王怡

論“較大的市”之立法權(quán)
——基于對(duì)憲法文本的解讀

王怡[1]

城市和城市化的基本特點(diǎn)決定了法治應(yīng)是城市化的題中應(yīng)有之義。隨著中國城市化浪潮的不斷推進(jìn)，城市立法將在地方立法中逐漸占據(jù)重要地位，也將對(duì)整個(gè)國家的法治建設(shè)發(fā)揮重要影響。較大的市之立法作為中國城市立法的典型形式和先驅(qū)，其相關(guān)理論問題應(yīng)當(dāng)受到學(xué)界的關(guān)注與重視。以往許多學(xué)者認(rèn)為，較大的市之立法權(quán)違背憲法，甚至呼吁予以取締，這種看法有失確當(dāng)，是對(duì)憲法文本的不當(dāng)解讀;較大的市之立法權(quán)的合憲性需要結(jié)合憲法文本重新加以審視。

城市立法;較大的市;地方立法;立法權(quán);合憲性

對(duì)于國家而言,在統(tǒng)一法制和準(zhǔn)確執(zhí)行中央政策的前提下,允許并要求各地靈活運(yùn)用政策手段以便形成適宜的小氣候,有利于在整體上營造良好的國家法治環(huán)境。對(duì)于具體某一城市而言,其一旦獲準(zhǔn)行使立法權(quán),就意味著該城市已經(jīng)發(fā)展到一定規(guī)模,意味著該城市權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性法律文件,將被視為廣義的“法”而享有較多的自主空間,意味著該城市能夠充分利用立法資源進(jìn)一步提高城市的區(qū)域影響力。正因如此,“較大的市”一經(jīng)誕生,便成為各大城市競相角逐的對(duì)象。加之近年來隨著我國城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn),國際貿(mào)易往來日益頻繁,各級(jí)、各類城市無論先進(jìn)還是后發(fā),在進(jìn)一步籌劃城市發(fā)展藍(lán)圖時(shí),面臨著的已不僅僅是資金、資源、人才的匱乏,還有著對(duì)制度規(guī)范的迫切需求。[1]參見王躍《城市立法權(quán):認(rèn)可與規(guī)范優(yōu)于爭取》，載《第三屆西部律師發(fā)展論壇論文集》，2010年，第1頁。地方立法權(quán)作為城市制度規(guī)范賴以產(chǎn)生的最為主要的進(jìn)路性資源[2]周旺生教授將法的淵源分為資源性淵源、動(dòng)因性淵源和進(jìn)路性淵源。所謂進(jìn)路，指法是基于什么樣的途徑形成的，在進(jìn)路性淵源中，立法是法和法律制度得以形成的尤為重要的途徑。參見周旺生《重新研究法的淵源》，《比較法研究》2005年第4期，第1頁;周旺生《法的淵源與法的形式界分》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2005年第4期，第122頁。,逐漸成為城市發(fā)展力鏈條中的關(guān)鍵一環(huán)。已經(jīng)獲得地方立法權(quán)的“較大的市”正試圖充分利用手中掌握的立法權(quán)限資源使城市收益最大化;后起的中小城市群體也不甘弱勢,前赴后繼踏上較大的市的申報(bào)之路。[3]近年來，由于地方經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，許多城市實(shí)力顯著增強(qiáng)，前赴后繼地加入到申報(bào)較大的市的隊(duì)伍當(dāng)中。典型的有:浙江省溫州市、廣東省佛山市、廣東省東莞市、福建省泉州市、江蘇省南通市、河南省南陽市、江西省贛州市、湖北省宜昌市、甘肅省天水市、山西省長治市等。有報(bào)道稱，1993年以來，全國前后共有20多個(gè)城市進(jìn)行過較大的市資格的申報(bào)。

同各類城市的申報(bào)熱情形成鮮明對(duì)比的是20年來國務(wù)院決策部門的沉默和冷靜,自1993年蘇州、徐州被批準(zhǔn)成為較大的市之后,國務(wù)院再?zèng)]有批準(zhǔn)過新的“較大的市”。直到2009年5月,國務(wù)院法制辦在溫州市舉行工作座談會(huì),就較大的市的審批問題展開了新的討論。[4]黃小玲:《較大的市審批工作座談會(huì)在我市舉行》，《溫州都市報(bào)》2009年5月22日，第4版。其后,國務(wù)院法制辦又在湖北宜昌召開座談會(huì),就較大的市審批模式、審批標(biāo)準(zhǔn)等聽取了地方意見。[5]《國務(wù)院法制辦公室 全國較大的市審批工作座談會(huì)在宜昌召開》，登載于“新浪新聞中心”，網(wǎng)址: http://www.chinalaw.gov.cn/article/dfxx/zffzdt/200906/20090600134622.shtml，訪問時(shí)間:2013年10月8日。同年7月,曹康泰主任明確表示,“較大的市”的審批將被積極啟動(dòng)。[6]馬勇田:《對(duì)“較大的市”應(yīng)有退出機(jī)制》，登載于“新浪新聞中心”，網(wǎng)址:http://news.sina.com.cn/pl/ 2010-03-22/132719915395.shtml，訪問時(shí)間:2013年10月8日。較大的市審批工作的重啟引發(fā)了理論界關(guān)于“較大的市”之立法權(quán)限和審批程序的討論熱潮。有人認(rèn)為,國務(wù)院重啟較大的市審批程序,將對(duì)新一輪的城市化發(fā)展起到至關(guān)重要的推進(jìn)作用,其價(jià)值和意義不可小視;但也有學(xué)者主張“為了避免立法層次過多而影響法制的統(tǒng)一性,應(yīng)嚴(yán)格控制較大的市取得立法權(quán)主體資格”[1]曹海晶:《中外立法制度比較》，北京:商務(wù)印書館，2004年，第128頁。。更有學(xué)者還對(duì)較大的市之立法權(quán)進(jìn)行了追根溯源,認(rèn)為較大的市之立法權(quán)是否合憲仍需進(jìn)一步探討,較大的市的立法權(quán)在理論上經(jīng)不起推敲,憲法文本中又缺乏明確依據(jù),對(duì)該項(xiàng)權(quán)力的審批加以取締或凍結(jié)或?qū)?yōu)于重啟。[2]參見鄭磊《“較大的市”的權(quán)限有多大——基于憲法文本的考察》，《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第1期，第57頁。

時(shí)值《立法法》修改之即,中央與地方立法權(quán)限的劃分恰是一個(gè)備受矚目的議題,也是此次《立法法》修改的重點(diǎn)和難點(diǎn),作為地方立法權(quán)重要組成部分的“較大的市”之立法權(quán)理應(yīng)受到學(xué)界的關(guān)注,對(duì)于較大的市之立法權(quán)的一系列誤解和疑問也需及時(shí)加以澄清。這是因?yàn)?較大的市之立法權(quán)的設(shè)置和推行能夠在理論層面和實(shí)踐領(lǐng)域?yàn)橹袊某鞘辛⒎ù蜷_一條通衢,若果真順應(yīng)部分學(xué)者的主張,取締或者凍結(jié)這一制度的推行,中國已然行進(jìn)著的城市立法必須要受到干預(yù)和阻滯,而城市、城市群的發(fā)展也將因立法資源的分配不公而發(fā)生傾斜和畸變。

一、較大的市之立法權(quán)的存在價(jià)值

在我國當(dāng)前的立法體系中,從立法權(quán)的屬性上看,較大的市之立法權(quán)屬于地方立法權(quán)體系中的一支;從立法權(quán)行使主體的特殊性上看,較大的市之立法又是我國地方立法實(shí)踐當(dāng)中廣泛存在著的城市立法的典型形式。因而,關(guān)于較大的市之立法權(quán)的存在價(jià)值可從以下兩個(gè)層面加以理解。

(一)作為地方立法權(quán)的較大的市之立法權(quán)

任何一個(gè)國家的法律秩序都不可能是完全意義或絕對(duì)意義上的集權(quán)或分權(quán),而是這兩者的折中或綜合。[3]參見[美]凱爾森《法與國家的一般理論》，沈宗靈譯，北京:中國大百科全書出版社，1996年，第335—336頁。完全意義上集權(quán)統(tǒng)一的法律制度無法保證一個(gè)幅員遼闊且各地發(fā)展不平衡的大國能夠在朝向現(xiàn)代化和法治化行進(jìn)的過程中高效有序和步調(diào)一致,而缺乏中央權(quán)威約束的極端分權(quán)和地方自治又將對(duì)統(tǒng)一主權(quán)構(gòu)成威脅。因此,盡管我國是單一制國家,但我國的立法體制卻并非是單一的立法體制,而是在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上實(shí)行一定程度的分權(quán),多級(jí)并存、多類結(jié)合的立法體制?！白裱谥醒氲慕y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則”,一方面強(qiáng)調(diào)著大國法律體系作為一個(gè)整體的對(duì)外規(guī)范性,一方面也反映著大國法律體系內(nèi)部法律淵源的多樣性需求。[1]參見潘偉杰《當(dāng)代中國立法制度研究》，上海:上海人民出版社，2013年，第145頁。

較大的市之立法權(quán)屬于地方立法權(quán)的一種,分享著地方立法權(quán)的一般性質(zhì)和特征,但又不能完全等同于一般意義上的地方立法,特別是當(dāng)我們談及地方立法時(shí)更多談及的省、自治區(qū)和與省、自治區(qū)處于同一級(jí)別的直轄市的立法。這是因?yàn)?無論是省、自治區(qū)還是直轄市的立法,其內(nèi)含的地方性更多的存在于行政區(qū)劃方面,其地方性立法中反映出的地方特色更多的是形式上的,根源于國土面積的條塊性分割,而非地區(qū)與地區(qū)之間在社會(huì)習(xí)俗、經(jīng)濟(jì)生活特色等方面的實(shí)質(zhì)性差異。[2]當(dāng)然，我國民族自治地方制定的自治條例和單行條例除外。與此不同的是,較大的市之資格的獲得本身是基于國家對(duì)某一特定城市在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等方面的綜合考察,該城市的地方特色和地方需求決定著其能否行使地方立法權(quán);同僅僅因?yàn)榈乩韰^(qū)劃而獲得立法權(quán)配置的省、自治區(qū)、直轄市相比,較大的市之立法權(quán)的地方性更為明顯和濃郁,較大的市所產(chǎn)生的地方性立法也更為必要和特殊。

(二)作為城市立法權(quán)的較大的市之立法權(quán)

我國目前法學(xué)理論中鮮有對(duì)城市立法概念的權(quán)威表述,但根據(jù)定義立法活動(dòng)的一般思路,城市立法的內(nèi)涵可以被界定為依法享有立法權(quán)的各城市按照法定權(quán)限和程序,制定、修改和廢除法規(guī)或規(guī)章的活動(dòng),這種解釋既是對(duì)我國當(dāng)下立法實(shí)踐中客觀存在著的城市立法事實(shí)的提煉,也是對(duì)我國現(xiàn)行立法權(quán)力配置的特殊形式進(jìn)行的高度概括。

在西方法治國家,城市立法的歷史幾乎同法治的歷史一樣久遠(yuǎn),以至于可以認(rèn)為,西方法學(xué)領(lǐng)域內(nèi)所有關(guān)于立法理論和實(shí)踐的研究都可應(yīng)用于城市立法之上。在西方,歐洲的城市化同法治化進(jìn)程相一致,離開了城市法這個(gè)切入點(diǎn),人們就無法真正理解西方法律傳統(tǒng)的形成和西方社會(huì)制度的變遷。美國法學(xué)家伯爾曼在研究西方法律傳統(tǒng)形成的角度時(shí)總結(jié)道:“如果沒有城市法律意識(shí)和一種城市法律體系,那就根本不能想象歐洲城市和城鎮(zhèn)的產(chǎn)生?！盵1][美]H.J.伯爾曼:《法律與革命》，賀衛(wèi)方等譯，北京:中國大百科全書出版社，1993年，第143頁。足見城市立法對(duì)于西方城市的生長和繁榮所起到的重要推動(dòng)作用和深遠(yuǎn)影響。與西方城市立法權(quán)根據(jù)需要“自生”的歷史背景不同的是,我國的城市立法[2]參見喻中《論城市立法的概念與理念》，《四川大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2002年第1期，第124頁。屬于“派生”,城市并非先天享有立法權(quán),而是需要國家以法律的形式對(duì)立法權(quán)逐步下放。目前我國城市群體中能夠制定地方性法規(guī)的僅僅是《立法法》中所稱的較大的市,包括省級(jí)人民政府所在地的市、經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的市和經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在的市。除省府所在的市和經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在的市外,其他的較大的市的資格和立法權(quán)需要通過申請(qǐng)來獲得。這意味著,在我國的城市群體中,能夠制定地方性法規(guī)的城市范圍始終處于變動(dòng)之中,在不可預(yù)知的未來,城市立法權(quán)將為更多的城市主體所享有。這樣的背景下,較大的市之立法權(quán)的存續(xù)顯然具有重大的理論價(jià)值和實(shí)踐意義,其一方面體現(xiàn)著中國城市化進(jìn)程和法治化道路互為因果的一般規(guī)律,一方面又為中國城市化的推進(jìn)和法治化的建成起著引領(lǐng)示范作用。

首先,較大的市之立法權(quán)的存續(xù)體現(xiàn)著中國城市化進(jìn)程和法治化道路互為因果的一般規(guī)律。法治是城市化的題中應(yīng)有之義,這是由城市和城市化的基本特點(diǎn)決定的。[3]參見欒爽《中國城市化進(jìn)程中城市立法若干問題思考》，《政治與法律》2011年第5期，第79頁。城市是法治社會(huì)、法治國家的邏輯起點(diǎn),這是由城市的空間特征和基本職能決定的。城市作為市民的棲居之所,同時(shí)也是各類政治活動(dòng)、經(jīng)濟(jì)往來、人際交往的發(fā)生場所,容納了多元異質(zhì)的價(jià)值取向,承載著紛繁復(fù)雜的利益沖突,因而是國家法治實(shí)踐的基本單元。在一城之內(nèi),政府及其所屬部門公權(quán)力的行使是否在實(shí)體和程序兩方面都存在法律依據(jù),政府及其所屬部門公權(quán)力的行使能否獲得及時(shí)、有效的法律監(jiān)督;市民基本的社會(huì)生活秩序是否有必要的法律制度加以規(guī)范,市民基本的人身自由和財(cái)產(chǎn)權(quán)利、市民經(jīng)濟(jì)生活中的各項(xiàng)權(quán)益是否獲得了必要充分的法律保障等因素或指標(biāo)綜合起來反映著一所城市的法治水平,而一國之內(nèi)眾多城市各自的法治景觀匯聚起來,便是整個(gè)國家法治水平的集中體現(xiàn)。

其次,較大的市立法權(quán)的設(shè)置和運(yùn)用能夠?qū)χ袊鞘谢耐七M(jìn)和法治化的建成起著引領(lǐng)示范作用。以較大的市立法為代表的城市制度變遷是國家制度變遷的推動(dòng)性力量。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)將制度變遷分為誘致性制度變遷和強(qiáng)制性制度變遷。誘致性制度變遷由個(gè)人或群體,在響應(yīng)獲利機(jī)會(huì)時(shí)自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實(shí)行。強(qiáng)制性制度變遷則由政府命令和法律引入實(shí)行。綜觀中國的制度變遷史,迄今為止,還是強(qiáng)制性制度變遷占主導(dǎo)地位,即通過政府推動(dòng)進(jìn)行制度創(chuàng)新。誘致性制度變遷主要發(fā)生在地方立法層面,較為典型的就是改革開放之后的特區(qū)立法和一些較大的市的立法,比如深圳立法、廣州立法、上海立法。同強(qiáng)制性制度變遷相比,誘致性制度變遷更契合市場經(jīng)濟(jì)下的民意自下而上的表達(dá)形式,這些規(guī)則、制度來自城市當(dāng)中人們的契約活動(dòng),體現(xiàn)了市場自治組織要求,其所達(dá)到的利益平衡體現(xiàn)了市場參與者的基本利益,較大限度地排除強(qiáng)制性制度變遷中政府官員的主觀臆斷。這種從法律實(shí)際生活中來,到法律實(shí)際生活中去的制度,因其易于為公民所接受,也易于有效推行,往往能夠在較大程度上發(fā)揮實(shí)效,在經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)之后可以廣泛推行,并為國家層面的立法所“援引”——改革開放以來,許多國家層面的立法也都曾從地方立法、城市立法試點(diǎn)中汲取經(jīng)驗(yàn)。

二、較大的市之立法權(quán)的性質(zhì)辨析

關(guān)于較大的市立法權(quán)的存在價(jià)值,學(xué)界盡管表述各異,但主流觀點(diǎn)中還是肯定的態(tài)度較多,對(duì)于較大的市立法權(quán)存續(xù)的詰問主要集中于權(quán)力的合憲性分析。在較大的市立法權(quán)違憲論的學(xué)者看來,憲法明文規(guī)定了省級(jí)人大有權(quán)制定地方性法規(guī),并沒有規(guī)定較大城市的人大也可以制定地方性法規(guī),全國人大何以在《立法法》中規(guī)定較大城市的人大有權(quán)制定地方性法規(guī)?[1]參見陶有倫《關(guān)于“較大的市”立法權(quán)討論》，《行政與法》2003年第6期，第30頁。的確,考察憲法文本第一百條之規(guī)定:“省、直轄市的人民代表大會(huì)和它們的常務(wù)委員會(huì),在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下,可以制定地方性法規(guī),報(bào)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案?！边@其中不存在任何關(guān)于較大的市擁有地方立法權(quán)的表述。憲法作為國家根本大法的地位決定了一切國家權(quán)力的行使必須存在憲法依據(jù),否則即為違憲,全國人大及其常委會(huì)制定的法律也不例外。因此,從這個(gè)意義上說,《地方組織法》第七條以及《立法法》第六十三條第二款規(guī)定的:“較大的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要,在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下,可以制定地方性法規(guī),報(bào)省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后施行?！本蛯儆诔綉椃ㄎ谋局系氖跈?quán)行為,是不符合憲法規(guī)定的。這一論斷看似不存在邏輯空缺,卻實(shí)則是由于對(duì)憲法文本和相關(guān)法律條文的缺乏精確解讀而引起的主觀臆斷。要回答《地方組織法》和《立法法》對(duì)于較大的市立法權(quán)之規(guī)定是否違憲的問題,需要我們對(duì)憲法文本及相關(guān)法律文本進(jìn)行細(xì)致解讀,對(duì)地方立法權(quán)的性質(zhì)和地位、城市立法權(quán)的來源和依據(jù)條分縷析。

(一)地方立法權(quán)來自人民授予而非法律授權(quán)

本文之所以認(rèn)為較大的市之立法權(quán)的存在完全符合憲法,不存在任何違憲的嫌疑,最為核心的理由便是較大的市之立法權(quán)本質(zhì)上屬于職權(quán)立法,而非授權(quán)立法。認(rèn)知這一點(diǎn),需要以明確地方立法權(quán)的來源和地位為前提。

長期以來,學(xué)界之中都存在著這樣一種認(rèn)識(shí):地方立法權(quán)來自中央授予,國家可以通過法律規(guī)定地方立法權(quán)的配置形式和行使方式,對(duì)于地方立法的事項(xiàng)和范圍也可以任意調(diào)整,這種觀點(diǎn)也常被稱為立法權(quán)的“一元論”。一元論觀點(diǎn)的持有者認(rèn)為,中國的立法權(quán)源于人大及其常委會(huì),這符合單一制結(jié)構(gòu)國家的特征,而否認(rèn)立法權(quán)的一元性,則有分裂祖國之危險(xiǎn)。[2]參見李林《立法理論與制度》，北京:中國法制出版社，2005年，第322頁。實(shí)際上,這一觀點(diǎn)無論在理論層面,還是實(shí)踐層面都是站不住腳的。從理論上講,單一制同地方立法權(quán)之間并不存在非此即彼的對(duì)立關(guān)系,更談不上分裂國家的疑慮。單一制側(cè)重強(qiáng)調(diào)的是地方權(quán)力的非固有性,以及地方作為一國的組成部分,不享有撤出該國的權(quán)利;單一制國家和聯(lián)邦制國家在立法權(quán)限劃分體制上的區(qū)別,不在于單一制國家不允許地方有任何立法權(quán),而在于不允許地方有自己的憲法。實(shí)踐中,世界上的單一制國家里,不少國家,如法國、日本,都明確承認(rèn)地方立法權(quán)的存在,并為之提供憲法性保障。[1]參見田芳《地方自治法律制度研究》，北京:法律出版社，2008年，第344頁。同為歐洲單一制國家,挪威是一級(jí)立法體制,而捷克、意大利、愛爾蘭卻是兩級(jí)立法體制。因而,單一制和地方立法權(quán)之間并不矛盾,中國學(xué)者完全沒有必要聞“分”色變。[2]參見周旺生《立法學(xué)》，北京:法律出版社，2004年，第147頁。反觀中國的立法實(shí)踐,無論是制度層面還是理念層面,都貫穿著地方分權(quán)的邏輯,作為一個(gè)實(shí)行單一制的國家,中國的地方制度也采取了地方自治的組織形式,即地方立法權(quán)來源于憲法賦予,而非中央授權(quán),地方立法的性質(zhì)主要是職權(quán)立法,而非授權(quán)立法,這一事實(shí)不僅存在于學(xué)者的論證里,更實(shí)實(shí)在在地閃現(xiàn)于憲法文本的字里行間中。

我國憲法第二條規(guī)定:“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。人民依照法律規(guī)定,通過各種途徑和形式,管理國家事務(wù),管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè),管理社會(huì)事務(wù)?！眱H此一條便充分肯定了全國人民代表大會(huì)與地方各級(jí)人民代表大會(huì)的同質(zhì)性:無論是中央還是地方的人大機(jī)關(guān),都是人民的權(quán)力機(jī)關(guān),無論是中央還是地方的人大機(jī)關(guān),其權(quán)力均來自人民的授予,立法權(quán)自然也不能例外。換言之,地方人大的立法權(quán),直接來源于人民,由憲法賦予,而并非來自全國人大的授權(quán)。緊接著,憲法第三條規(guī)定:“中華人民人和國國家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制原則。全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)都由民主選舉產(chǎn)生,對(duì)人民負(fù)責(zé),受人民監(jiān)督。國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生,對(duì)它負(fù)責(zé),受它監(jiān)督。中央和地方的國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分,遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則?！边@一條文是對(duì)我國民主集中制的充分闡釋,同時(shí)也是中國特色的集中與分權(quán)模式在制度文本上的直接體現(xiàn)。民主的基礎(chǔ)是人民,但這里抽象的人民概念可以具體體現(xiàn)為分散在各級(jí)地方政權(quán)的個(gè)體匯集成的整體,顯見的是,集中的客觀前提是分散,民主集中的邏輯前提便毫無疑問的是地方分權(quán)。對(duì)此,《地方組織法》中也有相關(guān)印證:地方各級(jí)人民代表大會(huì)都由地方人民選舉產(chǎn)生,地方各級(jí)人民政府由地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生。地方人民自己選舉自己的政權(quán)機(jī)關(guān),這是地方自治的一個(gè)重要特征。[1]因?yàn)槿绻麌?yán)格按照中央集權(quán)的要求，地方行政長官應(yīng)由中央政府任命，地方無權(quán)組織自己的政府，可見，中國的單一制下，地方制度采取了地方自治的形式。從權(quán)力的縱向分配來看,中央權(quán)力機(jī)關(guān)與地方權(quán)力機(jī)關(guān)采取的是一種分權(quán)形式,地方各級(jí)人民代表大會(huì)不是全國人民代表大會(huì)的下級(jí)機(jī)關(guān),權(quán)力機(jī)關(guān)之間不存在上下級(jí)關(guān)系,但中央人民政府與地方人民政府之間采取的是一種上下級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。[2]參見田芳《地方自治法律制度研究》，北京:法律出版社，2008年，第344頁。正如當(dāng)時(shí)的制憲者之一許崇德先生所言:“我國的地方制度,由于行政領(lǐng)導(dǎo)人由各級(jí)地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)選舉產(chǎn)生,非由中央委員會(huì)任,又由于地方國家機(jī)關(guān)享有較充分的決定和管理地方性事務(wù)的權(quán)力,所以實(shí)質(zhì)上也是一種地主自治制,不過我們習(xí)慣上沒有這樣去稱呼它,按照我們的理論,統(tǒng)稱之為民主集中制?！盵3]許崇德:《中國憲法》，北京:中國人民大學(xué)出版社，1996年，第245頁。再如,我國憲法第五十七條規(guī)定:“全國人民代表大會(huì)是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)”;第五十八條規(guī)定:“全國人民代表大會(huì)和全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使國家立法權(quán)”。這里使用的是“國家立法權(quán)”的稱謂,而非唯一立法權(quán)的限定,可見對(duì)地方立法權(quán)存在之默認(rèn)。憲法規(guī)定全國人大和全國人大常委會(huì)行使的國家立法權(quán)是指它們行使中央一級(jí)的立法權(quán)。國務(wù)院根據(jù)憲法和法律規(guī)定制定行政法規(guī)的權(quán)力、地方機(jī)關(guān)根據(jù)憲法在涉及地方事項(xiàng)中制定法規(guī)的權(quán)力,都不應(yīng)被全國人大包攬。從理論上甚至可以說,全國人大不應(yīng)當(dāng)干涉純地方事務(wù)的管理。有權(quán)決定地方事務(wù)管理的,只能是地方人大及其代表機(jī)關(guān)。[4]參見田芳《地方自治法律制度研究》，北京:法律出版社，2008年，第340頁。

(二)單一制原則要求法律對(duì)地方立法權(quán)進(jìn)行限縮

憲法一方面實(shí)行相當(dāng)程度的中央與地方分權(quán),另一方面又要踐行單一制國家的民主集中,為在制度和實(shí)踐層面避免兩者之間的沖突,憲法文本不得不采取某種技術(shù)性處理。為貫徹民主集中制,憲法中的制度設(shè)計(jì)主要體現(xiàn)在三個(gè)方面:一是劃定國家專屬立法管轄權(quán),二是規(guī)定地方人大的權(quán)限,三是對(duì)不同形式之法律的效力位階進(jìn)行了排列。在這三項(xiàng)制度設(shè)計(jì)之中,憲法對(duì)地方人大權(quán)限的劃定對(duì)于我們理解較大的市立法權(quán)之產(chǎn)生,有著重要意義。

盡管地方權(quán)力機(jī)關(guān)擁有立法權(quán),但其所立之法在效力位階上,要低于最高權(quán)力機(jī)關(guān)所立之法。對(duì)此,我國立法學(xué)家周旺生教授將其總結(jié)為地方立法從屬與自主兩重性的相統(tǒng)一:“地方立法的地位方面,同中央立法相比,處于相對(duì)次要的地位,一般是要以中央立法主體制定的法律、法規(guī)為依據(jù),不能與中央法律、法規(guī)相抵觸。效力等級(jí)上,地方所立之法一般低于國家法律。同時(shí),地方立法又具有相對(duì)的獨(dú)立性,即在以中央法律、法規(guī)為依據(jù)或不與之相抵觸的前提下,獨(dú)立自主地進(jìn)行自己的立法決策、運(yùn)作等所有立法活動(dòng)?！盵1]周旺生:《關(guān)于地方立法的幾個(gè)理論問題》，《行政法學(xué)研究》1994第4期，第30頁。地方立法的從屬與自主兩重性在憲法條文中集中體現(xiàn)為憲法第六十七條:“全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有權(quán)撤銷國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令”;第九十九條第一款:“地方各級(jí)人民代表大會(huì)在本行政區(qū)域內(nèi),保證憲法、法律、行政法規(guī)的遵守和執(zhí)行;依照法律規(guī)定的權(quán)限,通過和發(fā)布決議,審查和決定地方的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)和公共事業(yè)建設(shè)的計(jì)劃”;第一百條:“省、直轄市的人民代表大會(huì)和它們的常務(wù)委員會(huì),在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下,可以制定地方性法規(guī),報(bào)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案?！逼渲?憲法第九十九條可被認(rèn)為是憲法對(duì)于地方各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)權(quán)限范圍的權(quán)威表述,其具體含義可以分解為如下幾點(diǎn):

其一,保證憲法、法律、行政法規(guī)的遵守和執(zhí)行,是憲法賦予地方各級(jí)人民代表大會(huì)的職權(quán)。理論上講,為保證憲法、法律、行政法規(guī)的遵守和執(zhí)行,地方權(quán)力機(jī)關(guān)可以采取一系列的舉措,包括立法;如果放在中央立法與地方立法之關(guān)系的維度上考察,可以將其理解為,地方各級(jí)人大也應(yīng)當(dāng)采取一系列途徑,包括立法途徑,保證中央立法在地方行政范圍內(nèi)的實(shí)施,而地方權(quán)力機(jī)關(guān)為此目的而進(jìn)行的立法,在學(xué)理上常被稱作執(zhí)行性立法。

其二,除保障中央立法在地方行政范圍內(nèi)予以貫徹實(shí)施外,各級(jí)地方人民代表大會(huì)還有權(quán)通過和發(fā)布決議,審查和決定地方的經(jīng)濟(jì)建議、文化建設(shè)和公共事業(yè)建設(shè)的計(jì)劃。這里講的是地方權(quán)力機(jī)關(guān)自主管理地方事務(wù)的權(quán)力,為此目的而進(jìn)行的立法,在學(xué)理上被稱為自主性立法。然而,同執(zhí)行性立法不同的是,地方的自主性立法是要受到限制的,需要“依照法律規(guī)定的權(quán)限”。

其三,地方各級(jí)人大為管理地方事務(wù)而行使權(quán)力,包括通過和發(fā)布決議、審查和決定地方建設(shè)計(jì)劃等,需要依照法律規(guī)定的權(quán)限。這一方面意味著地方立法權(quán)的行使,在自主性立法方面,是要受到限制的;另一方面也意味著,這種限制應(yīng)當(dāng)由全國人大或全國人大常委會(huì)制定的法律來予以確認(rèn)。關(guān)于憲法第九十九條的三層含義,學(xué)術(shù)界未能給予足夠重視的是第三層,特別是其中的第二個(gè)方面:各級(jí)地方人大權(quán)力,可以由全國人大或常委會(huì)通過制定法律來加以限定。這也正是人們誤解《地方組織法》和《立法法》關(guān)于較大的市立法權(quán)之規(guī)定有違憲之嫌的癥結(jié)所在。

其四,省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的立法權(quán)是完整的地方立法權(quán),任何主體不得通過任何形式的法律法規(guī)加以剝奪或限制。這恰好同憲法中未明確規(guī)定的其他各級(jí)地方人大立法權(quán)形成鮮明對(duì)比。

值得重申的是,地方人大依據(jù)法律規(guī)定的權(quán)限行使權(quán)力,并不意味著地方人大權(quán)力從屬于全國人大。地方權(quán)力機(jī)關(guān)在特定事務(wù)上是享有管轄權(quán),同地方權(quán)力機(jī)關(guān)本身是否擁有立法權(quán)談?wù)摰氖莾蓚€(gè)不同的范疇,前者討論的是立法權(quán)的具體行使,后者說的是抽象意義上的權(quán)力是否存在。不能因?yàn)榈胤饺舜髾?quán)力行使的具體方式和對(duì)具體事務(wù)的管轄范圍要受到法律的限制,就認(rèn)為地方立法權(quán)本身是不完整的,甚至不能因?yàn)槟承┑胤綑?quán)力機(jī)關(guān)對(duì)特定事物的管轄需由中央授權(quán),就認(rèn)為地方立法權(quán)本身需要中央授予。將抽象的權(quán)力同具體的權(quán)力加以混淆,最終導(dǎo)致的是對(duì)地方立法權(quán)的片面認(rèn)識(shí),也不當(dāng)?shù)叵蘅s了地方立法權(quán)在行使方式上的能動(dòng)性。

遵循憲法關(guān)于地方權(quán)限劃分的規(guī)定和邏輯,《地方組織法》對(duì)縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)享有的職權(quán)是如此表述的:“在本行政區(qū)域內(nèi),保證憲法、法律、行政法規(guī)和上級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)決議的遵守和執(zhí)行,保證國家計(jì)劃和國家預(yù)算的執(zhí)行”,這就限縮了憲法第九十九條關(guān)于地方各級(jí)人大通過和發(fā)布決議權(quán)的范圍,意味著“通過和發(fā)布決議權(quán)”并非各級(jí)地方人大平等享有的權(quán)力,對(duì)于級(jí)別較低的人民代表大會(huì)而言,只享有對(duì)上級(jí)決議遵守和執(zhí)行的權(quán)力。而在第八條之前,第七條已然確認(rèn)和規(guī)定了省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)和省、自治區(qū)人民政府所在地的市、經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民代表大會(huì)有制定地方性法規(guī)的權(quán)力,結(jié)合第七條和第八條兩個(gè)條文,我們不難得出判斷,市一級(jí)人大的地方立法權(quán),止步于國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市和省、自治區(qū)人民政府所在市,其他市人大、縣人大,暫且不得行使。

(三)“較大的市”之立法本質(zhì)上屬職權(quán)立法

在明確了地方立法權(quán)的來源、地位,理解了憲法文本限縮地方立法權(quán)的方式和邏輯后,較大的市立法權(quán)在本質(zhì)上屬于職權(quán)立法而非授權(quán)立法的結(jié)論也就不難得出了。

關(guān)于授權(quán)立法,盡管學(xué)界表述形式不一,但以下認(rèn)識(shí)可為共識(shí):授權(quán)立法是享有立法權(quán)的主體在其權(quán)限范圍內(nèi)通過一定形式的授權(quán),授權(quán)有關(guān)政權(quán)機(jī)關(guān)根據(jù)特定授權(quán)要求開展立法活動(dòng)。[1]參見陳俊《授權(quán)立法研究》，載周旺生主編《立法研究》第1卷，北京:法律出版社，2000年，第33頁。授權(quán)主體應(yīng)當(dāng)依法享有法定立法權(quán),授權(quán)主體向被授權(quán)機(jī)關(guān)授予的權(quán)力應(yīng)當(dāng)是屬于其法定職權(quán)立法事項(xiàng)范圍內(nèi)的權(quán)力。[2]參見李培傳《論立法》，北京:中國法制出版社，2011年，第145頁。。授權(quán)立法權(quán)通?？梢苑譃閮煞N形式:一是普通的授權(quán)立法權(quán),即憲法和組織法以外的單行法律、法規(guī)和規(guī)章所授予的立法權(quán);二是特別的授權(quán)立法權(quán),即專門的授權(quán)決議所授予的立法權(quán),如全國人大及其常委會(huì)對(duì)深圳、汕頭和珠海等經(jīng)濟(jì)特區(qū)權(quán)力機(jī)關(guān)的授權(quán)。除此之外,一般的地方立法權(quán)和民族區(qū)域自治地方的立法權(quán)的行使都依據(jù)憲法、組織法和立法法等的直接規(guī)定,都應(yīng)屬于職權(quán)立法權(quán)。[3]參見孫波《論地方專屬立法權(quán)》，《當(dāng)代法學(xué)》2008年第2期，第117頁。如前所述,地方立法權(quán)直接來源于憲法,而非中央授予,較大的市的權(quán)力機(jī)關(guān)作為地方人大中的一級(jí),其立法權(quán)必然也是來源于憲法,而非由全國人大授予。此處有可能存在爭議的是,對(duì)于《地方組織法》和《立法法》中對(duì)于較大的市之立法權(quán)的規(guī)定應(yīng)當(dāng)如何理解?實(shí)際上,本文在談及地方人大權(quán)限時(shí),已經(jīng)對(duì)這一制度設(shè)計(jì)進(jìn)行了解釋,憲法第九十九條授權(quán)全國人大及其常委會(huì)通過制定法律的形式對(duì)地方各級(jí)人大的權(quán)限進(jìn)行明確,因而,《地方組織法》和《立法法》對(duì)于各級(jí)人大立法權(quán)限的規(guī)定應(yīng)當(dāng)被認(rèn)為是對(duì)原本屬于地方各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)的立法權(quán)予以限縮,而非授予;對(duì)較大的市之立法權(quán)的規(guī)定,本質(zhì)上是對(duì)較大的市以下的地方權(quán)力機(jī)關(guān)的立法權(quán)所進(jìn)行的限制。

綜上,較大的市之立法行為,行使的是憲法賦予地方權(quán)力機(jī)關(guān)的立法權(quán)。那種認(rèn)為《地方組織法》和《立法法》對(duì)于較大的市之立法權(quán)的規(guī)定違反了憲法的觀點(diǎn),本質(zhì)上是對(duì)以下兩點(diǎn)事實(shí)疏于認(rèn)知:第一,在《憲法》已然肯定了地方各級(jí)立法機(jī)關(guān)固有權(quán)力的前提下,《地方組織法》和《立法法》在實(shí)質(zhì)上無權(quán),在實(shí)際上也未曾對(duì)較大的市進(jìn)行授權(quán);第二,《地方組織法》和《立法法》對(duì)地方立法權(quán)的實(shí)際處理,是在憲法的指引下對(duì)各級(jí)人大享有的權(quán)力進(jìn)行了限縮。

三、國務(wù)院作為審批主體的必要性和適格性

較大的市之立法既然屬于職權(quán)立法,何以還需國務(wù)院對(duì)較大的市進(jìn)行審批?這是在對(duì)較大的市立法權(quán)之合憲性進(jìn)行辯護(hù)之后還將進(jìn)一步引申的另一疑問。首先,主張權(quán)力的固有性,并不意味著權(quán)力必然要進(jìn)入實(shí)踐領(lǐng)域發(fā)揮作用,這正如人民享有主權(quán),但人民未必要走上決策前臺(tái)通過直接民主行使權(quán)力;人民代表大會(huì)制度是人民主權(quán)的行使方式而非對(duì)人民主權(quán)的否定。作為地方立法權(quán)表現(xiàn)形式之一的城市立法權(quán),是地方權(quán)力機(jī)關(guān)職權(quán)的天然組成部分,在最低限度上不可被憲法或法律任意剝奪,在最高限度上可以廣泛、普遍、自由的行使,在這最低和最高限度之間存在一個(gè)廣闊的中間地帶,權(quán)力行使的廣度和深度在不同時(shí)空條件下呈現(xiàn)不同的姿態(tài)。

我國單一制國家性質(zhì)及其所決定的民主集中制原則,天然地決定了地方立法權(quán)相對(duì)于中央立法權(quán)的從屬性,地方立法權(quán)雖與中央立法權(quán)同時(shí)存在,但在行使的方式和進(jìn)程上必然無法齊頭并進(jìn)。新中國成立之初百廢待興,國家法制建設(shè)亦處初始化階段,在中央立法尚不完備,國家層面的法律體系尚未建成的前提下,鼓勵(lì)地方廣泛開展立法活動(dòng)是不現(xiàn)實(shí)的,由于上位法的缺失,一方面地方執(zhí)行性立法無從談及,另一方面,地方的超前的自主性立法又會(huì)因日后上位法的頒布施行而失效或頻繁修訂,更重要的是,過多過濫的地方性立法還有可能架空中央立法,導(dǎo)致統(tǒng)一主權(quán)的虛置。因此,地方權(quán)力機(jī)關(guān)的天然權(quán)力固然不可撼動(dòng),但這一權(quán)力的行使又必以中央立法權(quán)的成熟穩(wěn)固作為基礎(chǔ),地方立法的蓬勃開展不能不以中央立法的完善和健全作為前提,憲法中明確賦予地方人大機(jī)關(guān)的立法權(quán)需隨著國家法制建設(shè)的推進(jìn)和法律體系的建成而逐步激活和解禁。新中國成立六十多年以來,地方立法走過的歷程能夠充分說明這一點(diǎn)。正是基于上述原因,盡管市一級(jí)人大機(jī)關(guān)的立法權(quán)實(shí)乃憲法題中應(yīng)有之義,城市立法工作卻不能隨意開展,絕大多數(shù)城市的立法權(quán)都處于一種凍結(jié)的狀態(tài),只有經(jīng)過審批獲得較大的市之資格的城市才能夠?qū)嶋H行使。

城市立法權(quán)需經(jīng)特定審批程序獲得一定資格之后方可行使,這必然又涉及審批主體的問題?！读⒎ǚā芬?guī)定,較大的市由國務(wù)院批準(zhǔn)。有學(xué)者認(rèn)為:“由行政機(jī)關(guān)來對(duì)立法權(quán)來源進(jìn)行控制,明顯違背了憲法精神,也不符合法治和權(quán)力制約原則的要求,所以應(yīng)該將其批準(zhǔn)權(quán)收歸全國人大及其常委會(huì)?！盵1]趙輝:《對(duì)較大的市及其立法權(quán)的討論》，《哈爾濱學(xué)院學(xué)報(bào)》2008第5期，第74頁。這種觀點(diǎn)看似合理,卻經(jīng)不住細(xì)加推敲,至少在以下三個(gè)方面存在邏輯上的空缺:其一,沒有意識(shí)到地方立法權(quán)先天地存在于憲法文本當(dāng)中,其他一切國家機(jī)關(guān)、一切法律法規(guī)對(duì)權(quán)力的重述,都只能或多或少對(duì)權(quán)力的行使施以限制,完全談不上授予權(quán)力;其二,沒有認(rèn)識(shí)到國務(wù)院審批較大的市,無非是在對(duì)一個(gè)城市是否具備“較大”規(guī)模進(jìn)行一個(gè)事實(shí)判斷,而至于這個(gè)事實(shí)判斷所引發(fā)的具有法律效力的后果,完全不在國務(wù)院的權(quán)限和能力的控制范圍之內(nèi),認(rèn)為國務(wù)院通過審批較大的市配置了地方立法權(quán),乃是一種斷章取義式的解讀;其三,這種錯(cuò)誤的看法在虛構(gòu)了國務(wù)院作為審批主體在法律層面不適格的同時(shí),又忽略了國務(wù)院作為國家最高行政機(jī)關(guān),在判斷特定城市是否具備“較大”規(guī)模時(shí)所具有的天然的、職務(wù)上的優(yōu)勢。上述三方面當(dāng)中,前兩點(diǎn)顯然已無須贅言,這里只對(duì)第三方面展開闡述。

盡管法律沒有明文規(guī)定較大的市的判定標(biāo)準(zhǔn),但根據(jù)當(dāng)時(shí)國家的立法初衷,以及國務(wù)院審批較大的市的具體實(shí)踐,較大的市的劃定依據(jù)可以歸納為五點(diǎn)[1]學(xué)者總結(jié)的這五個(gè)標(biāo)準(zhǔn)存在于國務(wù)院以往的審批實(shí)踐當(dāng)中，本文引用這五個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，并不意味著對(duì)這五個(gè)審批標(biāo)準(zhǔn)持一種贊同的態(tài)度。不可否認(rèn)，這五方面的標(biāo)準(zhǔn)在20世紀(jì)末中國由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌時(shí)期，是符合歷史和國情的基本要求的，在實(shí)踐當(dāng)中也發(fā)揮了許多正面作用，但隨著中國市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，中國城市發(fā)展面臨的現(xiàn)實(shí)處境已同該制度建立之初時(shí)的社會(huì)需求大不相同，時(shí)至今日，繼續(xù)延用這五個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，顯然是不現(xiàn)實(shí)的，因而，有必要重新對(duì)較大的市的審批標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審視和改良，并通過制度加以明確和固化，但，標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容可以千變?nèi)f化，其在性質(zhì)上卻始終無法同行政事務(wù)脫離干系。:(1)經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn),即城市經(jīng)濟(jì)總量或者經(jīng)濟(jì)實(shí)力;(2)人口或者地域面積標(biāo)準(zhǔn),行政地域管轄面積較大,屬于統(tǒng)計(jì)上的“大城市”;(3)城市的重要性標(biāo)準(zhǔn),從以往國務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)踐看,“較大的市”有的屬于副省級(jí)的計(jì)劃單列市,有的屬于國務(wù)院最先批準(zhǔn)對(duì)外開放的14個(gè)沿海城市;(4)城市示范窗口標(biāo)準(zhǔn),即該城市能否在社會(huì)和文化發(fā)展方面,對(duì)外開放、招商引資等方面起到帶動(dòng)示范作用;(5)城市是否具有獨(dú)特的自然條件,是否具有其他一般城市所不具有的獨(dú)特性。[2]參見李兵《關(guān)于劃定具有立法權(quán)的“較大的市”的思考》，《法學(xué)》2005第9期，第9頁。上述五個(gè)方面涉及特定行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)等事業(yè),同財(cái)政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察等行政事務(wù)直接關(guān)聯(lián),而國務(wù)院作為國家最高行政機(jī)關(guān),統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)人民政府的行政工作,負(fù)責(zé)對(duì)地方各級(jí)政府的財(cái)政收支進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督,恰在上述五個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的判定方面具備職務(wù)上的優(yōu)勢和便利。相比之下,全國人大一年只召開一次會(huì)議,不僅會(huì)議議程無暇顧及較大的市之審批,其也沒有能力對(duì)申報(bào)較大的市之城市的適格性進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查;全國人大常委會(huì)盡管屬于常設(shè)機(jī)構(gòu),但對(duì)于特定城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等綜合素質(zhì)的評(píng)判確已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出其職權(quán)和能力許可的范圍,因此,由國務(wù)院對(duì)較大的市之的資格進(jìn)行審批,在審批結(jié)果的權(quán)威性和公信力方面,要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于地方人大及全國人大,這一點(diǎn)毋庸置疑。

結(jié)論

隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步高速發(fā)展,城鄉(xiāng)融合的進(jìn)一步推進(jìn),中國將步入一個(gè)新的城市化浪潮。在這之中,不僅包括單一城市的崛起,也將伴隨城市帶、都市圈、城市合作區(qū)等區(qū)域的形成。一方面,這些呈點(diǎn)、帶、圈分布的城市群落將逐漸對(duì)國家生活和社會(huì)生活的方方面面產(chǎn)生諸多影響,另一方面,由于城市自身人口密度大、社會(huì)分工細(xì)、生活節(jié)奏快,“大城市病”癥將日益突出?？梢灶A(yù)見,在中國未來的法治發(fā)展道路上,城市立法不僅將在地方立法中逐漸占據(jù)重要地位,其也將對(duì)整個(gè)國家的法治建設(shè)影響深遠(yuǎn)。較大的市之立法作為中國城市立法的典型形式和先驅(qū),其歷史價(jià)值應(yīng)當(dāng)被重視,其歷史功績應(yīng)當(dāng)被肯定,其制度瑕疵可以被補(bǔ)缺,其未來發(fā)展需要被保障,而這一系列的“應(yīng)當(dāng)”和“需要”之前提,是對(duì)較大的市之立法權(quán)有一個(gè)科學(xué)的認(rèn)知和公正的評(píng)判。基于對(duì)憲法文本和其他相關(guān)制度文本的精確解讀,較大的市之立法權(quán)的存在不僅符合我國憲法精神,而且符合憲法文本的相關(guān)規(guī)定,其權(quán)力的合憲性不存疑問;恰是那些認(rèn)為較大的市之立法權(quán)的設(shè)置和審批違背憲法,甚至呼吁予以取締的聲音,才是真正的對(duì)憲法意志的背離,其言有失確當(dāng),其行有待糾偏。

(初審:劉誠)

[1] 作者王怡，女，北京大學(xué)法學(xué)院博士研究生，研究領(lǐng)域?yàn)榉ɡ韺W(xué)、立法學(xué)，代表作有《析哈貝馬斯集體認(rèn)同理論的局限性》《環(huán)境稅的法律博弈論分析——以企業(yè)排污治理為例》《中國P2P小額信貸企業(yè)的法律規(guī)制》《論金融風(fēng)險(xiǎn)下金融立法的理念和維度》等，E-mail:maryann77@163.com。