錢劍雄 戚月娣 張 麗 中國特種設(shè)備檢測研究院

1985年，歐洲共同體理事會頒布了《關(guān)于技術(shù)協(xié)調(diào)與標(biāo)準(zhǔn)的新方法的決議》(85/C136/01)，自此建立了按照新方法制定歐盟指令，以歐盟協(xié)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)作為支撐的較為完善的歐盟技術(shù)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系。新方法指令的特點是只在安全、健康、環(huán)保等方面規(guī)定基本的強制性的要求，而達(dá)到指令目標(biāo)要求的途徑是多方面的、有選擇余地的，可以由制造商自行選擇，并由相應(yīng)的合格評定程序?qū)τ诋a(chǎn)品是否符合指令基本要求予以判定。與特種設(shè)備相關(guān)的歐盟指令基本上都是新方法指令，這些指令中都規(guī)定了設(shè)備應(yīng)當(dāng)符合的基本安全要求，并形成一個專門的附件，作為指令的重要內(nèi)容之一。

我國特種設(shè)備安全技術(shù)規(guī)范作為具有強制性的技術(shù)法規(guī)，對各類特種設(shè)備及其材料、安全附件等在設(shè)計、制造、安裝、改造、修理、經(jīng)營、使用、檢驗、監(jiān)察等全環(huán)節(jié)提出了基本安全技術(shù)要求和管理要求。2013年6月29日頒布的《特種設(shè)備安全法》法規(guī)定了特種設(shè)備生產(chǎn)、經(jīng)營、使用、檢驗、檢測應(yīng)當(dāng)遵守有關(guān)特種設(shè)備安全技術(shù)規(guī)范的要求，明確了特種設(shè)備安全技術(shù)規(guī)范的法律地位。安全技術(shù)規(guī)范一般提出基本安全要求（原則性)，不過多涉及具體的實現(xiàn)方式和技術(shù)方法，安全技術(shù)規(guī)范可以引用技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，但只要能夠滿足安全的基本要求，任何的實現(xiàn)方式和技術(shù)方法都應(yīng)當(dāng)是可以接受的，否則將阻礙科學(xué)技術(shù)的發(fā)展。

從這個意義上，研究分析歐盟指令中基本安全要求的制定思路、主要內(nèi)容、實現(xiàn)途徑以及與標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)系等，將為我國特種設(shè)備安全技術(shù)規(guī)范基本安全要求的制定原則、主要內(nèi)容和程度范圍等提供有益的參考。以下各章節(jié)對歐盟指令及其與特種設(shè)備相關(guān)基本安全要求的主要內(nèi)容和特點做一簡要介紹和初步分析。

1 歐盟及歐盟指令簡介

1.1 歐盟簡介

歐洲聯(lián)盟，簡稱歐盟（EU），總部設(shè)在比利時首都布魯塞爾，是由歐洲共同體（又稱歐洲共同市場）發(fā)展而來的，是一個集政治和經(jīng)濟實體于一身、在世界上具有重要影響的區(qū)域一體化組織。其宗旨是“通過建立無內(nèi)部邊界的空間，加強歐盟內(nèi)部經(jīng)濟、社會的協(xié)調(diào)發(fā)展和建立最終實行統(tǒng)一貨幣的經(jīng)濟貨幣聯(lián)盟，促進成員國經(jīng)濟和社會的均衡發(fā)展?！蹦壳坝?7個成員國，人口約5億。

歐盟的組織機構(gòu)包括歐洲議會（European Parliament）、歐洲理事會（European Council）、歐盟理事會（Council of the European Union）、歐盟委員會（European Commission）等。歐洲議會是歐盟的第一個機構(gòu)，有直選的754名議員，擁有部分立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)和預(yù)算決策權(quán)；歐洲理事會由歐盟各成員國首腦以及歐盟委員會主席構(gòu)成，是歐盟的最高決策機構(gòu)，但是并沒有實際立法權(quán)；歐盟理事會由歐盟各成員國政府部長組成，擁有實際立法權(quán)；歐盟委員會是歐盟的常設(shè)執(zhí)行機構(gòu)，對歐洲議會負(fù)責(zé)，每個成員國派一名代表，共27名，組成歐盟委員會領(lǐng)導(dǎo)層，目前共有大約23000名職員供職于44個部門，其主要職責(zé)之一就是起草歐盟法令。

1.2 歐盟指令

歐盟法律文件包括法令(regulation)、指令(directive)、決定(decision)，這些都是歐盟強制性法律，但其適用性不同；其中，指令由歐盟委員會起草制定，提交歐洲議會和歐盟理事會審查、批準(zhǔn)。

歐盟指令是歐盟為協(xié)調(diào)各成員國現(xiàn)行法律不一致而制定的法律要求，不具有普遍適用性。各成員國政府有責(zé)任將本國法律與指令取得協(xié)調(diào)一致，成員國需在1～2年內(nèi)轉(zhuǎn)化為本國法律；與指令有沖突的現(xiàn)行國家法律都應(yīng)撤銷。歐盟頒布指令的根本目的是消除歐盟成員國之間的貿(mào)易技術(shù)壁壘，實現(xiàn)產(chǎn)品在成員國之間的“自由流通”，是協(xié)調(diào)成員國之間立法趨于一致的手段。指令主要規(guī)定了與健康和安全有關(guān)的基本要求。目前歐盟指令共有5000多項，內(nèi)容范圍包括反歧視措施、環(huán)境、知識產(chǎn)權(quán)、隱私與數(shù)據(jù)保護、技術(shù)與安全、交通、藥物、文化、野生動物與自然保護、財務(wù)審計和管理控制等。

1985年以前，歐盟指令涉及所有的細(xì)節(jié)問題，協(xié)調(diào)工作進展緩慢，指令滯后于技術(shù)的發(fā)展。1985年后，根據(jù)新方法指令，歐盟改變了以往的做法，指令中只規(guī)定基本安全要求和相關(guān)制度，對于如何實現(xiàn)和達(dá)到基本安全要求的具體技術(shù)細(xì)節(jié)，則由協(xié)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)來規(guī)定。形成了上層為歐盟指令，下層為包含具體技術(shù)內(nèi)容的協(xié)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)組成的兩層結(jié)構(gòu)的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系。該體系的建立有效地消除了歐盟內(nèi)部市場的貿(mào)易障礙。

歐盟指令通常會配備相應(yīng)的協(xié)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)（EN標(biāo)準(zhǔn)）。歐盟協(xié)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)是由CEN（歐洲標(biāo)準(zhǔn)化委員會）、CENELEC（歐洲電工標(biāo)準(zhǔn)化委員會）和ETSI（歐洲電信標(biāo)準(zhǔn)學(xué)會）根據(jù)歐盟委員會與各成員國商議后發(fā)布的命令制定并批準(zhǔn)實施的歐洲標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)新方法指令的規(guī)定，制造商的產(chǎn)品只要符合協(xié)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)，即可推定該產(chǎn)品符合相應(yīng)的歐盟指令的基本安全要求?！峨娞葜噶睢返?條中也明確規(guī)定：“按照協(xié)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)建造的電梯及其安全部件，應(yīng)當(dāng)被認(rèn)為是符合相關(guān)基本安全要求的”。協(xié)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)是圍繞著如何滿足指令中規(guī)定的基本安全要求而制定的。指令中只提出基本安全要求，無需引用協(xié)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)條款。符合協(xié)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)本身就意味著符合指令基本安全要求。協(xié)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)是自愿性的，執(zhí)行協(xié)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)是一種自愿性行為，制造商也可以自由選擇采用任何其他技術(shù)方法（但是需要通過等效評價）來確保符合基本安全要求。目前，歐盟委員會已經(jīng)制定和發(fā)布了近萬項協(xié)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)。

歐盟指令中還規(guī)范化了合格評定程序，以確保產(chǎn)品符合歐盟指令要求（包括標(biāo)準(zhǔn)要求），是市場準(zhǔn)入的驗證條件。規(guī)定由設(shè)計階段、生產(chǎn)階段的4個不同的過程（內(nèi)部生產(chǎn)控制、型式試驗、單元證明、全面質(zhì)量保證），作為構(gòu)成合格評定模式的要素。歐盟理事會第93/465/EEC號決議確立了8種模式。

由上述可見，歐洲指令基本安全要求、歐盟協(xié)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)和合格評定程序，構(gòu)成了一個完整、封閉、有機的體系，有目標(biāo)、有實現(xiàn)的途徑、有驗證方法，三者一體，缺一不可。

1.3 現(xiàn)行與特種設(shè)備相關(guān)歐盟指令及主要內(nèi)容

目前，與特種設(shè)備相關(guān)的歐盟指令主要有以下9項：

1）移動式承壓設(shè)備指令（Directive 2010/35/EC on transportable pressure equipment）

2）簡單壓力容器指令（Directive 2009/105/EC to simple pressure vessels）

注：其代替 87/404/EEC

3）承壓設(shè)備指令（Directive 97/23/EC concerning pressure equipment）

4）電梯指令（Directive 95/16/EC on lift）

5）索道設(shè)施指令（Directive 2009/9/EC on cableway installations）

6）機械設(shè)備指令（Directive 2006/42/EC on machinery）

7）低壓電氣指令（Directive 2006/95/EC on low voltage）

8）工業(yè)排放指令（Directive 2010/75/EU on industrial emissions）

注：包含對鍋爐的要求

9）非道路車輛排放指令（Directive 97/68/EC on Emissions from non-road mobile machinery）

上述歐盟指令的內(nèi)容一般包括：

指令背景；

適用范圍和不適用范圍；

基本安全要求；

合格評定的程序、模式、要求；

授權(quán)機構(gòu)；

CE標(biāo)志要求等。

2 歐盟指令中基本安全要求特點分析

歐盟指令對產(chǎn)品的基本安全和衛(wèi)生要求的規(guī)定具有強制性，并且是經(jīng)過協(xié)調(diào)的。確定產(chǎn)品的基本安全和衛(wèi)生要求的主要目的，是為了保護使用者（通常是消費者和生產(chǎn)者）的健康與安全，有時也包括其他方面，如保護財產(chǎn)或環(huán)境的安全。產(chǎn)品只有在符合了這些基本安全要求后，才可以被投放到歐共體市場并投入使用。

基本安全要求旨在對公共利益提供和確保一個較高水平的保護。這些基本安全要求或者與產(chǎn)品的某種危險有關(guān)（如物質(zhì)的和機械的抵抗力，易燃性，化學(xué)的、電的或生物性質(zhì)，衛(wèi)生性，放射性，準(zhǔn)確度等）；或者是與產(chǎn)品或其性能有關(guān)（如關(guān)于材料、設(shè)計、制造、制造商等方面的規(guī)定）；或者是規(guī)定了原則性的保護目的。以上這些基本要求經(jīng)常是結(jié)合在一起的。為了確保產(chǎn)品符合相關(guān)的公共利益，不同指令的基本要求同時適用，因此，幾個指令可能同時適用于同一個產(chǎn)品。

產(chǎn)品的基本安全要求在各指令的附件中一一被列出，它詳細(xì)說明了產(chǎn)品需要達(dá)到的目的，或需要防止的危險，但并沒有特別規(guī)定或提示為此而采取的技術(shù)解決方法。這一靈活性留給制造商，由其選擇使產(chǎn)品符合基本要求的方法。制造商需要對產(chǎn)品進行風(fēng)險分析，以決定產(chǎn)品所適用的基本要求。這一風(fēng)險分析應(yīng)形成文件，并包含在產(chǎn)品的技術(shù)文件中。

歐盟指令中的基本安全要求具有以下幾個方面的特點：

（1）只涉及設(shè)計和制造環(huán)節(jié)

歐盟指令中的基本安全要求一般只涉及設(shè)計和制造環(huán)節(jié)。因為只要符合指令中的基本安全要求，產(chǎn)品在歐共體市場內(nèi)就可以自由流通，而不會因各成員國技術(shù)要求差異而受到貿(mào)易限制。安裝和使用環(huán)節(jié)則由各成員國自行負(fù)責(zé)，產(chǎn)品的安裝、使用、日常檢驗檢測等需要符合所在成員國國內(nèi)有關(guān)法律法規(guī)的要求。

（2）基于風(fēng)險分析提出基本安全要求

特種設(shè)備相關(guān)歐盟指令中的基本安全要求總體上是基于對設(shè)備的風(fēng)險分析而提出的。根據(jù)設(shè)備可能存在的風(fēng)險（危險），提出設(shè)計、制造中應(yīng)當(dāng)考慮避免的風(fēng)險或者提出應(yīng)當(dāng)達(dá)到的安全目標(biāo)。

例如，《承壓設(shè)備指令》在總則中就提出“制造商必須盡可能的、合理的消除風(fēng)險”， “采用恰當(dāng)?shù)谋Ｗo措施以抵御無法排除的風(fēng)險”，“在適當(dāng)?shù)那闆r下，通知用戶漏檢風(fēng)險和表明是否必需采取恰當(dāng)?shù)奶貏e措施以減少在安裝和使用時的風(fēng)險”。還規(guī)定：“如果已知或者能夠明顯預(yù)見有誤用的可能性時，承壓設(shè)備應(yīng)當(dāng)在設(shè)計上防止這種誤用的風(fēng)險，或者當(dāng)在設(shè)計上不可能防止的時候，應(yīng)當(dāng)對于那種誤用方式給予充分警告?！边M而，從設(shè)計、制造、材料、特殊要求等方面提出基本安全要求。

《電梯指令》是按照“總則（規(guī)定了應(yīng)達(dá)到的安全目標(biāo)）”、“人員處于轎廂外時的風(fēng)險”、“人員處于轎廂內(nèi)時的風(fēng)險”、“其他風(fēng)險”幾部分提出基本安全要求的。

《索道設(shè)施指令》提出：“所有設(shè)施必須按照下列原則依次進行設(shè)計、操作和使用”，包括：“通過設(shè)計和建造特征消除或減少危險”，“規(guī)定并實施一切必要的措施，防止無法通過設(shè)計和建造特征消除的危險”，“規(guī)定并說明預(yù)防措施，以避免以上兩項所述的規(guī)定和措施不能完全消除的危險發(fā)生”。

（3）只規(guī)定安全目標(biāo)和需要消除的風(fēng)險，采取的具體技術(shù)方法、途徑和指標(biāo)留待協(xié)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)解決

歐盟指令基本安全要求一般只規(guī)定安全目標(biāo)（What），即哪些風(fēng)險(原因)需要消除，對于消除風(fēng)險的方式（How）以及風(fēng)險消除到何種程度為可接受(Parameter)則一般不予規(guī)定，或者較少規(guī)定，留給協(xié)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)做具體規(guī)定。

例如：《承壓設(shè)備指令》規(guī)定：“考慮到承壓設(shè)備在使用條件下可預(yù)見的合理的失效模式，其許用應(yīng)力必須予以限制。為此，必須采用安全系數(shù)以完全消除由于制造、實際使用、載荷、計算模式、材料特性和運行狀況所引起的一切不確定因素。”“在適合的情況下，符合第7節(jié)要求的這些方法必須給出足夠安全限度?！本唧w的數(shù)值并不予以規(guī)定?！?/p>

《電梯指令》中規(guī)定“轎廂的設(shè)計與制造必須具有與安裝者設(shè)定的最多人數(shù)和額定載荷相適用的空間和強度?！薄叭绻娞萦米鬏斔腿?，在尺寸允可的情況下，轎廂必須按照其結(jié)構(gòu)形式不妨礙殘疾人進入和使用來設(shè)計和制造，并且允許作任意的適當(dāng)調(diào)節(jié)以便于他們使用?！薄半娞荼仨氃O(shè)計和制造成當(dāng)轎廂處于極限位置時，能夠防止被壓碎的危險?！鄙鲜鲆笠膊⒉灰?guī)定具體的實現(xiàn)手段和方式。

這主要是因為制定基本安全要求的目的是為了消除成員國之間的貿(mào)易壁壘，而由于法規(guī)是強制性的，必須取得所有成員國的一致同意才能通過頒布，如果技術(shù)細(xì)節(jié)要求過多，即如果具體規(guī)定消除風(fēng)險的方式和風(fēng)險消除到何種程度為可接受的參數(shù)，則法規(guī)需要極其漫長的時間來協(xié)調(diào)一致，而且往往會因為意見分歧難以協(xié)調(diào)一致而擱淺?；诖耍瑲W盟指令的基本安全要求只規(guī)定哪些風(fēng)險(原因)需要消除，這樣在成員國之間比較容易達(dá)成一致，而使得法規(guī)能夠順利通過，而后再通過協(xié)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)提出具體的技術(shù)措施。

（4）對人員資格和必要信息等提出了強制要求

基本安全要求中除了對設(shè)備在設(shè)計、制造過程中應(yīng)當(dāng)予以消除的風(fēng)險，應(yīng)當(dāng)達(dá)到的安全目標(biāo)等技術(shù)內(nèi)容作出規(guī)定，還特別對相關(guān)人員（焊接、無損檢測、施工作業(yè)等）資格、標(biāo)志和標(biāo)識、使用說明書等信息的提供提出了明確的強制性要求。

3 思考與小結(jié)

從以上所述可以看到，歐盟指令中基本安全要求基本上只規(guī)定應(yīng)當(dāng)消除的風(fēng)險或者應(yīng)當(dāng)滿足的安全目標(biāo)，要求非常原則，以定性為主，只有少量定量要求，很少規(guī)定具體技術(shù)措施和指標(biāo)。然而，這在很大程度上是因為規(guī)定過多的技術(shù)細(xì)節(jié)將導(dǎo)致各成員國之間無法達(dá)成一致，指令的制定周期將變得非常漫長，那必將影響“消除歐盟成員國之間的貿(mào)易技術(shù)壁壘，實現(xiàn)產(chǎn)品在成員國之間的自由流通”這一歐盟頒布指令的根本目的的實現(xiàn)。為此，歐盟建立了指令與協(xié)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)相配合的體系，大量的技術(shù)細(xì)節(jié)由協(xié)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)解決，而制定自愿采用的協(xié)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)，其制修訂程序以及達(dá)成一致就相對簡單和容易得多。

我國安全技術(shù)規(guī)范可以參考和借鑒歐盟指令，制定符合我國實際情況、與相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)相協(xié)調(diào)、互為認(rèn)可和支撐的基本安全要求。同時，歐盟指令基本安全要求基于風(fēng)險辨識和分析提出安全目標(biāo)，也是值得我國安全技術(shù)規(guī)范制定基本安全要求時借鑒和深入研究的。

注：本文源自“十二五”國家科技支撐計劃項目06課題“基于風(fēng)險的特種設(shè)備安全監(jiān)管關(guān)鍵技術(shù)研究”之研究任務(wù)“安全技術(shù)規(guī)范的基本安全技術(shù)要求優(yōu)化研究”的研究成果。