劉誠

社會轉(zhuǎn)型中的信訪立法
——以《廣東省信訪條例(專家意見稿)》起草為例

劉誠[1]

信訪是誕生于社會主義政法實踐中的政治制度，在社會民主和政治參與領(lǐng)域發(fā)揮了重要的作用。進(jìn)入20世紀(jì)90年代以來，信訪功能定位從政治參與轉(zhuǎn)向權(quán)利救濟(jì)和維護(hù)社會穩(wěn)定，信訪制度遭遇各種困境，有必要結(jié)合當(dāng)下社會背景重新確立信訪功能和設(shè)計制度。信訪立法應(yīng)當(dāng)妥善處理信訪的“民主參與”“權(quán)利救濟(jì)”和“社會治理”三重功能定位關(guān)系，同時在涉法涉訴信訪分離、強(qiáng)化人大在信訪工作的地位、信訪終結(jié)機(jī)制等領(lǐng)域開展制度創(chuàng)新。

社會轉(zhuǎn)型;信訪;信訪功能;《廣東省信訪條例(專家意見稿)》

信訪是誕生于社會主義政法實踐中的一項全新制度。加強(qiáng)信訪工作,對于保障人民群眾的合理合法利益訴求,發(fā)揚(yáng)社會主義民主、監(jiān)督國家機(jī)關(guān)正確行使人民賦予的權(quán)力以及維護(hù)社會大局穩(wěn)定具有重要的意義。同時,將信訪工作納入法治軌道,運(yùn)用法治思維和法治方式開展信訪工作,也是各級國家機(jī)關(guān)和人民群眾信訪活動的必然要求。

近年來隨著廣東省社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展,信訪領(lǐng)域也涌現(xiàn)出了很多新問題,如信訪范圍過于寬泛、接訪工作不夠規(guī)范、源頭預(yù)防工作不到位、信訪秩序混亂等等。為了解決上述問題與矛盾,2013年8月,廣東省人大常委會將《廣東省信訪條例(草案)》補(bǔ)充列入2013年的常委會立法工作計劃。2013年8月底,中山大學(xué)廣東省人大地方立法基地接受廣東省人大常委會委托,成立了起草課題組,在前期調(diào)查基礎(chǔ)上,結(jié)合中共中央、國務(wù)院、廣東省省委、廣東省人大完善信訪制度的精神,著眼于廣東省當(dāng)前信訪工作的突出問題和矛盾,深入研究立法所要解決的主要問題,起草了《廣東省信訪條例(專家意見稿)》(以下簡稱《條例(專家意見稿)》)。

一、我國現(xiàn)行信訪法律體系及其功能定位

自2005年《信訪條例》頒布之后,我國基本形成了以國務(wù)院《信訪條例》為基礎(chǔ),以部門立法和地方立法為主體,以人大、司法、黨的機(jī)構(gòu)的信訪規(guī)范為重要組成部分的信訪法制格局。《信訪條例》規(guī)定了全國各級行政機(jī)關(guān)的信訪工作制度;國務(wù)院各部門、全國人大、最高司法機(jī)關(guān)比照《信訪條例》的模式規(guī)定了人大、法院、檢察院的信訪工作制度;省、市、自治區(qū)《信訪條例》除規(guī)定本轄區(qū)行政機(jī)關(guān)的信訪工作制度外,同時還比照行政機(jī)關(guān)處理信訪模式規(guī)定了所轄區(qū)的人大、法院、檢察院的信訪工作制度。至此,在我國信訪已經(jīng)從最初的處理“人民來信來訪”發(fā)展成為一項包括人大信訪、行政信訪、法院與檢察院的司法信訪等在內(nèi)的完備制度體系。

我國信訪制度的功能大致可以分為三個方面:公民參與、權(quán)利救濟(jì)和社會治理。具體來說,從信訪人的角度看,信訪既是公民參與政治的途徑,也是權(quán)利救濟(jì)的手段;從國家的角度看,信訪始終服務(wù)于社會治理的各種目標(biāo),是一種重要的維持社會穩(wěn)定,化解矛盾的社會治理手段。

1951年《政務(wù)院關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》(以下簡稱《決定》)規(guī)定,“各級人民政府是人民自己的政府,各級人民政府的工作人員是人民的勤務(wù)員。各級人民政府應(yīng)該密切地聯(lián)系人民群眾,全心全意地為人民服務(wù);并應(yīng)鼓勵人民群眾監(jiān)督自己的政府和工作人員”。在這一時期,信訪主要發(fā)揮了民主監(jiān)督的政治功能,處理群眾所反映的自身問題以及處理人民內(nèi)部矛盾則是次要的功能。根據(jù)信訪的政治功能定位,信訪是一項社會主義民主制度,它既是克服官僚主義的監(jiān)督方法,也是體察民情,傾聽民意的民主管道。設(shè)計信訪制度的初衷就是克服日益行政化、程序化的國家機(jī)關(guān)及其工作人員的官僚主義以及由此導(dǎo)致的脫離群眾,它是“保持黨同人民群眾血肉聯(lián)系”的重要舉措。[1]政治與行政之間存在天然的緊張關(guān)系。“行政吸納政治”或者說“政治行政化”是現(xiàn)代官僚科層體制無法回避的問題?，F(xiàn)代社會是復(fù)雜的社會，復(fù)雜的社會必須要由復(fù)雜的技術(shù)來應(yīng)對。因此，現(xiàn)代社會必須要由掌握高度專業(yè)知識的官僚階層，運(yùn)用高度技術(shù)化、程序化的方法來處理經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)，對此，“人治”“專業(yè)性不足”的政治動員和社會參與只能袖手旁觀。如此一來，政治對社會領(lǐng)域控制力日漸式微，政治與社會領(lǐng)域日益疏離，包括經(jīng)濟(jì)在內(nèi)的社會領(lǐng)域卻獲得廣闊的空間，久而久之，政治的權(quán)威必然會被架空，這就是現(xiàn)代社會的“非政治化”?？梢姡倭朋w制是資本主義和修正主義的載體，“非政治化”的資本主義社會與“高度技術(shù)化、程序化”官僚統(tǒng)治是天然的盟友，二者互相推進(jìn)，形成韋伯所說的牢不可破的“鐵籠”。從這個角度看，信訪是社會主義國家試圖打破“行政壓倒政治”的社會主義民主實踐，它最原初的功能是政治動員和社會參與。參見馮仕政《國家政權(quán)建設(shè)與新中國信訪制度的形成及演變》，載《社會學(xué)研究》2012第4期。然而,2005年《信訪條例》第一條規(guī)定,“為了保持各級人民政府同人民群眾的密切聯(lián)系,保護(hù)信訪人的合法權(quán)益,維護(hù)信訪秩序,制定本條例”。與《決定》相比,公民權(quán)利救濟(jì)和社會秩序成為現(xiàn)行信訪制度的首要任務(wù),民主監(jiān)督、信息溝通的功能則退居其次?？梢?隨著社會轉(zhuǎn)型以及信訪制度體系的變遷,信訪的功能定位也發(fā)生了變化。[2]“信訪治理始終伴隨著當(dāng)代中國的社會轉(zhuǎn)型和發(fā)展而演變，在不同時期發(fā)揮著不可替代的重要作用。由于不同歷史時期的社會政治、經(jīng)濟(jì)狀況和國家的中心工作不同、社會矛盾不同，每個階段的信訪形勢、主要任務(wù)和職能都有所不同?！眳⒁妳浅懂?dāng)代中國社會轉(zhuǎn)型與信訪治理》，載《毛澤東鄧小平理論研究》2011年第11期。

不過,無論是民主監(jiān)督還是權(quán)利救濟(jì),都是從信訪人的角度出發(fā)界定信訪功能;如果我們站在國家的立場,從國家治理社會的邏輯出發(fā),信訪的基本功能在于化解矛盾糾紛,維持社會穩(wěn)定。因此,在不同歷史時期,社會治理或者說“服務(wù)大局”始終是我國信訪制度與實踐的功能,雖然在不同時期信訪工作服務(wù)于不同的社會治理目標(biāo)。如在毛澤東時代,信訪工作的目標(biāo)是“清除政權(quán)肌體中的無組織力量、異己力量,以一種特殊的方式保持群眾對政府的批評權(quán)及中央政府對地方政府、上級政府對下級政府的監(jiān)督權(quán),使政權(quán)的運(yùn)作始終處于鮮活狀態(tài)”。而在今天,信訪的社會治理目標(biāo)是“社會穩(wěn)定大局”。[3]參見李秋學(xué)《建國初期信訪及信訪權(quán)利問題分析》;張修成《1978年以來中國信訪工作研究——以山東威海為個案》，載《社會學(xué)研究》2012第4期;2014年1月7日習(xí)近平主席在中央政法工作會議上發(fā)表重要講話。

二、社會轉(zhuǎn)型下信訪制度的困境

改革開放以來,尤其是進(jìn)入20世紀(jì)90年代,隨著社會結(jié)構(gòu)變動、利益格局調(diào)整、思想觀念變化,改革進(jìn)程中的各種矛盾和問題的逐漸暴露和產(chǎn)生,中國遭遇了前所未有的“信訪洪峰”,信訪制度也遭遇了前所未有的挑戰(zhàn)。

第一,信訪數(shù)量不斷增加、信訪層次上移。

據(jù)統(tǒng)計,1995年全國縣以上黨政機(jī)關(guān)受理的信訪總量為479萬件,而2000年全國信訪總量上升到了1024萬件;中央機(jī)構(gòu)受理的信訪總量在2000年達(dá)到了58.64萬件,是1995年的1.46倍。[1]周占順《認(rèn)真貫徹“三個代表”重要思想，努力開創(chuàng)新世紀(jì)信訪工作新局面》，《人民信訪》2001年第10期。關(guān)于廣東信訪數(shù)量，2009年廣東官方的統(tǒng)計為，“一年多來，廣東省信訪局共受理網(wǎng)上信訪事項15583宗，向有關(guān)單位和地方轉(zhuǎn)送交辦7649宗;僅今年7至9月就受理網(wǎng)上信訪事項3128宗，其中訴求類2865宗，建議類263宗。目前，網(wǎng)上信訪數(shù)量已占該局信訪總量的20%”。信息來源于《南方日報》2009年10月27日。2003—2008年,最高人民法院辦理涉訴信訪件71.9萬件,同比上升11.69%。[2]肖揚(yáng):《最高人民法院工作報告》，載《人民法院報》2008年3月10日。導(dǎo)致信訪數(shù)量激增的原因主要有兩個方面:其一,社會轉(zhuǎn)型導(dǎo)致各類社會矛盾和利益沖突加劇;其二,信訪人往往把信訪看成一種優(yōu)先于其他法治化權(quán)利救濟(jì)的途徑,如復(fù)議、訴訟和仲裁的權(quán)利救濟(jì)手段,因此出現(xiàn)了在信訪總量連續(xù)十一年遞增的同時,行政訴訟和行政復(fù)議卻陷入“受案范圍嚴(yán)重不足,撤訴率高得出奇”的境地。[3]應(yīng)星:《作為特殊行政救濟(jì)的信訪救濟(jì)》，載《法學(xué)研究》2004年第3期。

與此同時,越來越多的“上訪”“越級上訪”打破了《信訪條例》所確立的就地解決問題的“直訪”,各種問題和矛盾向中央聚集。據(jù)統(tǒng)計,2003年國家信訪局受理群眾信訪量上升14%,省級只上升0.1%,地級上升0.3%,而縣級卻下降了2.4%;接待群眾上訪的批次、人次同比分別上升20.6%、29.2%。2004年第一季度,國家信訪局受理群眾來信同比上升20.2%,接待群眾上訪批次、人次同比分別上升99.4%和94.9%。[4]應(yīng)星:《作為特殊行政救濟(jì)的信訪救濟(jì)》，載《法學(xué)研究》2004年第3期。

第二,信訪社會治理功能異化。

對亟待處理轉(zhuǎn)型時期各種復(fù)雜社會問題的各級國家機(jī)關(guān)來說,信訪是化解社會矛盾、維持社會穩(wěn)定的社會治理方式。在穩(wěn)定壓倒一切的邏輯下,信訪完全服務(wù)治理的邏輯,直接導(dǎo)致兩個后果:其一,隨著越來越多的社會問題被導(dǎo)入信訪渠道,國家機(jī)關(guān)尤其是基層政府把大量精力花在信訪維穩(wěn)上,這嚴(yán)重消耗了抓經(jīng)濟(jì)建設(shè)的精力并影響到其他工作的開展。畢竟地方政府的社會治理資源是有限的,將上訪人與地方政府捆綁在一起,會降低地方政府的治理能力。其二,中央信訪排名固然強(qiáng)化了地方政府信訪責(zé)任和治理壓力,但也間接導(dǎo)致上訪人將信訪視為對地方政府施加壓力的有效手段,各種鬧訪、纏訪層出不窮。為了擺平這些“非正常訪”,基層政府要么通過截訪、用警力和行政強(qiáng)制力等方式壓制信訪人的訴求,要么毫無原則地姑息、遷就信訪人的非法、無理訴求。[1]2013年唐慧案就是例證，在唐慧女兒強(qiáng)迫賣淫案件審理過程中，唐慧一次次以極端“鬧訪”的形式使事件得以逆轉(zhuǎn)。參見《唐慧》，登載于“百度百科網(wǎng)”，網(wǎng)址:http://baike.baidu.com/view/5989323.htm，訪問日期:2014年9月20日。

第三,信訪權(quán)利救濟(jì)功能強(qiáng)化,信訪政治參與功能弱化。在實踐中,權(quán)利救濟(jì)功能強(qiáng)化,政治參與功能弱化主要體現(xiàn)為批評建議類信訪數(shù)量下降,權(quán)利訴求類信訪數(shù)量激增,大量的涉法涉訴信訪涌入信訪渠道。據(jù)統(tǒng)計,涉法涉訴信訪在一些地方竟占到95%。[2]永坤:《信訪潮與中國糾紛解決機(jī)制的路徑選擇》，載《暨南學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2006年第1期。

政治參與功能弱化,權(quán)利救濟(jì)功能強(qiáng)化導(dǎo)致了三個結(jié)果:其一,信訪人將大量的涉法涉訴事項(非法信訪)帶入信訪渠道,打破了訴訟、仲裁、調(diào)解、復(fù)議、行政程序這套體系所形成的法治秩序。其二,用滿足權(quán)利訴求的經(jīng)濟(jì)方法回避政治問題。改革開放以來一直通行這樣一種觀念,只要經(jīng)濟(jì)發(fā)展了,權(quán)利得到保障了,社會問題就能解決了。這是一種典型的唯發(fā)展論的實用主義邏輯。這套邏輯天真地以為只要經(jīng)濟(jì)增長了,權(quán)利訴求得到滿足了,政治就成為不必要的了。但是,用經(jīng)濟(jì)方法去滿足個體訴求是短視的,它所造就的社會穩(wěn)定是脆弱的,去政治化必然導(dǎo)致今后政治報復(fù)性的回歸。[3]“一個民族在危機(jī)時刻表現(xiàn)出來的政治認(rèn)同和政治德性，只能在和平和繁榮時期慢慢培養(yǎng)。這種培養(yǎng)既不能指望空洞的道德說教，也不能依靠赤裸裸的‘功利主義'，而是必須取決于人民的政治參與和政治實踐?！眳⒁妳窃龆ā缎姓臍w行政，政治的歸政治》，載《二十一世紀(jì)》二○○三年一月號。其三,人民對官僚權(quán)力體系的監(jiān)督空間日漸萎縮?！靶旁L制度的初衷,是清除政權(quán)肌體中的無組織力量、異己力量,以一種特殊的方式保持群眾對政府的批評權(quán)及中央政府對地方政府、上級政府對下級政府的監(jiān)督權(quán),使政權(quán)的運(yùn)作始終處于鮮活狀態(tài)?！盵1]劉正強(qiáng):《信訪的“容量”分析——理解中國信訪治理及其限度的一種思路》，載《開放時代》2014年第1期。信訪權(quán)利救濟(jì)功能的興起標(biāo)志著人民從政治動物淪為經(jīng)濟(jì)動物,喪失了人民當(dāng)家做主的主體地位。

第四,沒有建立完善的信訪體制。

一方面,在中國獨(dú)有的條塊關(guān)系的權(quán)力格局中,信訪工作機(jī)構(gòu)龐雜分散,歸口不一,如果沒有建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制和信息共享機(jī)制,信訪機(jī)構(gòu)在處理信訪問題時就會出現(xiàn)信息溝通不暢,進(jìn)而可能出現(xiàn)信訪工作機(jī)構(gòu)互相推諉,以至于信訪人在各信訪工作機(jī)構(gòu)之間來回跑動。另一方面,由于沒有統(tǒng)一的信訪體制,不同信訪機(jī)構(gòu)的信訪處理方式存在較大差異,受理和處理視領(lǐng)導(dǎo)重視程度和信訪工作人員責(zé)任心、情緒而定,隨意性較大。甚至一些時候?qū)π旁L的處理主要靠領(lǐng)導(dǎo)批示和干預(yù),領(lǐng)導(dǎo)成為“信訪專員”;而一些領(lǐng)導(dǎo)對個案的批示、處理有時又太過隨意,以致吊起了其他信訪者或非信訪者過高的“胃口”,導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)人解決了一個舊案,卻引發(fā)出新案,有時還誤導(dǎo)部分信訪人放棄復(fù)議、訴訟等法律途徑而找領(lǐng)導(dǎo)人批示。

第五,沒有建立統(tǒng)一的信訪終結(jié)機(jī)制,部分上訪人長期在各級政法機(jī)關(guān)和重要場所重復(fù)上訪、無理纏鬧;信訪活動組織化趨勢明顯,群體性事件和集體上訪頻繁,過激行為越來越多,破壞了正常信訪秩序,甚至影響到了正常社會秩序和公共安全。

三、廣東省制定《廣東省信訪條例》必要性

自2005年國務(wù)院《信訪條例》出臺以來,廣東省人大常委會修訂《廣東省各級人民代表大會常務(wù)委員會信訪條例》(2007),廣東省人民政府制定《廣東省實施〈信訪條例〉辦法》(2007)等法規(guī)、規(guī)章,為保障人民參與信訪,保護(hù)信訪人合法權(quán)益、維護(hù)信訪工作秩序等方面發(fā)揮了積極的作用。但是,隨著信訪工作實踐的不斷推進(jìn),上述法規(guī)和規(guī)章已不能完全適應(yīng)新形勢下信訪工作的要求,有必要制定一部統(tǒng)一的信訪地方性法規(guī)。因此,具體到廣東省,除上述普遍問題之外,制定《廣東省信訪條例》(以下簡稱《條例》)還基于以下考慮:

(一)制定《條例》是貫徹落實中央對信訪工作一系列新部署、新要求的需要。

中央高度重視信訪工作,采取了一系列措施加強(qiáng)信訪法制建設(shè)。2013年黨的十八屆三中全會決議規(guī)定,“改革信訪工作制度,實行網(wǎng)上受理信訪制度,健全及時就地解決群眾合理訴求機(jī)制。把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決,建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度”,這是對新時期信訪工作進(jìn)行了全面論述和總體部署。2014年1月7日,習(xí)近平主席在中央政法工作會議上發(fā)表重要講話,闡述了新時期信訪工作的重大原則、主要任務(wù)和基本方法,對改革信訪工作制度提出了明確要求。2014年2月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》,明確提出應(yīng)當(dāng)將解決好人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題作為信訪工作制度改革的方向。2014年3月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》,要求各地區(qū)各部門切實加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合,健全涉法涉訴信訪工作機(jī)制,努力形成依法解決涉法涉訴信訪問題的合力。根據(jù)中央的有關(guān)規(guī)定,信訪怎樣改革已經(jīng)有了明確的方向和判斷,這為我們制定好《條例》指引了方向,打下了堅實的基礎(chǔ),結(jié)合廣東省實際情況,制定《廣東省信訪條例》十分必要。

(二)制定《條例》是提煉廣東省信訪工作實踐經(jīng)驗，解決突出問題，提高信訪工作科學(xué)化水平的需要。

近年來,廣東省信訪工作牢牢把握新時期信訪的功能定位,在實踐中積極探索,形成了很多有益的制度嘗試,如網(wǎng)絡(luò)信訪、社會救助制度等,為此,有必要對此加以固化、提煉上升為地方性法規(guī)。同時,伴隨著社會轉(zhuǎn)型和利益格局調(diào)整,信訪工作也面臨著一些較為突出的問題。根據(jù)廣東省人大法工委調(diào)研顯示,我省信訪工作存在如下問題:

其一,信訪范圍過于寬泛。一些本應(yīng)通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法律途徑解決的矛盾和糾紛,上訪群眾也將其作為信訪事項要求黨委、政府解決。信訪制度的權(quán)利救濟(jì)功能被過度擴(kuò)張。其二,源頭預(yù)防有所欠缺,存在重大事項決策欠妥、行政行為實施不當(dāng)、司法執(zhí)法活動不公、為民服務(wù)意識不強(qiáng)等問題,容易引發(fā)社會矛盾。其三,信訪渠道不夠暢通。行政主管部門的信訪渠道不暢通,導(dǎo)致信訪人不了解,無法直接向有權(quán)處理其問題的主管部門的信訪機(jī)構(gòu)提出信訪請求。涉法涉訴的司法渠道不暢通,由于法定門檻高、解決問題成本大、時間長,少數(shù)信訪群眾“信訪不信法”,依法維權(quán)意識不足,導(dǎo)致大量涉法涉訴事項轉(zhuǎn)向信訪渠道。其四,接訪工作不夠規(guī)范。部分信訪工作人員接訪行為不規(guī)范,初信初訪責(zé)任、牽頭部門責(zé)任和信訪包案責(zé)任人的信訪事項辦理責(zé)任不落實?；鶎有旁L工作重心錯位,“重截不重接”,對維護(hù)群眾合法權(quán)益重視不夠。其五,信訪秩序時有混亂。集體上訪、重復(fù)上訪、越級上訪、鬧訪纏訪等行為影響了正常的信訪工作秩序,甚至引發(fā)群體性事件,給社會造成不良影響。例如信訪范圍過于寬泛,源頭預(yù)防有所欠缺,接訪工作不夠規(guī)范,信訪秩序時有混亂,等等,迫切需要發(fā)揮地方性法規(guī)的引領(lǐng)作用,作出前瞻性的制度安排。[1]參見《廣東省人大法工委:當(dāng)前亟需通過立法解決的五大信訪問題》，登載于“人民網(wǎng)”，網(wǎng)址: http://gd.people.com.cn/n/2013/1119/c123932-19946973.html，訪問日期:2014年9月20日。

(三)先行先試為全國性立法提供經(jīng)驗。

現(xiàn)行《信訪條例》是國務(wù)院頒布的行政法規(guī),目前還沒有從國家層面上頒布過法律。國家信訪局從2013年開始著手考慮國家層面的信訪立法問題,正在開展相關(guān)調(diào)研準(zhǔn)備工作,建議全國人大常委會將制定信訪法納入立法計劃。作為全國改革開放先行區(qū)的廣東,承擔(dān)著先行先試的重要任務(wù),在國家層面還沒有對信訪立法之前,對信訪進(jìn)行地方立法,為國家層面立法提供一些經(jīng)驗,這是非常有必要的。

四、《條例(專家意見稿)》的總體思路和制度創(chuàng)新

在起草過程中,課題組成員一方面搜集整理相關(guān)資料,一方面跟隨廣東省人大常委會開展全方位實地調(diào)研:2013年8月赴廣州、東莞等省內(nèi)12個市調(diào)研我省信訪工作情況;2014年1月赴浙江、遼寧、湖南等省考察,學(xué)習(xí)了楓橋經(jīng)驗、沈陽經(jīng)驗;2014年1月赴梅州、韶關(guān)乳源、清遠(yuǎn)連南和連山等地調(diào)研,聽取市、縣有關(guān)部門,鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道和社區(qū)有關(guān)基層工作人員以及省、市人大代表和信訪群眾的意見。同時,課題組還參與了人大法工委組織的征求各方面意見的專題座談會,參與條例的修改論證。

針對上述問題,課題組在《條例(專家意見稿)》起草過程中,主要遵循了以下思路:

第一,妥善處理信訪的“民主參與”“權(quán)利救濟(jì)”和“社會治理”三重功能定位。

在《條例(草案)》起草過程中如何妥善處理信訪的“民主參與”“權(quán)利救濟(jì)”和“社會治理”的三個功能一直都是課題組成員爭論的焦點問題。

最初,課題組成員認(rèn)為,為了解決大量涉法涉訴事項進(jìn)入信訪渠道的問題,必須要取消信訪的權(quán)利救濟(jì)功能。也就說,信訪既不能定位為糾紛解決和權(quán)利救濟(jì)的手段,同時,課題組成員還認(rèn)為,把信訪定位為化解矛盾、維持穩(wěn)定的社會治理手段會使信訪完全卷入巨細(xì)無遺的社會治理事務(wù),淪為純粹的社會治理工具。因此,信訪的功能定位應(yīng)當(dāng)是單一的,即人民表達(dá)意愿、參政議政、實現(xiàn)人民當(dāng)家做主和監(jiān)督國家權(quán)力運(yùn)作的重要途徑。

但是,經(jīng)過調(diào)查和研究,我們意識到,如此定位信訪功能太過理想。首先,取消信訪的權(quán)利救濟(jì)功能,堵住信訪“入口”并不能避免涉法涉訴信訪涌入信訪渠道,只要沒有在源頭上全面實現(xiàn)依法行政和司法公正,人民群眾信訪的主要類型就依然是權(quán)利救濟(jì)類。甚至可以說,保留信訪這個出口,能夠在一定程度上釋放社會和政府的壓力。其次,取消信訪的社會治理功能同樣不切實際。一方面,對于中國這樣一個復(fù)雜的社會,維護(hù)社會大局穩(wěn)定是我們黨和政府各項工作的基本任務(wù),是否要維護(hù)社會大局穩(wěn)定是個偽問題,問題的關(guān)鍵在于處理好維權(quán)和維穩(wěn)的關(guān)系,要把群眾合理合法的利益訴求解決好;另一方面,作為治理的信訪還是上級國家機(jī)關(guān)對人、財、物相對獨(dú)立的下級國家機(jī)關(guān)展開監(jiān)督的重要手段,按照這種治理邏輯所建立的信訪排名制度固然給地方政府造成了巨大的壓力,但也不失為一種上級有效控制下級的手段。[1]這一點我們尤其要放在“簡政放權(quán)”的背景下來看。目前在地方的簡政放權(quán)改革中，省對地級市，地級市對縣(區(qū))，縣(區(qū))對鎮(zhèn)街逐步開始事權(quán)下放，相應(yīng)的人、財、物隨事走，在這種屬地管理的體制下，上級國家機(jī)關(guān)對下級國家機(jī)關(guān)的控制力必然會減弱，如何監(jiān)督將是個大問題。最后,說的更實際點,在“后政治”的時代,個人權(quán)利的全面興起,公民精神普遍失落,我們也很難指望信訪能夠回歸到其政治動員和社會參與這一最原初的功能。但是,這并不意味著我們要否定“信訪政治功能”。信訪制度所踐行的“密切聯(lián)系群眾”“落實人民當(dāng)家做主的權(quán)力”具有鮮明的中共執(zhí)政倫理色彩,它是人民群眾突破被知識精英和經(jīng)濟(jì)精英壟斷的官僚體制和“非政治化”的資本主義市場經(jīng)濟(jì)這一“鐵籠”的社會主義民主實踐,通過信訪這個渠道,人民群眾的要求和聲音可以不經(jīng)過官僚機(jī)構(gòu)的過濾而直接傳遞到不同的層次,從而使政權(quán)的運(yùn)作始終處于鮮活狀態(tài),這就是社會主義以及“保持黨同人民群眾血肉聯(lián)系”的本然含義。

立法既是妥協(xié)和平衡的過程,也是不斷從理想回歸現(xiàn)實的過程,取消權(quán)利救濟(jì)類信訪和信訪治理功能是不現(xiàn)實的,回歸人民信訪也是一廂情愿的理想主義。因此,最終課題組達(dá)成共識,有條件的保留信訪的三種功能?！稐l例(專家意見稿)》總則規(guī)定:“為了保障為人民群眾合理合法的利益訴求,促進(jìn)國家機(jī)關(guān)及其工作人員改進(jìn)工作,維持社會穩(wěn)定大局,根據(jù)憲法、法律和行政法規(guī),結(jié)合本省實際情況,制定本條例?！?/p>

更進(jìn)一步《條例(專家意見稿)》在各個章節(jié)也落實上述三個功能。

首先,為了落實信訪政治參與和溝通交流功能,單設(shè)一條規(guī)定信訪工作方法,“國家機(jī)關(guān)信訪工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)通過對話、調(diào)解、協(xié)商、聽證和調(diào)查等方式傾聽人民群眾意見、批評和投訴,接受人民群眾監(jiān)督,為人民群眾服務(wù)”,同時還規(guī)定了“各級人民代表大會代表可以通過定期參與國家機(jī)關(guān)的信訪工作,了解、反映人民群眾的意見”。

其次,權(quán)利救濟(jì)功不能取消,但是必須有所限制。對此,我們采用了如下制度設(shè)計:其一,通過訴訪分離制度部分限制了信訪的權(quán)利救濟(jì)功能,避免信訪成為復(fù)議和訴訟的上級審理。其二,簡化國家機(jī)關(guān)信訪工作機(jī)構(gòu)辦理信訪事項程序,避免信訪程序的準(zhǔn)司法化規(guī)定?！稐l例(專家意見稿)》規(guī)定,“國家機(jī)關(guān)信訪工作機(jī)構(gòu)對建議、批評類信訪事項的處理意見為信訪事項終結(jié)處理意見”“人民代表大會常務(wù)委員會、人民法院和人民檢察院的信訪工作機(jī)構(gòu)對投訴類信訪事項的處理意見為信訪事項終結(jié)處理意見”“生效信訪調(diào)解書的調(diào)解意見為信訪事項終結(jié)處理意見”;同時,為與《信訪條例》銜接,規(guī)定“投訴請求類信訪事項,行政機(jī)關(guān)信訪工作機(jī)構(gòu)應(yīng)依照《信訪條例》實行辦理、復(fù)查、復(fù)核三級審查終結(jié)制度”?？傊?在不違反上位法的前提下,盡量簡化信訪工作機(jī)構(gòu)的信訪程序,最大程度避免出現(xiàn)信訪程序準(zhǔn)司法化的趨勢。

再次,為了更好地實現(xiàn)信訪的社會治理功能,《條例(專家意見稿)》注重暢通信訪渠道。例如為了突出國家機(jī)關(guān)對信訪人的服務(wù),規(guī)定建立聯(lián)合接訪工作場和平臺、規(guī)定下基層聽取意見和接訪的“下訪”制度;對公開信訪渠道信息、提供信訪咨詢服務(wù)、完善信訪信息共享機(jī)制、當(dāng)?shù)貒覚C(jī)關(guān)代信訪人向上級國家機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)送信訪事項、多人走訪可以預(yù)約作了規(guī)定;同時,還規(guī)定了完善網(wǎng)絡(luò)信訪渠道,實現(xiàn)網(wǎng)上信訪可查詢、可跟蹤、可督辦、可評價。

第二,劃定信訪事項與涉法涉訴事項的邊界。

針對大量涉法涉訴事項涌入信訪渠道,《條例(專家意見稿)》全面實施訴訪分離制度,這充分反映了運(yùn)用法治思維和法治方式來解決信訪工作的要求?！稐l例(專家意見稿)》對訴訪分離制度的規(guī)定有四個方面:首先,將應(yīng)當(dāng)納入法治軌道解決的十二項事項明確列舉,這樣就把涉及民商事、行政、刑事等訴訟權(quán)利救濟(jì)的信訪事項從普通信訪體制中分離出來。其次,在此基礎(chǔ)上,《條例(專家意見稿)》還分三條規(guī)定人大常委會、行政機(jī)關(guān)、法院、檢察院等國家機(jī)關(guān)的信訪受理范圍。再次,在訴訪分離后,為確保群眾訴求渠道的暢通,《條例(專家意見稿)》在“信訪事項受理”部分,分情況指示當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按照訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定程序向有關(guān)機(jī)關(guān)提出,這樣就建立了涉法涉訴信訪事項導(dǎo)入司法程序機(jī)制,就直接將這些事項與法定的處理程序銜接上了。此外,《條例(專家意見稿)》對按規(guī)定受理的涉及公安機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)的涉法涉訴信訪事項,收到的群眾涉法涉訴信件,應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)同級政法機(jī)關(guān)依法處理。

第三,區(qū)分人大、政府和法院、檢察院信訪工作的不同性質(zhì)和特點,建立既統(tǒng)一又有差別的信訪程序和信訪終結(jié)機(jī)制。

首先,無論是投訴類信訪事項,還是批評建議類信訪事項,各級人大常委會、人民法院和人民檢察院信訪工作機(jī)構(gòu)的處理程序均為一級終結(jié)處理程序,規(guī)定“國家機(jī)關(guān)信訪工作機(jī)構(gòu)對建議、批評類信訪事項的處理意見為信訪事項終結(jié)處理意見”,“人民代表大會常務(wù)委員會、人民法院和人民檢察院的信訪工作機(jī)構(gòu)對投訴類信訪事項的處理意見為信訪事項終結(jié)處理意見”。其次,對建議、批評類信訪事項,行政機(jī)關(guān)信訪工作機(jī)構(gòu)的處理程序均為一級終結(jié)處理程序,規(guī)定“國家機(jī)關(guān)信訪工作機(jī)構(gòu)對建議、批評類信訪事項的處理意見為信訪事項終結(jié)處理意見”;對投訴類信訪事項,規(guī)定“行政機(jī)關(guān)信訪工作機(jī)構(gòu)應(yīng)依照《信訪條例》實行辦理、復(fù)查、復(fù)核三級審查終結(jié)制度”。再次,規(guī)定“國家機(jī)關(guān)信訪工作機(jī)構(gòu)收到的投訴類信訪事項,經(jīng)審查可以調(diào)解的,應(yīng)當(dāng)運(yùn)用調(diào)解方式處理。生效信訪調(diào)解書的調(diào)解意見為信訪事項終結(jié)處理意見”。

在特別程序方面,《條例(專家意見稿)》還創(chuàng)設(shè)性地規(guī)定了人大常委會的特定問題調(diào)查委員會的調(diào)查程序,即“特定問題調(diào)查委員會調(diào)查程序依據(jù)《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》確定”。此外,還規(guī)定了信訪公開制度,“國家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將信訪事項受理和辦理情況在網(wǎng)上信訪平臺公開”。對公開聽證、公開評議制度作了規(guī)定,要求邀請人大代表、政協(xié)委員、法律工作者、新聞媒體、相關(guān)專家與學(xué)者、社區(qū)代表等參加聽證和評議。

最后,在具體程序方面,注重增強(qiáng)程序的可操作性。對信訪事項的受理、回避、建議意見的辦理、投訴的辦理、訴求類信訪事項的辦理、信訪調(diào)解、協(xié)調(diào)救助、信訪聽證、辦結(jié)期限、復(fù)查、復(fù)核、核查等內(nèi)容作了詳細(xì)的規(guī)定。

第四,強(qiáng)化國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督和責(zé)任,引入人大監(jiān)督機(jī)制。

為了保障國家機(jī)關(guān)切實為群眾解決合理訴求,《條例(專家意見稿)》注重強(qiáng)化國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督和責(zé)任,使群眾問題能反映、矛盾能化解、權(quán)益有保障。一方面,加強(qiáng)責(zé)任制度建設(shè),建立了四個責(zé)任制。一是信訪事項首辦責(zé)任制,要求首辦單位和具體承辦人規(guī)范辦理信訪事項,及時解決問題。二是建立主辦單位辦理責(zé)任制,由主辦單位牽頭辦理和統(tǒng)一答復(fù)信訪人,對于重大、復(fù)雜、疑難的信訪事項,可以組織有關(guān)部門聯(lián)合辦理。三是建立重大信訪問題倒查責(zé)任制,查清產(chǎn)生重大信訪問題的原因并依法追究責(zé)任。四是建立信訪工作人員責(zé)任制,督促其認(rèn)真、耐心、負(fù)責(zé)地做好信訪工作。此外,還明確了督查督辦制度、改進(jìn)工作和完善政策建議、處分建議以及監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的方式,

值得一提的是,課題組嘗試引入人大監(jiān)督機(jī)制。由于信訪是黨和國家貫徹群眾路線的重要保障。信訪的人民性決定了它與人民代表大會制度有天然的內(nèi)在關(guān)聯(lián),各級人民代表大會理應(yīng)在信訪工作中發(fā)揮重要作用。《憲法》和《監(jiān)督法》都已賦予人民代表大會以監(jiān)督各級國家機(jī)關(guān)的權(quán)力,《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出,“完善人大工作機(jī)制,通過詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等積極回應(yīng)社會關(guān)切”。而信訪是啟動人大監(jiān)督機(jī)制的重要引擎?？紤]到現(xiàn)實和可操作性問題,地方條例對人大制度應(yīng)采取謹(jǐn)慎態(tài)度,但可以作出指引性的規(guī)定,為信訪啟動人大監(jiān)督的可能性留下一個切入口。

第五,注重源頭預(yù)防,建立有效預(yù)防和化解社會矛盾機(jī)制。

在起草過程中,是否要將預(yù)防和化解社會矛盾機(jī)制作為專章寫入《條例(專家意見稿)》,也是爭論的焦點。反對意見認(rèn)為,《條例(專家意見稿)》的主題是信訪,通過它討論非信訪行為,如社會矛盾預(yù)防與前置化解,并不合適,如果《條例(專家意見稿)》這樣規(guī)定,那意味著我們的《民事訴訟法》《刑事訴訟法》和《行政訴訟法》都可以作如此規(guī)定。當(dāng)然反對意見并不是否定源頭預(yù)防的意義,反對者只是認(rèn)為,沒有必要專章規(guī)定這一問題,理由是:信訪本身就是化解矛盾的方式,只要在信訪功能、信訪工作主體、信訪工作方法、工作程序等方面落實相關(guān)制度設(shè)計,就能夠部分實現(xiàn)將矛盾化解在基層的目標(biāo)。

但是,最終起草者立足現(xiàn)實,結(jié)合中央相關(guān)文件,從以下幾個方面規(guī)定了從源頭上預(yù)防和減少信訪問題發(fā)生的工作制度。一是完善決策機(jī)制和程序,增強(qiáng)決策透明度和公眾參與度。規(guī)定建立“人民建議征集制度”鼓勵和引導(dǎo)人民群眾對黨和政府工作獻(xiàn)計獻(xiàn)策;規(guī)定“重大決策事項聽證制度”;規(guī)定“重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制”,把社會穩(wěn)定風(fēng)險評估作為重大決策出臺的前置程序和剛性門檻。二是建立和完善矛盾糾紛排查調(diào)處和預(yù)警機(jī)制,加強(qiáng)信息匯集分析、整合調(diào)解資源、完善基層調(diào)解渠道、發(fā)揮基層組織和人大代表及政協(xié)委員作用、及時就地解決矛盾和糾紛。三是堅持依法辦事。規(guī)定“運(yùn)用法治思維和法治方式化解矛盾糾紛”,“嚴(yán)格落實行政執(zhí)法責(zé)任制”,對于不作為、亂作為的,依法追究責(zé)任。四是規(guī)定了保障和改善民生力度。五是規(guī)定了改進(jìn)工作作風(fēng)。發(fā)揚(yáng)密切聯(lián)系群眾的優(yōu)良作風(fēng),深入基層調(diào)查研究,解決突出問題。

(初審:毛瑋)

[1] 作者劉誠，女，中山大學(xué)法學(xué)院副教授，法學(xué)博士，碩士生導(dǎo)師，研究領(lǐng)域為憲法學(xué)與行政法學(xué)、地方立法。E-mail:liuxiaoliu@163.com。本文系中山大學(xué)青年教師培育項目(項目編號1209013)成果。