孫瑩

立法過(guò)程研究述評(píng)

孫瑩[1]

本文梳理了海外學(xué)者對(duì)于中國(guó)立法研究的理論演進(jìn)，比較了中外學(xué)者在立法研究領(lǐng)域的問(wèn)題意識(shí)的不同及成因，并為立法過(guò)程研究領(lǐng)域的發(fā)展方向提出了建議。本文提出海外的中國(guó)立法過(guò)程研究分為舊制度主義、行為主義、理性選擇制度主義三個(gè)階段，總體傾向于把中國(guó)立法過(guò)程看作觀察中國(guó)政治法律發(fā)展的一個(gè)窗口。而國(guó)內(nèi)的立法過(guò)程研究則關(guān)注立法中的利益沖突等實(shí)際的法制問(wèn)題。本文建議國(guó)內(nèi)的立法過(guò)程研究重點(diǎn)探討民主立法的理論與實(shí)踐，以及如何透過(guò)立法民主的構(gòu)建疏通立法中的利益表達(dá)。

立法過(guò)程;海外中國(guó)研究;利益表達(dá);民主立法

一、海外學(xué)者筆下的中國(guó)立法過(guò)程

海外學(xué)者對(duì)中國(guó)立法機(jī)關(guān)的研究可分為三個(gè)階段。第一個(gè)階段是舊制度主義的研究,即“僅僅從形式主義的制度和法律文獻(xiàn)上來(lái)認(rèn)識(shí)和分析千變?nèi)f化的政治活動(dòng)”[1]王滬寧:《比較政治分析》，上海:上海人民出版社，1987年，第91頁(yè)。。學(xué)者們關(guān)注憲制安排中立法機(jī)關(guān)在形式上的結(jié)構(gòu)和功能,所以也可以被稱為結(jié)構(gòu)功能主義的研究路徑。這一階段中對(duì)立法過(guò)程的研究是很少的。稱其為舊制度主義的研究,因?yàn)檫@個(gè)時(shí)期的研究重點(diǎn)關(guān)注紙面上的條文規(guī)定,對(duì)中國(guó)的立法制度進(jìn)行靜態(tài)的研究,學(xué)者們很少對(duì)于人大這一中國(guó)的立法機(jī)關(guān)進(jìn)行實(shí)證調(diào)查,最多是在對(duì)中國(guó)政治體制的整體描述中,簡(jiǎn)要介紹中國(guó)人大的結(jié)構(gòu)和功能。[2]這種現(xiàn)象多見于入門級(jí)的介紹中國(guó)政治的教科書或?qū)Ｖ?。事?shí)上這種研究視角持續(xù)到現(xiàn)在，并不局限于早期的中國(guó)政治研究。例如 2012年出版的 Neli Collins and Adrew Cotty，Understanding Chinese Politics:Anintroduction to Government in the People's Republic of China，Manchester and New York:Manchester University Press，2012。這種研究思路的形成,一方面是受到比較立法機(jī)關(guān)研究傳統(tǒng)的影響。在對(duì)發(fā)展中國(guó)家的立法機(jī)關(guān)進(jìn)行比較研究時(shí),學(xué)者們傾向于將立法機(jī)關(guān)視為一個(gè)獨(dú)立的、隔離的制度實(shí)體,不認(rèn)為其與其他政治機(jī)構(gòu)有諸多互動(dòng),也不認(rèn)為其在立法中有實(shí)質(zhì)作用,因而轉(zhuǎn)向發(fā)掘發(fā)展中國(guó)家立法機(jī)關(guān)的其他政治功能,例如政治動(dòng)員、精英錄用、國(guó)家整合、政權(quán)合法性象征等。[3]Michael L.Mezey，Comparative Legislatures，Durham，NC:Duke University Press，1979.另一方面的原因是學(xué)者們認(rèn)為在這一階段(大致認(rèn)為從新中國(guó)成立后到“文革”結(jié)束),法律不是中國(guó)治理的主要工具或者手段,立法過(guò)程也不是中國(guó)的主要政治決策過(guò)程。他們認(rèn)為中國(guó)的政治文化傾向于利用不成文的規(guī)則,而不是通過(guò)制定法來(lái)控制社會(huì)。[4]Kenneth Lieberthal，Governing China:from Revolution through Reform，New York:W.W.Norton，1995.法律即使被制定出來(lái),也是為了迎合政策。因而研究立法和法律都是意義不大的。

第二個(gè)階段是行為主義的研究,學(xué)者們開始注意到立法的過(guò)程,尤其是立法的程序、決策主體、權(quán)力歸屬。學(xué)者們普遍認(rèn)為,自1979年中國(guó)開始了法制的重建。由于法律的地位上升,相應(yīng)的,立法者和立法過(guò)程也得到重視。遵循政治學(xué)研究的核心問(wèn)題“誰(shuí)得到什么?何時(shí)和如何得到?”[5][美]拉斯韋爾:《政治學(xué):誰(shuí)得到什么?何時(shí)和如何得到?》，北京:商務(wù)印書館，1992年。,立法過(guò)程中的角色主體、權(quán)力分配、各個(gè)角色主體在各個(gè)階段對(duì)法律草案所產(chǎn)生的影響、各行為主體之間的互動(dòng)關(guān)系等,成為海外中國(guó)立法研究的重點(diǎn)。對(duì)此,Tanner總結(jié)了前人使用的四種模型,來(lái)描述中國(guó)的立法過(guò)程。第一種是“命令模式”(the Command Model)。這種模型把立法過(guò)程描述為一種“統(tǒng)一的、被嚴(yán)格控制的、自上而下的過(guò)程”[1]Murray Scot Tanner，the Politics of Lawmaking in Post-Mao China:Institutions，processes and Democratic Prospects，Oxford:Clarendon Press，1999，p.15.。這一模型認(rèn)為中國(guó)的立法過(guò)程是無(wú)沖突的,是簡(jiǎn)單的命令—服從,自上而下一氣呵成,而黨與人大之間是委托—代理關(guān)系。Tanner指出,這就是“命令模型”的缺陷。它把人大看成沒(méi)有任何自主意識(shí)的“橡皮圖章”,又把黨看成是頭腦劃一的。這種分析模式難以解釋為什么人大有時(shí)會(huì)否決、修改、或者推遲通過(guò)黨已經(jīng)批準(zhǔn)的法律草案。[2]Murray Scot Tanner，the Politics of Lawmaking in Post-Mao China:Institutions，processes and Democratic Prospects，Oxford:Clarendon Press，1999，p.15.作為對(duì)“命令模式”的彌補(bǔ)和改進(jìn),“領(lǐng)導(dǎo)權(quán)爭(zhēng)奪模式”(the Leadership Struggle Model)被提出。在該研究視角下,人大這一立法機(jī)關(guān)成為頂層政治精英進(jìn)行權(quán)力斗爭(zhēng)的場(chǎng)所之一,人大的領(lǐng)導(dǎo)層有其自身的政策議程設(shè)定,并期待通過(guò)加強(qiáng)人大的地位作用來(lái)鞏固和提升其本人的政治影響力,落實(shí)其矚意的政策議程。這一模型首先認(rèn)為在黨的領(lǐng)導(dǎo)層內(nèi)部是有路線和派系分歧的,影響中央領(lǐng)導(dǎo)人思維的因素包括信仰、文化心理、宗派忠誠(chéng)、同僚競(jìng)爭(zhēng)、官僚組織意識(shí)形態(tài)、政策目標(biāo)等,在不同因素的激發(fā)下,領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)有不同的政策取向。其次,這些頂層精英分別管轄特定政策領(lǐng)域,而他們各自分管領(lǐng)域的部門組織和職業(yè)官僚也唯其馬首是瞻。在立法過(guò)程中,他們對(duì)各自分管的領(lǐng)域有一言九鼎的發(fā)言權(quán)和決定權(quán)。所以立法過(guò)程中的辯論不是以部門利益為依據(jù),而是以中央領(lǐng)導(dǎo)人的個(gè)人看法為準(zhǔn)?！邦I(lǐng)導(dǎo)權(quán)爭(zhēng)奪模式”比“命令模式”進(jìn)步在看到了中國(guó)政治生態(tài)的復(fù)雜性,指出了領(lǐng)導(dǎo)層面的路線選擇并不單一,并且指出了人大是一個(gè)重要的公開討論和議定政策的平臺(tái)。但是“領(lǐng)導(dǎo)權(quán)爭(zhēng)奪模式”過(guò)分強(qiáng)調(diào)赤裸的權(quán)力斗爭(zhēng),而忽視了理念理論、部門利益對(duì)于立法辯論的重要性,進(jìn)而忽視了法律草案的具體內(nèi)容。根據(jù)這種模式的理解,制定法律的意義在于鞏固加強(qiáng)了某位領(lǐng)導(dǎo)人或者某個(gè)派系的地位,而不在于解決了某個(gè)社會(huì)問(wèn)題。該模式也過(guò)度解讀了領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)力,而事實(shí)上在冗長(zhǎng)煩瑣的立法過(guò)程中,即使高層領(lǐng)導(dǎo)人,其注意力和控制力也都是有邊界的。[1]對(duì)“領(lǐng)導(dǎo)權(quán)爭(zhēng)奪模式”的描述和評(píng)價(jià)，參見Tanner，the Politics of Lawmaking in Post-Mao China，pp.19 -22。

與“領(lǐng)導(dǎo)人中心主義”的“領(lǐng)導(dǎo)權(quán)爭(zhēng)奪”的模式不同,第三種立法過(guò)程模型“官僚政治模型”將中央和地方政權(quán)機(jī)關(guān)作為立法過(guò)程的關(guān)鍵角色。如果說(shuō)“領(lǐng)導(dǎo)權(quán)爭(zhēng)奪模式”(精英主導(dǎo)模式)刻畫了一幅權(quán)力高度集中于中央層面的圖景,“官僚政治模式”則著力描繪權(quán)力在國(guó)務(wù)院各部委司局、地方政府及其組成部門之間的分散。各個(gè)組織機(jī)構(gòu)都具備獨(dú)有的權(quán)力資源包括金錢、物品、土地、人員、與中央領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系、在官僚系統(tǒng)中的級(jí)別等都可以作為討價(jià)還價(jià)的籌碼。這些官僚機(jī)構(gòu)的動(dòng)機(jī)包含地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、獲取中央資源、地方領(lǐng)導(dǎo)的升遷等,這些動(dòng)機(jī)形塑了其在立法過(guò)程中的表現(xiàn)。官僚政治模型的優(yōu)勢(shì)在于點(diǎn)明了政策或法律草案與各官僚機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)系,官僚機(jī)構(gòu)提出某項(xiàng)政策或立法,是為了完成該部門載負(fù)的使命任務(wù)?？粗毓倭艡C(jī)構(gòu)在立法中的作用,該模型指出一部中國(guó)法律的基本框架,成形于官僚機(jī)構(gòu)之間的討價(jià)還價(jià)階段,而非黨或人大的評(píng)審階段。片面強(qiáng)調(diào)政府機(jī)關(guān),將黨和人大對(duì)立法的影響邊緣化,削弱了該模型的解釋力。即使將人大納入該模型的分析,該模型假設(shè)各個(gè)官僚機(jī)構(gòu)都具備一以貫之的文化、目標(biāo)、意識(shí)形態(tài),這種假設(shè)很難應(yīng)用于由各地區(qū)各行各業(yè)的代表組成的全國(guó)和地方各級(jí)人大。[2]對(duì)“官僚政治模式”的描述和評(píng)價(jià)，參見Tanner，the Politics of Lawmaking in Post-Mao China，pp.22-27。

上述三種模型分別揭示了中國(guó)立法過(guò)程的某個(gè)側(cè)面。的確,一部法律從提出到通過(guò),期間有黨、領(lǐng)導(dǎo)人、相關(guān)部門的介入,但立法的過(guò)程和結(jié)果并不是由單個(gè)變量完全主導(dǎo)的。至此,集大成者“垃圾桶模型”應(yīng)運(yùn)而生。“垃圾桶模型”不認(rèn)為組織有清楚的需要解決的問(wèn)題、明確的目標(biāo)、清晰的策略,相反,組織大多是一種“組織化的無(wú)政府狀態(tài)”(organized anarchy),缺乏清晰的可預(yù)測(cè)的行動(dòng)方向、規(guī)則和領(lǐng)導(dǎo)。決策過(guò)程不是先認(rèn)識(shí)到問(wèn)題所在,對(duì)目標(biāo)和價(jià)值進(jìn)行排序,衡量供選擇的方案,然后擇優(yōu)而用;相反,組織化的無(wú)政府狀態(tài)下決策過(guò)程是雜亂無(wú)章的,各種問(wèn)題、目標(biāo)、策略、方案就像許多支流一樣涌進(jìn)組織。[1]對(duì)“垃圾桶模式”的描述和評(píng)價(jià)，參見Tanner，the Politics of Lawmaking in Post-Mao China，pp.28-29?！袄啊钡男稳菘梢哉f(shuō)是行為主義應(yīng)用于中國(guó)立法研究的極致,它低估了制度、規(guī)則在立法過(guò)程中的存在和用途。

第三個(gè)階段是理性選擇制度主義的研究。學(xué)者們依然關(guān)注權(quán)力的實(shí)際運(yùn)行狀況,但也重視制度規(guī)則對(duì)于政治活動(dòng)的塑造功能。[2]理性選擇制度主義認(rèn)為人們受制度的約束，在制度給出的機(jī)會(huì)和限定內(nèi)作出選擇并追求利益的最大化。政治行為人是理性的，被偏好和目標(biāo)激勵(lì)著，但是他們追其目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)過(guò)程，必須或必然在一定的制度背景環(huán)境下(institutional context)進(jìn)行。學(xué)者們開始認(rèn)真檢視成文法中關(guān)于立法權(quán)限的劃分,正式與非正式的立法程序規(guī)則,以及制度背后的權(quán)力關(guān)系。例如Laura Paler指出中國(guó)《立法法》構(gòu)建了一個(gè)等級(jí)井然的立法體系,全國(guó)人大通過(guò)該法鞏固了它凌駕于其他立法機(jī)構(gòu)之上的權(quán)威,并指出《立法法》關(guān)于立法聽證的規(guī)定使得中國(guó)的立法過(guò)程更加開放更有利于公民的參與。[3]Laura Paler，“China's Legislation Law and the Making of a More Orderly and Representative Legislative System”，The China Quarterly，182(2005)，pp.301-318.O’Brien、Randall Peerenboom、Da Li Yang,Ming Xia、Young Nam Cho、An Chen、Min Xin Pei等人都注意到全國(guó)人大和地方人大作為立法機(jī)關(guān)的地位與作用的增強(qiáng)。[4]Kevin J.O'Brien，Reform without liberalization:China's National People's Congress and the Politics of Institutional Change，New York:Cambridge University Press，1990;An Chen，Restructuring Political Power in China:Alliances and Opposition，1978-1998，London:Lynne Rienner Publishers，1999; Randall Peerenboom，China's Long March toward Rule of Law，Cambridge:Cambridge University Press，2002;Da li Yang，Remaking the Chinese Leviathan:Market Transition and the Politics of Governance in China，Stanford，Calif.:Stanford University Press，2004;Ming Xia，The People's Congresses and Governance in China:Toward A Network Mode of Governance，London;New York:Routledge，2008;Min Xin Pei，China's Trapped Transition:the Limits of Developmental autocracy，Cambridge，Mass.:Harvard University Press，2006;Young Nam Cho，Local People's Congresses in China:Development and Transition，Cambridge;New York:Cambridge University Press，2009.從“橡皮圖章”到“鋼鐵圖章”是普遍的對(duì)人大的認(rèn)識(shí)和印象。O’Brien可以說(shuō)是西方學(xué)界以中國(guó)全國(guó)人大作為問(wèn)題中心主要研究對(duì)象的第一人,他指出在鄧小平時(shí)代全國(guó)人大及其常委會(huì)在立法的每個(gè)階段包括立法預(yù)測(cè)、立法規(guī)劃、立法調(diào)研、立法解釋、立法協(xié)調(diào)等環(huán)節(jié)都起著關(guān)鍵作用。[5]Kevin J.O'Brien，Reform without Liberalization:China's National People's Congress and the Politics of Institutional Change，New York:Cambridge University Press，1990，pp.161-163.Young Nam Cho指出從90年代后期開始省級(jí)人大就在立法過(guò)程中扮演了兩個(gè)角色:沖突利益的協(xié)調(diào)者和不同社會(huì)組織的代言人。[1]Young Nam Cho，“The Politics of Lawmaking in Chinese Local People's Congresses”，The China Quarterly，187(2006)，p.594.Oscar Almen從另一個(gè)角度指出人大的作用:“人大運(yùn)用法定程序和制度進(jìn)行統(tǒng)治,這便使得黨的統(tǒng)治更具有可預(yù)見性和穩(wěn)定性的特質(zhì)。”[2]Oscar Almen，“China's Local People's Congresses，Interest Groups and the Development of Rule of Law”，in陳明明、何俊志編:《中國(guó)民主的制度結(jié)構(gòu)》，上海:上海人民出版社，2008年，第31頁(yè)。Ming Xia逐個(gè)分析了黨委、人大、政府、專家、公眾等各自在立法中的活動(dòng),透過(guò)他對(duì)中國(guó)省級(jí)人大的研究指出中國(guó)已經(jīng)走向一種網(wǎng)絡(luò)狀的治理模式。[3]Ming Xia，The People's Congresses and Governance in China:Toward A Network Mode of Governance，London;New York:Routledge，2008。

立法過(guò)程研究領(lǐng)域的理論演進(jìn)就像是時(shí)代的側(cè)影,符合海外學(xué)界對(duì)中國(guó)的整體印象。起初的中國(guó)研究學(xué)者戴著對(duì)社會(huì)主義國(guó)家的有色眼鏡,單憑有限的資料將中國(guó)定義為一種威權(quán)政體。改革開放打開國(guó)門,外國(guó)學(xué)者有了更多的渠道接觸中國(guó)實(shí)際的政治運(yùn)作,發(fā)現(xiàn)威權(quán)主義不能作為分析中國(guó)的理論工具,于是對(duì)中國(guó)的治理模式的探索更加深入和豐富。Kenneth G.Lieberthal提出“碎片化的威權(quán)主義”(fragmented authoritarianism)、Andrew Nathan提出“韌性威權(quán)主義”(Resilient Authoritarianism)、Min Xin Pei提出“非自由主義的調(diào)適”(illiberal adaptation)、Steve Tsang提出 “協(xié)商式列寧主義”(consultative Leninism)等等。[4]Kenneth G.Lieberthal and David M.Lampton(eds.)，Bureaucracy，Politics，and Decision Making in Post -Mao China，Berkeley:University of California Press，1992;Andrew J.Nathan，“Authoritarian resilience，”Journal of Democracy，1(2003)14，pp.6-17;Min Xin Pei，China's Trapped Transition:the Limits of Developmental Autocracy，Cambridge，Mass.:Harvard University Press，2006;Steve Tsang，“Consultative Leninism:China's New Political Framework”，Journal of Contemporary China，18(2009) 62，pp.865-880.總體來(lái)說(shuō),是看到了中國(guó)國(guó)家和社會(huì)正在向多元、平等、自由。

二、國(guó)內(nèi)學(xué)者眼中的人大立法過(guò)程

如果說(shuō)西方學(xué)者對(duì)中國(guó)立法過(guò)程的研究長(zhǎng)在理論,則中國(guó)本土的立法過(guò)程研究長(zhǎng)在實(shí)證。正如筆者若干年前的點(diǎn)評(píng)[1]孫瑩:《簡(jiǎn)評(píng)中外人大研究現(xiàn)狀》，《人大研究》2009年第3期。(《人大研究》將作者姓名誤刊為孫英，已在《人大研究》2009年第12期第38頁(yè)作出了更正。):

國(guó)內(nèi)的人大研究，傾向于從人大的設(shè)計(jì)原理和相關(guān)法律條文出發(fā)，或是對(duì)人大制度產(chǎn)生及發(fā)展進(jìn)行全面的描述和解讀[2]如，蔡定劍:《中國(guó)人民代表大會(huì)制度》，北京:法律出版社，1998年;何華輝主編:《人民代表大會(huì)制度的理論與實(shí)踐》，武漢:武漢大學(xué)出版社，1992年;張式軍主編:《地方人大工作研究》，長(zhǎng)沙:湖南人民出版社，1988年;蔡定劍、王晨光主編:《人民代表大會(huì)二十年發(fā)展與改革》，北京:中國(guó)檢察出版社，2001年;全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳研究室編著:《人民代表大會(huì)制度建設(shè)四十年》，北京:中國(guó)民主法制出版社，1991年;敬延年等編著:《現(xiàn)階段的地方人大》，北京:中國(guó)民主法制出版社，1991年;吳昌期、陳基余主編:《地方人大制度》，合肥:安徽教育出版社，1994年;等等。，或是對(duì)人大制度的具體某個(gè)的運(yùn)行和完善系統(tǒng)分析提出建議[3]如，鄒平學(xué):《中國(guó)代表制度改革的實(shí)證研究》，重慶:重慶出版社，2005年;林伯海:《人民代表大會(huì)監(jiān)督制度的分析與構(gòu)建》，北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2004年;李步云主編:《地方人大代表制度研究》，長(zhǎng)沙:湖南大學(xué)出版社，2002年;康子明:《地方人大代表議案研究》，天津:天津人民出版社，2001年;等等。，或者對(duì)實(shí)際中的人大工作，進(jìn)行大量的案例積累和文獻(xiàn)匯編。[4]如，全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳研究室編:《地方人大是怎樣行使職權(quán)的》，北京:中國(guó)民主法制出版社，1992年;曹啓瑞、黃士孝、郭大材主編:《地方人大代表是怎樣開展工作的》，北京:中國(guó)民主法制出版社，1996年;全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳研究室編:《地方人大20年》，北京:中國(guó)民主法制出版社，2000年;北京市人大常委會(huì)辦公廳編:《北京市人民代表大會(huì)文獻(xiàn)資料匯編:1993—2003》，北京:北京出版社，2006年;以及各地的人大志、地方志，等等。這樣的研究進(jìn)路，操作性強(qiáng)，現(xiàn)實(shí)性強(qiáng)，但似乎有片面重視規(guī)范分析和對(duì)策研究，忽視理論的升華之嫌。反觀國(guó)外人大研究，往往從一個(gè)假設(shè)的分析框架出發(fā)，觀察和總結(jié)實(shí)際中的權(quán)力博弈，提升為理論?！@種研究模式的不同，很大程度上是研究者本身的知識(shí)結(jié)構(gòu)和學(xué)科背景造成的。很多研究人大的外國(guó)學(xué)者，都是政治科學(xué)的教授，他們正是利用政治學(xué)的理論框架，來(lái)分析我國(guó)的立法機(jī)構(gòu)的運(yùn)作。而國(guó)內(nèi)研究人大的學(xué)者基本上是憲法學(xué)專家或人大機(jī)構(gòu)的實(shí)際工作者，他們關(guān)注的是人大的憲法學(xué)原理，人大制度在實(shí)際運(yùn)行中有哪些不足，以及法律制度應(yīng)該怎樣健全的問(wèn)題。還有一個(gè)原因，就是中外學(xué)者研究的出發(fā)點(diǎn)不同。怎樣把人大代議制度用好，對(duì)中國(guó)的民主法治建設(shè)有緊迫的現(xiàn)實(shí)意義，所以這個(gè)制度在實(shí)踐中遇到什么樣的問(wèn)題，怎樣去克服問(wèn)題，改進(jìn)制度，使制度的運(yùn)行更加符合人大制度的使命，是中國(guó)學(xué)者最為關(guān)心的。而對(duì)外國(guó)學(xué)者而言，人大是觀察中國(guó)政治走向的一個(gè)窗口，是為他們觀察中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)治模式的變化，中國(guó)各政治機(jī)構(gòu)之間關(guān)系的演變服務(wù)的。所以，把人大與黨和政府的關(guān)系歸納為一個(gè)理論模型，節(jié)約信息，節(jié)省成本，方便他們觀察中國(guó)政治。

近年來(lái)中國(guó)學(xué)者尤其注意立法過(guò)程中的利益表達(dá)、利益沖突與協(xié)調(diào)問(wèn)題,利益集團(tuán)、游說(shuō)活動(dòng)等進(jìn)入學(xué)者的視野。學(xué)者們的研究進(jìn)路是發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、分析問(wèn)題、解決問(wèn)題。例如,有學(xué)者分析了我國(guó)立法過(guò)程中的利益表達(dá)存在的問(wèn)題,包括利益集團(tuán)尚無(wú)明確的法律地位、表達(dá)渠道不夠暢通、立法腐敗尤其是政府俘獲現(xiàn)象逐漸增多等;[1]王保民、王炎:《當(dāng)代中國(guó)利益集團(tuán)多元利益立法表達(dá)的問(wèn)題及對(duì)策》，《河北法學(xué)》2011年第2期，第52—54頁(yè)。例如有人指出立法中的“行政權(quán)力部門化,部門權(quán)力利益化,部門利益法制化”現(xiàn)象;[2]舒圣祥:《立法招標(biāo)要避免搞成“專家立法”》，《政府法制》2008年第9期，第17頁(yè)。有學(xué)者指出專家立法對(duì)人民立法的沖擊;[3]孟勤國(guó):《專家不能代替人民立法》，《法學(xué)評(píng)論》2008年第5期，第156—160頁(yè);柏文學(xué):《22萬(wàn)條民意撼不動(dòng)專家的傲慢與偏見》，《今日中國(guó)論壇》2011年第6期，第94頁(yè)。等等。對(duì)于問(wèn)題的成因,有學(xué)者分析立法中的利益沖突是由于改革帶來(lái)的社會(huì)分層、利益分化、利益多元;利益群體和利益集團(tuán)“必然要向立法機(jī)關(guān)提出利益主張,要求立法保障,從而影響立法決策”[4]楊煉:《我國(guó)現(xiàn)階段利益集團(tuán)的特征及其在立法中的利益表達(dá)》，《中共山西省委黨校學(xué)報(bào)》2010年第5期，第71頁(yè)。。關(guān)于解決問(wèn)題的途徑,有學(xué)者建議對(duì)利益集團(tuán)立法,規(guī)范利益集團(tuán)的法律地位、建立立法游說(shuō)制度[5]王保民、王炎:《當(dāng)代中國(guó)利益集團(tuán)多元利益立法表達(dá)的問(wèn)題及對(duì)策》，第54—56頁(yè)。;有學(xué)者建議加強(qiáng)立法中的協(xié)商溝通、立法認(rèn)同,完善公眾參與機(jī)制,優(yōu)化配置立法的人力資源;等等[6]楊煉:《立法過(guò)程中的利益衡量研究》，北京:法律出版社，2010年，第197—199頁(yè)。。

三、對(duì)立法過(guò)程研究前景的展望

筆者預(yù)測(cè),在未來(lái)的立法過(guò)程研究中,海外學(xué)者依然會(huì)把立法過(guò)程當(dāng)作中國(guó)政治發(fā)展的風(fēng)向標(biāo),根據(jù)立法過(guò)程中的主體及其互動(dòng),來(lái)判斷中國(guó)政治是否更加多元、開放,政治權(quán)威是更加集中還是更加分散。對(duì)于中國(guó)學(xué)者而言,筆者認(rèn)為不妨多在民主立法的理論和實(shí)證研究中耕耘。

何謂民主立法?顧名思義,民主立法就是將民主的理念、原則、規(guī)則引入立法的領(lǐng)域?！懊裰髁⒎ㄗ鳛橐粋€(gè)系統(tǒng)工程,是由有關(guān)民主的立法價(jià)值、立法實(shí)踐、立法保障組成的有機(jī)系統(tǒng)?！盵1]尹中卿:《民主立法的功能和實(shí)現(xiàn)形式》，《新疆人大》2007年第5期，第29頁(yè)。民主有程序民主和實(shí)質(zhì)民主之分。實(shí)質(zhì)民主關(guān)注后果,側(cè)重于從目標(biāo)層面上判斷和界定民主,并從政治過(guò)程的后果來(lái)判斷政治體系的民主程度。而程序民主關(guān)注過(guò)程,側(cè)重于從程序上確保民主的實(shí)現(xiàn),認(rèn)為民主需要在政治過(guò)程中得到體現(xiàn)。實(shí)質(zhì)民主強(qiáng)調(diào)民主的目標(biāo)、內(nèi)容、主體與價(jià)值,程序民主強(qiáng)調(diào)民主的機(jī)制、規(guī)則和程序。沒(méi)有程序民主的保障,實(shí)質(zhì)民主就難以落實(shí)。民主立法的內(nèi)涵包括了程序民主和實(shí)質(zhì)民主。從程序民主的角度來(lái)看,民主立法意指多元主體參與立法過(guò)程。這種參與是多元的。立法的參與主體包括立法機(jī)關(guān)、政府部門、政黨、媒體、利益集團(tuán)、社會(huì)組織、專家、公民個(gè)體等?！懊裰鬟^(guò)程的價(jià)值就是多重的集團(tuán)共同參與政府決策?！盵2]王詩(shī)宗:《治理理論及其中國(guó)適用性》，杭州:浙江大學(xué)出版社，2009年，第68頁(yè)。這種參與是平等的?！懊裰饕馕吨谛问缴铣姓J(rèn)公民一律平等,承認(rèn)大家都有決定國(guó)家制度和管理國(guó)家的平等權(quán)利?！盵3]《列寧選集》第3卷，人民出版社，1972年，第257頁(yè)。這種參與是公開的?！懊裰鲬?yīng)該提倡公民與公民之間,公民與政府之間就對(duì)全社會(huì)最為有利的問(wèn)題進(jìn)行公開的討論和協(xié)商,并以此作為決策的基礎(chǔ)。”[4]於興中、葛洪義:《尋求法律與政治的平衡——國(guó)際法哲學(xué)與社會(huì)哲學(xué)協(xié)會(huì)(IVR)第21屆世界大會(huì)評(píng)述》，《中外法學(xué)》2003年第6期。從實(shí)質(zhì)民主的角度來(lái)看,立法民主體現(xiàn)一種民本思想,權(quán)利本位?！傲⒎ūＵ蠙?quán)利的多寡、強(qiáng)弱,是衡量立法內(nèi)容民主化程度的一個(gè)標(biāo)尺?！盵5]陸靜:《中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的民主立法歷程及基本經(jīng)驗(yàn)》，《紅旗文稿》2011.20。

“民主立法”的理念在官方意識(shí)形態(tài)中逐漸得到固化。第九屆全國(guó)人大第四次會(huì)議的常委會(huì)工作報(bào)告提出“力爭(zhēng)做到立法決策的民主化、科學(xué)化”。第十屆全國(guó)人大第二次會(huì)議的常委會(huì)工作報(bào)告提出“堅(jiān)持立法為民,以人為本”。第十屆全國(guó)人大第四次會(huì)議的常委會(huì)工作報(bào)告提出“立法質(zhì)量不斷提高,立法民主化邁出新步伐”。第十屆全國(guó)人大第五次會(huì)議的常委會(huì)工作報(bào)告提出“科學(xué)立法、民主立法繼續(xù)推進(jìn),立法質(zhì)量進(jìn)一步提高”。第十一屆全國(guó)人大第一次會(huì)議的常委會(huì)工作報(bào)告提出“堅(jiān)持走群眾路線、充分發(fā)揚(yáng)民主、擴(kuò)大公民對(duì)立法工作的有序參與……廣泛聽取各方面尤其是基層群眾的意見”。第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)的五年立法規(guī)劃強(qiáng)調(diào)“要繼續(xù)推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法……常委會(huì)審議的法律草案,除了不宜公開的以外,原則上都要向社會(huì)公布,這是不斷擴(kuò)大公民有序參與立法的又一項(xiàng)重要舉措。要認(rèn)真傾聽群眾呼聲,如實(shí)反映群眾意見”。黨的十七大提出立法工作“要堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法”。[1]李林:《民主立法與公眾參與》，http://www.civillaw.com.cn/article/default.asp?id=49068。黨的十八大報(bào)告提出“拓展人民有序參與立法途徑”。

作為群眾路線在立法領(lǐng)域的體現(xiàn),民主立法在實(shí)踐中從新中國(guó)成立伊始就有跡可循。1954年憲法的誕生就經(jīng)歷了多達(dá)1.5億人的討論。盡管如此,立法民主的制度化不是一蹴而就的。立法民主,從縱向來(lái)看,經(jīng)歷了從集權(quán)到放權(quán)的過(guò)程。1954年憲法設(shè)計(jì)了高度集中的立法體制,立法權(quán)僅由全國(guó)人大享有,國(guó)務(wù)院只有事實(shí)上而無(wú)名義上的立法權(quán),地方無(wú)權(quán)立法(民族自治地方除外)。[2]周旺生:《中國(guó)立法五十年(上)——1949—1999年中國(guó)立法檢視》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2000年第5期，第3—4頁(yè)。一年一度的全國(guó)人民代表大會(huì)顯然不能完全勝任泱泱大國(guó)的全部立法事務(wù)。之后,立法權(quán)開始逐步地分置、下移。1955年全國(guó)人大授權(quán)其常委會(huì)制定單行法規(guī)。1979年《地方組織法》授予省級(jí)人大及其常委會(huì)享有地方性法規(guī)的制定權(quán)。1982年《憲法》不僅確認(rèn)了地方立法權(quán),也從憲制上確立了國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)立法權(quán)。1982年及1986年《地方組織法》的修改將地方性法規(guī)的制定權(quán)擴(kuò)大到省級(jí)政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市(包括省、自治區(qū)人民政府所在地的市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市)的人大及其常委會(huì)。此外,1981年起全國(guó)人大及其常委會(huì)開始授予經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán),1981年五屆全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)廣東省、福建省人大及其常委會(huì)制定所屬經(jīng)濟(jì)特區(qū)的各項(xiàng)單行經(jīng)濟(jì)法規(guī),1988年七屆全國(guó)人大授權(quán)海南省人大及其常委會(huì)制定所屬經(jīng)濟(jì)特區(qū)的法規(guī),1992年七屆全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)深圳市人大及其常委會(huì)和深圳市政府分別制定在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施的法規(guī)和規(guī)章, 1994年八屆全國(guó)人大授權(quán)廈門市人大及其常委會(huì)和廈門市政府分別制定在廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施的法規(guī)和規(guī)章,1996年八屆全國(guó)人大授權(quán)汕頭市和珠海市人大及其常委會(huì)、政府分別制定在各自的經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施的法規(guī)和規(guī)章,等等。[1]Ying Sun，“Constraining or Entrenching the Party-state?The Role of Local People's Congresses in the PRC”，，Hong Kong Law Journal，Vol.40 pt3.2010，pp853-854.2000年《立法法》系統(tǒng)地描述了這種中央與地方的立法分權(quán)體制,即全國(guó)人大及其常委會(huì)行使國(guó)家立法權(quán);國(guó)務(wù)院即中央人民政府行使行政法規(guī)立法權(quán);國(guó)務(wù)院各部、各委員會(huì)、中國(guó)人民銀行、審計(jì)署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)行使部門規(guī)章立法權(quán);省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人大及其常委會(huì)行使地方性法規(guī)的立法權(quán);省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府行使規(guī)章立法權(quán);經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的省、市的人大及其常委會(huì)的經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán);自治區(qū)、自治州、自治縣的人大的自治條例和單行條例立法權(quán);以及香港、澳門特別行政區(qū)的特區(qū)立法權(quán)。2014年《立法法》修改案草案擬將過(guò)去49個(gè)較大的市才享有的地方立法權(quán)擴(kuò)大至全部282個(gè)設(shè)區(qū)的市。這些設(shè)區(qū)的市可就城市管理方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)。

從橫向看,立法民主的主體和形式呈多樣化的趨勢(shì)。關(guān)于立法的主體,下文有詳細(xì)的討論,這一部分只回顧民主立法的手段方式的制度化過(guò)程。下述的民主立法平臺(tái),為不同主體的參與提供了制度框架。目前民主立法的主要形式包括:

1.就立法工作公開征求公眾立法意見,包括向社會(huì)公布法律法規(guī)草案以征求意見;向公眾公開征集法規(guī)草案建議文本;向公眾征集五年立法規(guī)劃項(xiàng)目和年度立法計(jì)劃項(xiàng)目建議等。在中央層面,1989年4月七屆人大二次會(huì)議通過(guò)的《全國(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則》規(guī)定草案的公布?！读⒎ǚā芬?guī)定重要的法律案草案可以被公布以征求各機(jī)關(guān)、組織和公民提出的意見。從1979年到2006年12月全國(guó)人大常委會(huì)先后公布了12部法律草案。截至2008年6月,我國(guó)先后共公布過(guò)2部憲法草案和16部法律草案進(jìn)行公開征求意見。2008年4月15日,十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第二次委員長(zhǎng)會(huì)議決定,今后法律草案一般都向社會(huì)公布。[2]陳斯喜:《科學(xué)民主立法十大事件》，《海南人大》2008年第12期，第56頁(yè)。在地方層面,北京市人大常委會(huì)從1993年起開始就地方性法規(guī)草案征求公眾意見。廣州市人大常委會(huì)決定從2004年所有的立法項(xiàng)目都會(huì)在提交常委會(huì)一審以后,在人大網(wǎng)上征集民意,以供常委會(huì)二審參考。香港特別行政區(qū)政府歷次修改行政長(zhǎng)官選舉辦法及立法會(huì)產(chǎn)生辦法都會(huì)展開公眾咨詢。

2.公民列席、旁聽人大有關(guān)立法工作的會(huì)議。90年代后期一些地方人大開始從制度上安排普通公民旁聽人大及其常委會(huì)的會(huì)議。例如從1999年起,北京市人大開始實(shí)行公民旁聽人大常委會(huì)會(huì)議。2002年1月廣州市人大常委會(huì)正式實(shí)行公民旁聽制度。2002年7月廣東省人大常委會(huì)通過(guò)《公民旁聽廣東省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議試行辦法》,當(dāng)年12月廣東省人大常委會(huì)第一次在常委會(huì)會(huì)議上設(shè)立公民旁聽席。此外,地方人大關(guān)于公民旁聽的制度化嘗試還包括2003年《上海市人大常委會(huì)辦公廳關(guān)于公民旁聽上海市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議的規(guī)定》,1999年《石家莊市公民旁聽市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議的規(guī)定》。2003年《山東省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議公民旁聽辦法》,2004年《黑龍江省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議公民旁聽辦法》等。

3.立法聽證與座談。《立法法》對(duì)立法聽證、立法座談等公眾參與立法的方式做了專條規(guī)定:“列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程的法律案,法律委員會(huì)、有關(guān)的專門委員會(huì)和常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)聽取各方面的意見。聽取意見可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等多種形式?！?《立法法》34條) 2001年上海市人大常委會(huì)就《上海市中小學(xué)生傷害事故處理?xiàng)l例(修改建議稿)》首次舉行立法聽證會(huì)。2004年北京市人大法制委員會(huì)就《北京市實(shí)施〈中華人民共和國(guó)道路交通安全法〉辦法(征求意見稿)》舉行了北京市的首次立法聽證會(huì)。2005年全國(guó)人大法律委員會(huì)、財(cái)經(jīng)委員會(huì)和全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)聯(lián)合舉行全國(guó)人大的第一次立法聽證會(huì),就《個(gè)人所得稅法(修正案草案)》“起征點(diǎn)”舉行聽證會(huì)。2007年濟(jì)南市人大常委會(huì)就《濟(jì)南市城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)條例(修訂草案)》首次組織立法聽證會(huì)。2012年廣州市人大常委會(huì)就《廣州市社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)條例(草案)》(下稱《條例》)首次舉行網(wǎng)上立法聽證。立法聽證也是各級(jí)政府法制辦經(jīng)常采取的咨詢形式。2013年廣州市政府法制辦發(fā)布了《廣州市行政立法聽證會(huì)規(guī)則》。

4.委托社會(huì)立法。一些地方人大委托政府系統(tǒng)之外的社會(huì)主體(一般是中立的專業(yè)人士或組織)來(lái)起草地方性法規(guī)。例如2004年青島市人大常委會(huì)委托山東德衡律師事務(wù)所和山東文康律師事務(wù)所分別起草《青島市物業(yè)管理?xiàng)l例(修訂草案)》和《青島市城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營(yíng)條例(草案)》。2013年廣東省人大委托中山大學(xué)等高校起草《廣東省信訪條例(草案)》。上述各種方式都是由立法機(jī)關(guān)主動(dòng)邀請(qǐng)公共參與立法過(guò)程。此外,公民還可以主動(dòng)地表達(dá)自己對(duì)立法的意見。例如2010年《廣州市規(guī)章制定公眾參與辦法》規(guī)定“公眾可以通過(guò)信函、傳真、電子郵件等書面方式向市政府法制機(jī)構(gòu)提出規(guī)章制定、修改或者廢止的意見,意見應(yīng)當(dāng)包括規(guī)章的名稱,制定、修改或者廢止的理由,可行性和必要性,需要解決的主要問(wèn)題和措施等內(nèi)容”。2013年《甘肅省公眾參與制定地方性法規(guī)辦法》規(guī)定公眾參與地方性法規(guī)制定活動(dòng)的方式除應(yīng)邀參加座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)外,還包括向地方性法規(guī)制定機(jī)關(guān)提出立法項(xiàng)目建議或者法規(guī)草案建議文本、受地方性法規(guī)制定機(jī)關(guān)或者起草單位委托,提出法規(guī)草案建議文本、通過(guò)信函、傳真、電子郵件、電話等,提出具體意見和建議等。

盡管在意識(shí)形態(tài)、縱向分權(quán)、橫向形式等方面民主立法有了上述的諸多進(jìn)展,但是前文所提到的立法過(guò)程中的利益沖突、利益協(xié)調(diào)、利益表達(dá)問(wèn)題依然存在。如何通過(guò)民主立法化解這些矛盾以達(dá)到善治,立法研究應(yīng)該為此作出貢獻(xiàn)。

(初審:謝進(jìn)杰)

[1] 作者孫瑩，女，中山大學(xué)法學(xué)院講師，中山大學(xué)法學(xué)理論與法律實(shí)踐研究中心研究員，香港大學(xué)法律學(xué)院博士，研究領(lǐng)域?yàn)閼椃▽W(xué)、立法學(xué)、港澳基本法，代表作有《香港特別行政區(qū)區(qū)議會(huì)在香港政制架構(gòu)中的地位作用》《論我國(guó)人大代表結(jié)構(gòu)比例的調(diào)整優(yōu)化——以精英主義和多元主義為分析框架》，Constraining or Entrenching the Party-state?:The Role of Local People's Congresses in PRC China，Municipal People's Congress Elections in the PRC:A Process of Co-option，等，E-mail:sunyingsysu@126.com。