)厲的制約與處罰措施。如：對違法排放污染物企業(yè)，政府相關(guān)部門可以直接查封扣押設(shè)施設(shè)備；罰款可按日連續(xù)處罰，上不封頂；對企業(yè)法人可以采取行政拘留，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；將其違法信息記入社會誠信檔案，并及時向社會公布；對于與之相關(guān)的環(huán)境影響評價、環(huán)境監(jiān)測服務(wù)、污染防治設(shè)施運(yùn)營維護(hù)等第三方機(jī)構(gòu)，也要追究其連帶責(zé)任。對于超過污染物總量控制目標(biāo)或者未完成國家確定的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的地區(qū)，可以實(shí)施“區(qū)域限批”措施。對于污染環(huán)境、破壞生態(tài)、損害社會公共利益的行為，有關(guān)社會組織可以提起公益訴訟。

法律的生命力在于實(shí)施。我們將通過廣泛宣傳、組織培訓(xùn)、制定配套規(guī)范性文件和制度，為實(shí)施打好基礎(chǔ)。同時加快推進(jìn)大氣、水污染防治、土壤環(huán)境保護(hù)、核與輻射安全等配套法律的制修訂工作。

三是以深化生態(tài)環(huán)保體制改革為契機(jī)，建立系統(tǒng)的環(huán)境保護(hù)組織制度體系。從宏觀戰(zhàn)略層面切入，從再生產(chǎn)全過程著手，從形成山頂?shù)胶Ｑ?、天上到地下的所有污染物?yán)格監(jiān)管制度和一體化管理模式著力，主動遵循、準(zhǔn)確把握生態(tài)環(huán)境特點(diǎn)和規(guī)律，維護(hù)生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)性、多樣性和可持續(xù)性，增強(qiáng)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的統(tǒng)一性和有效性，從而建立和完善嚴(yán)格的污染防治監(jiān)管體制、生態(tài)保護(hù)監(jiān)管體制、核與輻射安全監(jiān)管體制等。

四是以打好大氣、水、土壤污染防治三大戰(zhàn)役為抓手，構(gòu)建改善環(huán)境質(zhì)量的工作體系。繼續(xù)深入實(shí)施《大氣污染防治行動計(jì)劃》，以霧霾頻發(fā)的特大城市和區(qū)域?yàn)橹攸c(diǎn)，以細(xì)顆粒物（PM2.5）和可吸入顆粒物（PM10）治理為突破口，做好源解析，抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，實(shí)行區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控，力爭早見實(shí)效。

編制實(shí)施《水污染防治行動計(jì)劃》，在確保飲用水水源地等水質(zhì)較好水體穩(wěn)定達(dá)標(biāo)、水質(zhì)不退化的同時，集中力量把劣V類水體治好。推進(jìn)重點(diǎn)流域和地下水污染防治，加強(qiáng)水質(zhì)較好湖泊生態(tài)環(huán)境保護(hù)。

編制實(shí)施《土壤污染防治行動計(jì)劃》，加強(qiáng)監(jiān)督管理，防止新增污染；深入推進(jìn)土壤污染治理修復(fù)，逐步改善土壤環(huán)境質(zhì)量；加強(qiáng)污染場地開發(fā)利用監(jiān)管。深化以獎促治政策，繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境連片整治，治理農(nóng)業(yè)面源污染。

生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的四梁八柱是生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的宏觀性、系統(tǒng)性、輪廓性的整體架構(gòu)。它既是黨中央、國務(wù)院決策部署的具體化，也是全國環(huán)保系統(tǒng)一段時期以來探索實(shí)踐的總結(jié)概括。構(gòu)建好四梁八柱，將為環(huán)境保護(hù)工作提供行動指南、有力武器、組織保障。

二、謀劃新舉措，立足環(huán)境保護(hù)主陣地推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)

我國生態(tài)文明建設(shè)是一個不斷探索、發(fā)展和完善的過程，不僅與世界可持續(xù)發(fā)展的探索相呼應(yīng)，也是世界可持續(xù)發(fā)展的中國化和升級版?？沙掷m(xù)發(fā)展強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會進(jìn)步這三者之間的協(xié)調(diào)發(fā)展；生態(tài)文明則強(qiáng)調(diào)融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)各方面和全過程?！拔逦灰惑w”總體布局拓展了可持續(xù)發(fā)展的三大支柱理論，充分展現(xiàn)了中國特色社會主義既是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、政治清明、文化繁榮、社會公正的社會，又是生產(chǎn)生活環(huán)境良好、生態(tài)安全的社會。

在新常態(tài)下推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，需要牢固樹立改革創(chuàng)新的精神。為貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會精神，環(huán)境保護(hù)部把深化改革工作作為2014年工作的重中之重，并確定了十項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)，旨在進(jìn)一步完善和創(chuàng)新體制機(jī)制，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。改革任務(wù)的推進(jìn)，使我們認(rèn)識到環(huán)境保護(hù)作為生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)指向更加清晰，只有加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)才能持續(xù)提升生態(tài)文明水平。加快生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程，除抓好大氣、水、土壤污染防治三大戰(zhàn)役外，還要兼顧其他幾項(xiàng)重要任務(wù)。

一是抓緊劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線。劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線，是維護(hù)國家生態(tài)安全，優(yōu)化生態(tài)安全格局的重要手段。探索建立以生態(tài)功能基線、環(huán)境質(zhì)量底線和資源能源上線為核心的生態(tài)紅線體系。在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、陸地和海洋生態(tài)敏感區(qū)、脆弱區(qū)劃定生態(tài)功能基線?；诃h(huán)境功能區(qū)劃確定環(huán)境質(zhì)量底線。根據(jù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和發(fā)展階段，以及生態(tài)功能和環(huán)境功能定位，設(shè)定資源、能源開發(fā)利用上線。

二是努力開創(chuàng)綠色發(fā)展新局面。通過淘汰一批、整合一批、消化一批，有效抑制高資源消耗、高污染排放行業(yè)。大力發(fā)展清潔能源，積極培育節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)、新模式。強(qiáng)化能源資源節(jié)約集約利用。全面推進(jìn)清潔生產(chǎn)。促進(jìn)企業(yè)循環(huán)利用、園區(qū)循環(huán)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)循環(huán)組合，構(gòu)建生態(tài)型工業(yè)體系。

三是大力推進(jìn)綠色城鎮(zhèn)化。建立與資源環(huán)境承載力相適應(yīng)的城鎮(zhèn)化體系和布局。處理好城鎮(zhèn)化、新農(nóng)村建設(shè)與人居環(huán)境改善的關(guān)系，構(gòu)建宜居綠色的人居環(huán)境。積極推廣綠色建筑，發(fā)展綠色交通，使用可再生能源。根據(jù)城鎮(zhèn)人口規(guī)模、功能布局等，同步配套建設(shè)污水和垃圾收集處理、危險廢物處置等環(huán)保設(shè)施，并加強(qiáng)運(yùn)營管理。

四是加快保護(hù)與修復(fù)生態(tài)功能。深入實(shí)施重大生態(tài)修復(fù)工程，有效保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)功能，提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力。加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)調(diào)查、監(jiān)測、評估能力建設(shè)，構(gòu)建“天地一體化”的監(jiān)測體系，定期開展全國生態(tài)狀況調(diào)查與評估。實(shí)施生物多樣性保護(hù)重大工程，有效保護(hù)生物多樣性。嚴(yán)格監(jiān)管涉及自然保護(hù)區(qū)的開發(fā)建設(shè)活動，提高自然保護(hù)區(qū)管護(hù)水平。

三、打造新載體，開創(chuàng)生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)示范工作新局面

生態(tài)文明建設(shè)是在實(shí)踐與理論的不斷碰撞和融合中逐步發(fā)展的。只有在扎實(shí)的實(shí)踐基礎(chǔ)上，對生態(tài)文明建設(shè)規(guī)律的認(rèn)識才能不斷深化；反過來，認(rèn)識成果也只有再回到實(shí)踐中去指導(dǎo)生態(tài)文明建設(shè)，才得以在螺旋上升中推動生態(tài)文明建設(shè)水平不斷提高。環(huán)境保護(hù)部遵循這一認(rèn)識論的規(guī)律，推動了相互聯(lián)系、循序漸進(jìn)、標(biāo)準(zhǔn)逐步提高的幾個工作階段。1995年啟動了生態(tài)示范區(qū)工作，目的在于落實(shí)國家的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，探索區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)。2000年開展的生態(tài)省、市、縣建設(shè)，根據(jù)環(huán)境、資源條件，統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)、社會與環(huán)境，保障資源的可持續(xù)利用，建立良性循環(huán)的生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、人居和文化體系。2009年，根據(jù)中央的統(tǒng)一要求，將生態(tài)省、市、縣創(chuàng)建工作統(tǒng)稱為生態(tài)建設(shè)示范區(qū)。2013年6月，中央批準(zhǔn)“生態(tài)建設(shè)示范區(qū)”更名為“生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)”，成為經(jīng)中央批準(zhǔn)的唯一以生態(tài)文明冠名的創(chuàng)建工作。目前這項(xiàng)工作有明確的工作體系、有具體的量化指標(biāo)、有系統(tǒng)的推進(jìn)機(jī)制、也取得了初步工作成效。全國有16個省開展生態(tài)省建設(shè)，1000多個市、縣開展生態(tài)市、縣建設(shè)， 92個地區(qū)已經(jīng)建成國家生態(tài)市、縣。

中央批準(zhǔn)將“生態(tài)建設(shè)示范區(qū)”更名為“生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)”，是中央對環(huán)保部門和地方各級黨委政府以“生態(tài)建設(shè)示范區(qū)”為平臺推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)所取得成效的充分肯定，也是對進(jìn)一步發(fā)揮環(huán)境保護(hù)在生態(tài)文明建設(shè)中主陣地作用的殷切希望。生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)相對生態(tài)建設(shè)示范區(qū)而言，是全面深化和提檔升級。今年5月份，環(huán)境保護(hù)部專門召開全國生態(tài)文明建設(shè)現(xiàn)場會部署生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)的提檔升級工作，張高麗副總理對這次會議非常重視，并做出重要批示。推動提檔升級，要制定生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)指標(biāo)，制定生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)的管理要求，制定生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃編制指南，做好從生態(tài)建設(shè)示范區(qū)到生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)的平穩(wěn)過渡，在提檔升級中不斷保護(hù)和激發(fā)各地開展生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)創(chuàng)建工作的熱情。在全面推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)工作中，環(huán)保部門要做好黨委、政府的參謀和助手，把環(huán)境保護(hù)主陣地和根本措施的功能定位落實(shí)好，推動形成目標(biāo)清晰、責(zé)任明確、考核保障的良好工作格局。

一是推動完善工作機(jī)制。環(huán)保部門要切實(shí)增強(qiáng)責(zé)任感和緊迫感，積極做生態(tài)文明建設(shè)的倡導(dǎo)者、推動者和踐行者。推動黨委政府建立生態(tài)文明建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，并在黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)下，積極發(fā)揮各部門的作用，建立統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)、統(tǒng)一監(jiān)督管理、分部門實(shí)施、齊抓共管的工作局面。

二是推動抓好頂層設(shè)計(jì)。推動各地黨委政府研究制定發(fā)布關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的文件。按照科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、系統(tǒng)協(xié)調(diào)、可操作性強(qiáng)的原則編制生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃。加強(qiáng)規(guī)劃的組織實(shí)施，制定年度實(shí)施方案，將生態(tài)文明建設(shè)任務(wù)工程化、項(xiàng)目化、時限化，并層層落實(shí)到各部門、各單位，有計(jì)劃有步驟地推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。

三是推動建立生態(tài)文明建設(shè)的投入機(jī)制。進(jìn)一步加大生態(tài)文明建設(shè)的投入，優(yōu)先保護(hù)質(zhì)量良好的生態(tài)系統(tǒng)，讓重要生態(tài)系統(tǒng)休養(yǎng)生息，開展生態(tài)修復(fù)。鼓勵社會資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)，逐步形成多方并舉、合力推進(jìn)的市場化、社會化運(yùn)作投入模式。推動建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，促進(jìn)地域間生態(tài)與經(jīng)濟(jì)的公平發(fā)展。

四是健全公眾參與機(jī)制。堅(jiān)持政府主導(dǎo)、多方參與、全民行動的原則，調(diào)動一切可以調(diào)動的力量，支持生態(tài)文明建設(shè)。讓生態(tài)文明知識理念上課本、進(jìn)社區(qū)、入工廠；積極發(fā)揮新聞媒體的輿論引導(dǎo)和監(jiān)督作用；培育壯大節(jié)能環(huán)保志愿者組織，引導(dǎo)和支持公眾自覺參與生態(tài)文明建設(shè)。

五是積極參與“中國生態(tài)文明獎”評選活動。今年7月，中央批準(zhǔn)在生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)中開展“中國生態(tài)文明獎”評選活動，以表彰在生態(tài)文明建設(shè)中做出突出貢獻(xiàn)的集體和個人。這對各地推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)是鼓舞，也是激勵。環(huán)境保護(hù)部正在擬定“中國生態(tài)文明獎”評選工作方案，計(jì)劃明年表彰一批先進(jìn)集體和個人。希望各地積極參與，把各自的經(jīng)驗(yàn)和特色充分展示出來，提供一批可借鑒、可復(fù)制、可推廣的典型。

時代賦予我們生態(tài)文明建設(shè)的光榮使命，我們將責(zé)無旁貸承擔(dān)起歷史重任，開拓進(jìn)取、持之以恒、干有所成，積極探索環(huán)境保護(hù)新路，加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，為人民群眾早日享有天藍(lán)水凈地綠的優(yōu)美生產(chǎn)生活環(huán)境、走進(jìn)社會主義生態(tài)文明新時代做出更大的貢獻(xiàn)！

（作者系環(huán)境保護(hù)部副部長）