徐祥民 中國海洋大學法學院院長、博士生導師

姜姍 中國海洋大學法律碩士中心

監(jiān)督環(huán)境公益訴訟還遠嗎？

徐祥民 中國海洋大學法學院院長、博士生導師

姜姍 中國海洋大學法律碩士中心

《憲法》規(guī)定，人民檢察院是“國家的法律監(jiān)督機關”。人民檢察院只要充分行使其法律監(jiān)督權，并通過訴訟的方式實現(xiàn)監(jiān)督目的，因此自然而然成為環(huán)境公益訴訟的原告，其原告資格根本無須等待其他法律的另行授予。

從2009年《侵權責任法》制定到2012年修訂《民事訴訟法》，再到2014年修訂《環(huán)境保護法》的立法活動中，環(huán)境公益訴訟都是立法討論中的話題之一。

盡管如此，一直到今天，我們既不能說我國已經(jīng)通過制定或修訂法律建立了環(huán)境公益訴訟制度，也無法從新近頒布的法律中確知人民檢察院在環(huán)境公益訴訟制度中的地位。于是，我們不得不問：人民檢察院，作為國家的法律監(jiān)督機關，離環(huán)境公益訴訟還有多遠？

新法不給力

積極推動我國環(huán)境公益訴訟制度建設的人們有一個未曾深究的判斷，即認為在我國已有的立法中沒有支持環(huán)境公益訴訟的依據(jù)，從而也沒有支持人民檢察院提起環(huán)境公益訴訟的依據(jù)?；谶@樣一個判斷，人們把建設我國環(huán)境公益訴訟制度的全部希望寄托于制定新法或修改已有的法律。

然而，這些新法沒有完成環(huán)境公益訴訟倡導者期待的環(huán)境公益訴訟制度建設任務，也沒有改變?nèi)嗣駲z察院與環(huán)境公益訴訟制度之間的關系。

環(huán)境公益訴訟倡導者參加了《侵權責任法》的立法討論，其中“環(huán)境污染責任”這個詞語曾給了他們一種似是而非的滿足，以為這種責任是加給“環(huán)境污染”行為人的責任，是有關行為人因污染環(huán)境而承擔的責任。

但實際上，該法規(guī)定的“環(huán)境污染責任”是“環(huán)境污染致人損害責任”，就像“產(chǎn)品責任”不是對產(chǎn)品或產(chǎn)品缺陷的責任而是對因產(chǎn)品缺陷“造成他人損害”所應負的責任，“高度危險責任”不是行為人對高度危險行為的責任而是對因高度危險作業(yè)“造成他人損害”所應承擔的責任一樣。

所謂“環(huán)境污染責任”只是普通的民事責任，普通的因侵權而引起的民事責任。

環(huán)境公益訴訟倡導者還參加了修改《民事訴訟法》的討論。修訂后的《民事訴訟法》解決了建立環(huán)境公益訴訟制度需要解決的若干問題。其中包括：放寬主體資格，賦予有關非實體利益主體以訴訟當事人資格；給已經(jīng)存在的“法律規(guī)定的機關”更明確的訴訟主體地位；給更多的機關成為“法律規(guī)定的機關”預設了空間。

但是，這部新修訂的法律卻沒有解決建立環(huán)境公益訴訟制度的關鍵問題——沒有確立何謂“環(huán)境公益”。

依據(jù)《民事訴訟法》第五十五條提起的訴訟是社會公共利益訴訟。它與對“侵害眾多消費者合法權益”的“損害社會公共利益的行為”提起的訴訟一樣都是社會利益訴訟。這種訴訟是不難辨別的私益訴訟——“眾多消費者”的“合法權益”受到侵犯，通過訴訟維護這“眾多消費者”的“合法權益”。在這種訴訟中，受償者是私人，獲得補償?shù)睦媸撬揭妗?/p>

環(huán)境公益訴訟倡導者也參加了修改《環(huán)境保護法》的討論。新修訂的《環(huán)境保護法》堅持《民事訴訟法（2012）》第五十五條的原告資格開放路線，許可無直接利害關系人擔當原告。該法規(guī)定：“依法在設區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記”，“專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄”的“社會組織可以向人民法院提起訴訟”。

環(huán)境公益訴訟倡導者以為已經(jīng)大功告成，我國的環(huán)境公益訴訟制度已經(jīng)正式誕生。然而，事實并未如這些倡導者所愿?！董h(huán)境保護法（2014）》的頒布時間距離《民事訴訟法（2012）》的頒布只有不到兩年的時間，這兩部法律出自同一個立法機關——全國人大常委會，這兩部法律中的同一個詞語——“社會公共利益”應當保持不變。

也就是說，社會公共利益這個概念在《民事訴訟法（2012）》是私益，在《環(huán)境保護法（2014）》中也應該是私益。該法設定的主體提起的訴訟只能是為“眾多消費者”“合法權益”之類的利益而為的訴訟。

總之，這些法律對人民檢察院沒有新的賦權，沒有在新制度構建中對人民檢察院的權力予以剝奪或限制，也沒有因為新制度建設對其他主體的賦權而造成對人民檢察院職權的忽略。但人民檢察院能否在環(huán)境公益訴訟中發(fā)揮某種作用，還可以繼續(xù)從我國原有立法中尋找法律依據(jù)。

天然的原告資格

我國《憲法》規(guī)定，人民檢察院是“國家的法律監(jiān)督機關”。這是我國法律對人民檢察院最基本、最權威的定位。依據(jù)這一定位，人民檢察院可以對除憲法之外的任何法律的實施行使監(jiān)督權。依據(jù)這一定位，人民檢察院的法律監(jiān)督權可以指向除憲法以外的任何法律的實施。

作為國家的法律監(jiān)督機關，人民檢察院的監(jiān)督權是完整的權力，是普遍適用于所有法律的實施的一種權力，是無例外或尚未有例外規(guī)定的監(jiān)督權力。人民檢察院只要充分行使其法律監(jiān)督權，并通過訴訟的方式實現(xiàn)監(jiān)督目的，就自然成為環(huán)境公益訴訟的原告，就像在刑事訴訟中擔當國家公訴人那樣。

人民檢察院的環(huán)境公益訴訟原告資格根本無須等待其他法律的另行授予，只要被訴行為違反法律，人民檢察院就可以對其提起訴訟。人民檢察院的法律監(jiān)督權包含公益訴權，也包含環(huán)境公益訴訟的起訴權。

檢察院的主攻方向

從我國人民檢察院的環(huán)境公益訴訟原告資格的來源和我國現(xiàn)行環(huán)境法、與環(huán)境相關的法律的規(guī)定來看，可以把由人民檢察院擔當原告的環(huán)境公益訴訟的類型概括為以下兩個方面。

第一，人民檢察院提起的環(huán)境公益訴訟應當是以違法為前提的訴訟。

依據(jù)現(xiàn)有法律的規(guī)定，由于人民檢察院的環(huán)境公益訴訟原告資格來自于“國家的法律監(jiān)督機關”的身份，或者說來自“國家的法律監(jiān)督機關”的監(jiān)督權，所以，人民檢察院雖然可以擔當環(huán)境公益訴訟的原告，但由其提起訴訟的案件必須以被告行為違法為條件。環(huán)境公益訴訟不以被告行為違法為必要條件。在這個意義上，由人民檢察院作為原告的環(huán)境公益訴訟是環(huán)境公益訴訟的特例。

第二，人民檢察院提起的環(huán)境公益訴訟主要是以國家行政機關為被告的訴訟。

既具有違法性又具有公益相關性的行為既可以是自然人、法人的行為，又可以是國家機關的行為，但從我國現(xiàn)行法律，尤其是現(xiàn)行環(huán)境法或涉及環(huán)境的法律的建設情況看，國家機關，尤其是國家行政機關實施這種行為的可能性更大。因而，從概率上來看，人民檢察院提起的環(huán)境公益訴訟更常見的應當是以國家行政機關為被告的訴訟。

我國環(huán)境法或環(huán)境相關法，比如《森林法》、《草原法》、《漁業(yè)法》、《礦產(chǎn)資源法》、《海洋環(huán)境保護法》、《土地管理法》等，都規(guī)定了相關國家行政機關的職責，而這些機關是否依法行使職權又往往會影響環(huán)境公益，比如造成生物多樣性減少、漁業(yè)資源可持續(xù)生產(chǎn)量降低、森林退化或草原退化、基本農(nóng)田總量減少等等，如果相關機關出現(xiàn)怠于執(zhí)法或違法的情況，人民檢察院便可以對其提起訴訟。如果我國人民檢察院能夠“充分行使”檢察權，把環(huán)境違法作為檢察的重要領域，以國家行政機關為被告的環(huán)境公益訴訟將成為我國環(huán)境公益訴訟的主要類型。

鏈接：環(huán)境公益訴訟的司法實踐

從貴陽市中級人民法院和清鎮(zhèn)市人民法院設立環(huán)境保護法庭，到后來無錫市中級人民法院、昆明市中級人民法院、玉溪市中級人民法院、東營市中級人民法院等地市設立環(huán)保法庭，再到2014年7月3日最高人民法院設立環(huán)境資源審判庭，都反映了我國司法機關對涉環(huán)境事務行使審判權的積極態(tài)度，其中也包含著接納環(huán)境公益訴訟的成分。