張換兆，許建生，彭春燕

(1.中國(guó)科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院，北京 100038；2.北京經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，北京 100176)

337 調(diào)查是指美國(guó)國(guó)家貿(mào)易委員會(huì)(USITC)根據(jù)美國(guó)《1930年關(guān)稅法》第337 節(jié)，對(duì)不公平的進(jìn)口行為進(jìn)行調(diào)查，并采取制裁措施的做法，現(xiàn)被匯編在《美國(guó)法典》第19 卷第1337 節(jié)。《1930年關(guān)稅法》第337 條規(guī)定，如果任何進(jìn)口存在不公平行為，并且對(duì)美國(guó)產(chǎn)業(yè)的建立與發(fā)展可能造成抑制、壟斷或其他實(shí)質(zhì)性傷害，USITC 可應(yīng)美國(guó)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的申訴或自行對(duì)在進(jìn)口貿(mào)易中實(shí)施不公平行為的外國(guó)企業(yè)進(jìn)行調(diào)查。若USITC 最終認(rèn)定存在不公平行為，則將對(duì)該外國(guó)企業(yè)采取排除進(jìn)口、沒收產(chǎn)品等制裁措施。目前適用的337 條款是指經(jīng)1994年修訂的1988年美國(guó)《綜合貿(mào)易與競(jìng)爭(zhēng)法》第1337 節(jié)，其標(biāo)題為“進(jìn)口貿(mào)易中的不公平做法”。隨著歷次貿(mào)易立法不斷對(duì)337 條款的修正與發(fā)展，337 條款的保護(hù)功能不斷強(qiáng)化。與其他貿(mào)易救濟(jì)手段相比，337 調(diào)查具有程序更為簡(jiǎn)單、對(duì)證據(jù)的要求較低、調(diào)查時(shí)間較短、救濟(jì)力度較大等特點(diǎn)。越來越多的美國(guó)國(guó)內(nèi)企業(yè)開始利用337 條款對(duì)輸入美國(guó)的產(chǎn)品提起侵權(quán)調(diào)查，該條款已經(jīng)成為世界上一種重要的知識(shí)產(chǎn)權(quán)貿(mào)易壁壘。

1 美國(guó)對(duì)華337 調(diào)查的特點(diǎn)

美國(guó)以專利侵權(quán)為由向我國(guó)企業(yè)發(fā)起337 調(diào)查，已成為我國(guó)產(chǎn)品進(jìn)入美國(guó)市場(chǎng)的重要非關(guān)稅貿(mào)易壁壘。

(1)中國(guó)已連續(xù)10年成為遭遇美國(guó)337 調(diào)查案件數(shù)量最多的國(guó)家。根據(jù)美國(guó)USITC年度報(bào)告顯示，截至2011年底，USITC 共發(fā)起821 起337調(diào)查，涉及65 個(gè)國(guó)家及地區(qū)。1986年美國(guó)USITC首次發(fā)起對(duì)華337 調(diào)查，1986—2001年，涉華調(diào)查僅有15 件，占同時(shí)期總調(diào)查數(shù)量的3%。但從2002年中國(guó)加入WTO 開始至今，美國(guó)發(fā)起的對(duì)華337 調(diào)查顯著增加到104 起，占美國(guó)發(fā)起調(diào)查總數(shù)的29.3%，超過曾經(jīng)的“涉案大戶”中國(guó)臺(tái)灣和日本，成為美國(guó)337 調(diào)查最大的受害者［1］。

(2)涉案產(chǎn)品逐步向高新技術(shù)產(chǎn)品集中。2002—2011年，美國(guó)對(duì)華337 調(diào)查中，涉案最多的是機(jī)電類專利產(chǎn)品，占涉案總量的68%，其次是輕工業(yè)產(chǎn)品，占涉案總量的16%，醫(yī)藥及醫(yī)療器材、鋼鐵及化工等行業(yè)的產(chǎn)品也有所涉及。目前，我國(guó)出口美國(guó)產(chǎn)品從加工品和生活必需品逐漸向高新技術(shù)產(chǎn)品轉(zhuǎn)變，而美國(guó)為維護(hù)本國(guó)企業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)品的市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)地位，積極打壓中國(guó)進(jìn)口的同類產(chǎn)品，尤其是自動(dòng)數(shù)據(jù)處理設(shè)備、通信設(shè)備、船舶及零件、航空航天器材等高端領(lǐng)域。2011年，美國(guó)對(duì)輸美的海爾藍(lán)光播放器及其相關(guān)組件和福建冠捷電子的集成電路芯片發(fā)起337 調(diào)查。2012年5月，USITC 對(duì)華為等企業(yè)發(fā)起337 調(diào)查，主要是針對(duì)帶有可伸縮USB 連接器的電子設(shè)備是否存在專利侵權(quán)行為。

(3)專利侵權(quán)成為最主要訴由。在美國(guó)對(duì)華發(fā)起的337 調(diào)查中，絕大多數(shù)是專利侵權(quán)案件，占總案件數(shù)量的89%。除了專利侵權(quán)，起訴方也可以商標(biāo)或商業(yè)外觀侵權(quán)、著作權(quán)侵權(quán)和侵犯商業(yè)秘密及不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)等理由向美國(guó)USITC 申請(qǐng)發(fā)起337 調(diào)查［2］。2009年的集裝箱貨保系統(tǒng)案的訴由是專利侵權(quán)、著作權(quán)侵權(quán)以及虛假廣告，2011年的手機(jī)保護(hù)套案的訴由是專利侵權(quán)和商標(biāo)侵權(quán)，無線電遙控發(fā)射器和接收器案的訴由是專利侵權(quán)、商標(biāo)侵權(quán)和著作權(quán)侵權(quán)，電子壁爐案的訴由是著作權(quán)侵權(quán)、侵犯商業(yè)秘密及不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)［3］。

(4)涉案企業(yè)主要集中在東部沿海地區(qū)。絕大多數(shù)涉案企業(yè)來自粵、滬、閩、浙、魯、蘇等省市［4］。其中，電子制造業(yè)發(fā)達(dá)的廣東是美國(guó)337調(diào)查的重災(zāi)區(qū)，僅2011年一年就有21 家廣東企業(yè)被USITC 和起訴方列為337 調(diào)查的強(qiáng)制應(yīng)訴方，比其他省份的涉案企業(yè)加在一起還多。

(5)積極應(yīng)訴企業(yè)數(shù)量不斷增加，企業(yè)利益日益得到更好保護(hù)。由于美國(guó)337 調(diào)查的應(yīng)訴程序復(fù)雜、律師費(fèi)用昂貴以及相關(guān)法律制度與中國(guó)存在很大差別，早期涉案的大多數(shù)中國(guó)企業(yè)選擇放棄應(yīng)訴，其產(chǎn)品被USITC 排除出美國(guó)市場(chǎng)。隨著涉華337 調(diào)查數(shù)量的增多以及應(yīng)訴經(jīng)驗(yàn)的積累，中國(guó)企業(yè)充分意識(shí)到337 調(diào)查敗訴的嚴(yán)重后果，積極應(yīng)訴企業(yè)逐漸增多。近五年來，中國(guó)共有154 家企業(yè)被訴，在30 天內(nèi)應(yīng)訴的企業(yè)共有115 家，占總數(shù)的75%左右［5］。從終裁結(jié)果看，大部分積極上訴的企業(yè)或者勝訴、或者與起訴方達(dá)成和解、或者通過種種方法使起訴方撤訴，在最大程度上保護(hù)企業(yè)自己的利益。例如，中國(guó)雙鹿等電池企業(yè)聯(lián)合起來應(yīng)訴，通過申訴原告經(jīng)量公司的專利無效贏得勝利。再如，我國(guó)企業(yè)提供大量證據(jù)使得USITC 最終裁定三氯蔗糖案侵權(quán)指控不成立，迫使起訴方撤回申訴。這些勝訴不僅給中國(guó)企業(yè)增添了信心，也增加了企業(yè)在美國(guó)及國(guó)際市場(chǎng)上的知名度。

2 美國(guó)對(duì)華337 調(diào)查有可能持續(xù)上升

2.1 美國(guó)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇乏力激化貿(mào)易保護(hù)主義抬頭

2012年2 季度，美國(guó)個(gè)人消費(fèi)扣除通脹因素后的實(shí)際年增長(zhǎng)率僅為1.5%，是2008年初以來日趨明顯的疲軟格局的延續(xù)。消費(fèi)陷入長(zhǎng)期疲軟，與危機(jī)爆發(fā)前10年3.6%的增長(zhǎng)趨勢(shì)相比，過去18 個(gè)季度實(shí)際消費(fèi)需求的年均增長(zhǎng)率僅有0.7%。制造業(yè)復(fù)蘇乏力，美國(guó)供應(yīng)管理協(xié)會(huì)(ISM)報(bào)告顯示，美國(guó)制造業(yè)活動(dòng)指數(shù)從5月的53.5 大幅降至6月的49.7，這是自2009年年中經(jīng)濟(jì)衰退結(jié)束以來的最低位，也是三年來首次收縮，進(jìn)一步打擊了人們對(duì)全球經(jīng)濟(jì)的信心。

美國(guó)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的態(tài)勢(shì)將促使美國(guó)兩黨采取更加保守的政策。中國(guó)科技創(chuàng)新政策已成為美國(guó)政治的焦點(diǎn)之一。例如，“自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購優(yōu)先”引發(fā)的爭(zhēng)議，中期選舉的對(duì)華新能源政策301條款調(diào)查等。奧巴馬、朱棣文以及科技顧問辦公室主任約翰·霍爾德倫等不斷提出中國(guó)的科技進(jìn)步使“美國(guó)面臨新的衛(wèi)星時(shí)刻”，認(rèn)為已經(jīng)對(duì)美國(guó)產(chǎn)生了威脅。同樣，共和黨也將中國(guó)創(chuàng)新政策和中美科技合作作為重要攻擊對(duì)象。2011年，共和黨議員弗蘭克·R·沃爾夫(Frank R Wolf)提出2012年的財(cái)政預(yù)算中取消白宮科技政策辦公室(OSTP)和美國(guó)宇航局(NASA)與中國(guó)開展科技合作的經(jīng)費(fèi)，他還提出，下一個(gè)財(cái)年將進(jìn)一步停止中美非政府組織之間科技合作交流的經(jīng)費(fèi)，即著名的“沃爾夫”條款。目前，美國(guó)正在對(duì)中國(guó)具有一定發(fā)展優(yōu)勢(shì)的新興產(chǎn)業(yè)進(jìn)行各種形式的打壓，包括利用國(guó)際貿(mào)易規(guī)則，開展“雙反”調(diào)查;利用市場(chǎng)準(zhǔn)入限制，發(fā)起301 條款調(diào)查。而作為更為簡(jiǎn)單有效的手段——設(shè)置技術(shù)性貿(mào)易壁壘，發(fā)起337 調(diào)查將更加頻繁使用。

2.2 中國(guó)企業(yè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)意識(shí)相對(duì)薄弱刺激美國(guó)開展337 調(diào)查

中國(guó)、日本和中國(guó)臺(tái)灣一直是美國(guó)337 調(diào)查的主要涉及對(duì)象。在1972—2011年美國(guó)發(fā)起的825起337 調(diào)查中，涉及上述三國(guó)(地區(qū))的案件分別達(dá)158 起、177 起和201 起，合計(jì)占美國(guó)337 調(diào)查總數(shù)的65.0%。20 世紀(jì)80年代涉及日本的最多，90年代涉及中國(guó)臺(tái)灣的案例超過日本而居首;1995年以后，涉華337 調(diào)查總體呈上升態(tài)勢(shì)，且2003—2011年涉華337 調(diào)查分別居各年涉案國(guó)(地區(qū))之首。從調(diào)查對(duì)象看，日本、中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)和中國(guó)大陸等都曾經(jīng)歷或正處于技術(shù)跟蹤和模仿階段，勢(shì)必帶來與美國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)尤其是專利的摩擦和糾紛。相對(duì)于日本和臺(tái)灣地區(qū)，中國(guó)大陸地區(qū)尚未完全跨越引進(jìn)、消化吸收階段，再創(chuàng)新的比重較低。同時(shí)，企業(yè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)意識(shí)相對(duì)薄弱［6］。一是對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)不夠尊重，個(gè)別企業(yè)一味仿制他人的產(chǎn)品，其產(chǎn)品在“走出去”的過程中很容易被別人抓住把柄而使中國(guó)所有同類產(chǎn)品都遭到打擊。二是不注意保護(hù)自己的知識(shí)產(chǎn)權(quán)，很多企業(yè)忽視自身知識(shí)產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略的制定和知識(shí)產(chǎn)權(quán)的管理工作，導(dǎo)致自己的專利發(fā)明在國(guó)外被人搶注。有的企業(yè)甚至出現(xiàn)在續(xù)展期和寬展期未進(jìn)行申請(qǐng)而導(dǎo)致商標(biāo)專用權(quán)喪失的情況。三是在遭遇調(diào)查后不積極應(yīng)訴，很多企業(yè)都選擇了消極退避，這帶來的直接后果就是自動(dòng)敗訴，另一個(gè)不良后果就是喪失了上訴的機(jī)會(huì)，更為嚴(yán)重的后果是助長(zhǎng)了一些國(guó)外企業(yè)動(dòng)輒起訴中國(guó)企業(yè)的氣焰，甚至導(dǎo)致中國(guó)公司莫名其妙被卷入337 調(diào)查。

2.3 337 調(diào)查操作簡(jiǎn)單有效利于美國(guó)開展調(diào)查

由于337 調(diào)查與普通的知識(shí)產(chǎn)權(quán)司法訴訟存在一定差異，在某些情況下更有利于企業(yè)打擊海外競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。因此美國(guó)及在美國(guó)擁有專利的企業(yè)更傾向于使用337 調(diào)查打擊外國(guó)企業(yè)的侵權(quán)行為。

一是審理更加權(quán)威嚴(yán)謹(jǐn)。337 調(diào)查的審理機(jī)構(gòu)USITC 是一個(gè)獨(dú)立的準(zhǔn)司法聯(lián)邦機(jī)構(gòu)。當(dāng)案件正式立案后，USITC 將會(huì)指定一名行政法官主持案件審理過程。行政法官將發(fā)布一系列調(diào)查規(guī)則作為該案調(diào)查程序具體指南，規(guī)定諸如回答動(dòng)議的時(shí)限、提交證據(jù)附件的副本數(shù)量、翻譯使用、電話會(huì)議程序等規(guī)則。行政法官將在庭審后對(duì)被指控事實(shí)是否成立做出初裁。委員會(huì)委員負(fù)責(zé)審議行政法官提交的初裁。委員投票決定是否需要進(jìn)行復(fù)審或僅就部分問題進(jìn)行復(fù)審，并最終做出終裁。相比各級(jí)法院，337 調(diào)查的審理機(jī)構(gòu)和審理流程通過司法系統(tǒng)進(jìn)行，因此更加權(quán)威，對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)糾紛的審理更為嚴(yán)謹(jǐn)。

二是審理時(shí)限較短，便于在短期內(nèi)生效。337條款規(guī)定USITC 應(yīng)在“盡早的、可行的時(shí)間內(nèi)”完成一項(xiàng)337 調(diào)查并做出裁決，因此大部分調(diào)查都在12～15 個(gè)月內(nèi)結(jié)束，很少有調(diào)查會(huì)持續(xù)兩年以上，而知識(shí)產(chǎn)權(quán)訴訟一般需要3～4年。

三是救濟(jì)措施更加嚴(yán)厲有效。一般的知識(shí)產(chǎn)權(quán)訴訟，勝訴的原告可要求被告支付一定費(fèi)用，如訴訟費(fèi)、專利使用費(fèi)、損害賠償費(fèi)等，嚴(yán)重的侵權(quán)行為還有可能導(dǎo)致刑事處罰。而337調(diào)查不會(huì)涉及罰款，但會(huì)對(duì)侵權(quán)企業(yè)的相關(guān)產(chǎn)品發(fā)布排除令和禁止令，將該產(chǎn)品排除出美國(guó)市場(chǎng)。這種獨(dú)特效力，使337 調(diào)查成為美國(guó)及在美擁有專利的外國(guó)公司打擊潛在國(guó)外競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的重要工具。

3 應(yīng)對(duì)策略

世行認(rèn)為，“當(dāng)前國(guó)際市場(chǎng)需求增長(zhǎng)乏力，越來越多的國(guó)家參與產(chǎn)業(yè)新周期的競(jìng)爭(zhēng)，各國(guó)在新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域爭(zhēng)奪國(guó)際市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)將更加激烈，貿(mào)易保護(hù)將使市場(chǎng)形勢(shì)更趨復(fù)雜”?？梢?，中美貿(mào)易糾紛加劇，美國(guó)對(duì)華337 調(diào)查也將持續(xù)增加。為了應(yīng)對(duì)這一局面，建議加緊落實(shí)以下幾項(xiàng)工作:

3.1 積極應(yīng)對(duì)近期復(fù)雜局勢(shì)，順勢(shì)建立長(zhǎng)期應(yīng)對(duì)機(jī)制

從目前形勢(shì)判斷，未來兩到三年可能是美國(guó)對(duì)華337 調(diào)查的又一高發(fā)期，這就要求我國(guó)政府部門和相關(guān)企業(yè)要做好應(yīng)對(duì)工作。建議商務(wù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、科技和相關(guān)產(chǎn)業(yè)部門建立聯(lián)合應(yīng)對(duì)美國(guó)貿(mào)易救濟(jì)小組，吸收國(guó)內(nèi)企業(yè)和著名律師參加，建立應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制。包括以下內(nèi)容:一是協(xié)調(diào)應(yīng)訴機(jī)制。在案件發(fā)生時(shí)，由小組出面協(xié)調(diào)，相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)牽頭，及時(shí)組織涉案企業(yè)應(yīng)訴。二是建立事前預(yù)警機(jī)制。收集與分析美國(guó)337 調(diào)查歷年相關(guān)案件的情況，建立337 調(diào)查的糾紛檔案庫。跟蹤和監(jiān)測(cè)我國(guó)對(duì)美出口重點(diǎn)領(lǐng)域、重要行業(yè)或者發(fā)展較快行業(yè)貿(mào)易狀況、發(fā)展趨勢(shì)和競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)，建立337 調(diào)查事前預(yù)警信息動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)。三是調(diào)查預(yù)警信息發(fā)布機(jī)制。由商務(wù)部門牽頭，建立預(yù)警信息發(fā)布數(shù)據(jù)庫和網(wǎng)站，及時(shí)通報(bào)337 調(diào)查的預(yù)警信息和最新進(jìn)展情況，提供針對(duì)337 調(diào)查具體案件的預(yù)警報(bào)告和應(yīng)對(duì)建議。四是建立培訓(xùn)機(jī)制。加強(qiáng)對(duì)企業(yè)，尤其是以出口導(dǎo)向型高技術(shù)企業(yè)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)培訓(xùn)，包括企業(yè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略、應(yīng)對(duì)訴訟的策略等。

3.2 利用中美經(jīng)濟(jì)與戰(zhàn)略對(duì)話平臺(tái)，要求美國(guó)修改337 條款

美國(guó)337 調(diào)查的本質(zhì)是貿(mào)易保護(hù)主義，已經(jīng)引發(fā)世界各國(guó)的強(qiáng)烈不滿。1981年的加拿大、1988的歐洲共同體均就337 條款向GATT 提起訴訟。2000年，歐盟在多邊場(chǎng)合就此第二次提出與美方磋商，認(rèn)為其違反了GATT 的國(guó)民待遇原則和《與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)定》的有關(guān)條款。加拿大和日本隨后也申請(qǐng)加入磋商。我國(guó)已與美國(guó)在中美經(jīng)濟(jì)與戰(zhàn)略對(duì)話平臺(tái)下開展多輪中美創(chuàng)新對(duì)話，并取得積極成效。但在對(duì)話中，整體上處于較為被動(dòng)的地位。建議將337 調(diào)查、我國(guó)企業(yè)在美投資歧視性限制等我國(guó)關(guān)心的議題列入創(chuàng)新對(duì)話，并通過政府層面的磋商，要求美國(guó)修改337 條款中的不合理因素，盡可能消除我國(guó)企業(yè)進(jìn)入美國(guó)市場(chǎng)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)壁壘問題。

3.3 以提高企業(yè)創(chuàng)新能力為根本，建立行業(yè)專利聯(lián)盟應(yīng)對(duì)糾紛

從長(zhǎng)期看，應(yīng)對(duì)美國(guó)337 調(diào)查的關(guān)鍵還是提高我國(guó)企業(yè)的創(chuàng)新能力。一方面，我國(guó)要加強(qiáng)企業(yè)的創(chuàng)新能力建設(shè);另一方面，建議在重點(diǎn)行業(yè)建立專利聯(lián)盟，應(yīng)對(duì)可能發(fā)生的知識(shí)產(chǎn)權(quán)糾紛。專利聯(lián)盟主要工作包括:①由相關(guān)部門和行業(yè)協(xié)會(huì)牽頭，聯(lián)合未來有可能被訴行業(yè)領(lǐng)先企業(yè)，做好本行業(yè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)研究工作，為行業(yè)內(nèi)企業(yè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)布局奠定基礎(chǔ)，并做好應(yīng)訴前的準(zhǔn)備工作。如果沒有國(guó)家部門牽頭，企業(yè)無法做好該項(xiàng)工作。②實(shí)行聯(lián)盟內(nèi)專利許可。凡是聯(lián)盟企業(yè)，享有聯(lián)盟企業(yè)提供的境外專利許可，并建議探索形成有效的利益分配機(jī)制。③建議以聯(lián)盟為整體，與國(guó)外企業(yè)或聯(lián)盟進(jìn)行知識(shí)產(chǎn)權(quán)談判。對(duì)確實(shí)尚未得到專利授權(quán)的，建議與擁有專利的企業(yè)進(jìn)行授權(quán)協(xié)商，與擁有部分專利的企業(yè)進(jìn)行專利互換或交叉許可談判。④建議以聯(lián)盟為整體加強(qiáng)行業(yè)專利布局，開展對(duì)應(yīng)研發(fā)活動(dòng)，為聯(lián)盟開展專利授權(quán)、許可和互換談判提供籌碼。

［1］商務(wù)部產(chǎn)業(yè)損害調(diào)查局.2011年美國(guó)337 調(diào)查情況分析［A］.國(guó)際商報(bào)，2012-02-01(A05).

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