◎肖金成 李 忠

促進(jìn)京津冀產(chǎn)業(yè)分工合作的基本思路及政策建議

◎肖金成 李 忠

在經(jīng)濟(jì)全球化和市場化改革的雙重作用下，國內(nèi)各地區(qū)間的要素流動和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移日益加快，相互之間的經(jīng)濟(jì)依存和互動效應(yīng)逐步加深，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程步伐加快。區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作作為改革開放和完善市場經(jīng)濟(jì)體制的重要手段，將成為未來我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新趨勢、新動力。因此，京津冀經(jīng)濟(jì)合作應(yīng)在加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)聯(lián)系的基礎(chǔ)上采取如下戰(zhàn)略：

（一）建設(shè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)共同體，在競爭與合作中實現(xiàn)共贏

世界各國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實踐證明，任何一個區(qū)域的發(fā)展壯大，都不是一個城市孤立成長發(fā)展起來的，城市與區(qū)域之間依靠天然的地理位置上的鄰近，構(gòu)成了相互依托，共同發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)共同體。通過地區(qū)間的合理分工與合作，可以使各個城市和地區(qū)能以各自的經(jīng)濟(jì)利益的實現(xiàn)來獲得“部分之和大于整體”的區(qū)域經(jīng)濟(jì)效益。京津冀地區(qū)從發(fā)展條件看，已經(jīng)具備了很好的產(chǎn)業(yè)合作基礎(chǔ)，為了提升京津冀在世界、在全國的經(jīng)濟(jì)地位，為了京津冀區(qū)域各個城市的長遠(yuǎn)發(fā)展，京津冀各市應(yīng)該以促進(jìn)區(qū)域快速發(fā)展為總體目標(biāo)，樹立起共同發(fā)展、相互促進(jìn)的理念，把提升京津冀區(qū)域整體競爭力視為自身必須承擔(dān)的重要任務(wù)，在壯大自身經(jīng)濟(jì)的同時，更多地關(guān)注區(qū)域總體競爭力的提高。京津要放下大城市的架子，主動與河北各市展開密切合作，河北各市要有開放的眼界和共同發(fā)展的心胸。只有各方拋開狹隘的行政區(qū)觀念，才能在競爭日益激烈的世界經(jīng)濟(jì)格局中使京津冀地區(qū)占有一席之地。

京津冀各市都面臨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的任務(wù)。京津承擔(dān)著率領(lǐng)京津冀參與全球化競爭，提升產(chǎn)業(yè)分工層次與競爭能力的任務(wù)，在追趕世界先進(jìn)國家水平、大力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、提高城市集聚和輻射能力、提高制造業(yè)總體水平、提高企業(yè)自主創(chuàng)新能力、開發(fā)具有自主知識產(chǎn)權(quán)的核心技術(shù)和產(chǎn)品等方面需要邁出更大的步子。河北各市一方面要大力推進(jìn)三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，以科技創(chuàng)新和京津的人才為依托，通過重點優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)尤其是制造業(yè)的發(fā)展，加快工業(yè)化步伐，另一方面，還要促進(jìn)城鎮(zhèn)化水平的快速提高，大幅度縮小與京津的經(jīng)濟(jì)差距，只有快速提高了自身經(jīng)濟(jì)實力，才能夠更好地實現(xiàn)區(qū)域共同發(fā)展的目標(biāo)，才能為產(chǎn)業(yè)合作提供一個合作平臺，逐步實現(xiàn)與京津產(chǎn)業(yè)鏈條的對接，不斷尋求產(chǎn)業(yè)發(fā)展與合作的機(jī)遇。

（二）發(fā)揮各自比較優(yōu)勢，提升產(chǎn)業(yè)分工層次

區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，要素空間分布的非均衡性必然導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)活動方式和經(jīng)濟(jì)內(nèi)容的改變，促使不同地區(qū)之間商品的交換和生產(chǎn)要素的流動，使不同地區(qū)之間結(jié)成一種互補(bǔ)和競爭的關(guān)系。依托各自特有的發(fā)展條件和比較優(yōu)勢，實現(xiàn)合理分工是構(gòu)建區(qū)域產(chǎn)業(yè)合作的基本前提，也是取得未來發(fā)展持久優(yōu)勢的根本所在。要從區(qū)域整體發(fā)展的要求，確定每個城市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向和具有城市特色的產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品，確定重點產(chǎn)業(yè)在不同城市的主攻方向。目前京津冀產(chǎn)業(yè)合作主要以垂直型分工為主，即以一個或多個制成品為核心建立相應(yīng)的與之互補(bǔ)、依附性強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)合作，這是發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)合作的主要方式。未來應(yīng)著力推動這種垂直分工向垂直分工和水平分工并存過渡，進(jìn)而向以水平分工為主轉(zhuǎn)變。

北京市要走高端產(chǎn)業(yè)發(fā)展之路，把發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)放在優(yōu)先位置，大力發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，適度發(fā)展現(xiàn)代制造業(yè)，顯著提升都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)水平。在現(xiàn)代服務(wù)業(yè)領(lǐng)域要注重發(fā)展知識型服務(wù)業(yè)，積極承接國際服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)移，增強(qiáng)服務(wù)功能和輻射力，穩(wěn)定提升具有比較優(yōu)勢的金融、文化傳媒等支柱產(chǎn)業(yè)，積極培育發(fā)展空間較大的旅游會展、中介咨詢等潛力產(chǎn)業(yè)。以提升自主創(chuàng)新能力和整體產(chǎn)業(yè)競爭力為核心，重點發(fā)展以軟件、研發(fā)、信息服務(wù)業(yè)為主的高科技產(chǎn)業(yè)和以電子信息產(chǎn)業(yè)、生物產(chǎn)業(yè)為主的高新技術(shù)制造業(yè)。加快培育具有自主知識產(chǎn)權(quán)的核心技術(shù)、品牌產(chǎn)品，重點發(fā)展汽車總裝、光機(jī)電一體化裝備制造、新材料、醫(yī)藥和都市產(chǎn)業(yè)。從長期來看，應(yīng)把石化、汽車零部件、一般機(jī)械制造、水泥建材及其它傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移出去。

天津市要建設(shè)具有更多自主知識產(chǎn)權(quán)和品牌的現(xiàn)代制造業(yè)基地，重點發(fā)展電子信息產(chǎn)業(yè)、化工產(chǎn)業(yè)、面向國際市場的中高檔轎車和具有自主品牌的環(huán)保經(jīng)濟(jì)型轎車、石油鋼管和裝備制造、現(xiàn)代醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)基地。大力發(fā)展與制造業(yè)相互促進(jìn)的服務(wù)業(yè)，組建大型物流集團(tuán)和綜合商社，加快構(gòu)建海陸空立體聯(lián)運(yùn)體系和快速物流集散網(wǎng)，大力發(fā)展物流會展業(yè)，建立和完善與北方經(jīng)濟(jì)中心相適應(yīng)的現(xiàn)代金融服務(wù)體系，培育和發(fā)展區(qū)域性金融市場，發(fā)揮金融業(yè)在促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作中的作用。從長期來看，應(yīng)把單純制鹽、純堿、鋼鐵、一般機(jī)械制造和一般化工轉(zhuǎn)移出去。

河北各市應(yīng)立足于資源優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，打造特色產(chǎn)業(yè)和功能性城市。加大技術(shù)改造力度，加快工業(yè)信息化進(jìn)程，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，走新型工業(yè)化道路，做強(qiáng)傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，改造提升鋼鐵、建材、化工等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)傳統(tǒng)材料向新型材料產(chǎn)品的轉(zhuǎn)換，原料初加工向精深產(chǎn)品制造的轉(zhuǎn)換；鞏固提高優(yōu)勢加工制造業(yè)，培育和增強(qiáng)醫(yī)藥、機(jī)械裝備、食品、紡織服裝等優(yōu)勢加工制造業(yè)的核心競爭力；培育發(fā)展生物技術(shù)與新醫(yī)藥、電子信息、新材料等高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)；繼續(xù)發(fā)展基礎(chǔ)能源工業(yè)。發(fā)展以信息、金融、會計、咨詢?yōu)榇淼默F(xiàn)代服務(wù)業(yè)，提高服務(wù)業(yè)整體水平；積極發(fā)展需求潛力大的物流、房地產(chǎn)、物業(yè)管理、旅游、教育、文化體育等新興服務(wù)業(yè)，形成新的經(jīng)濟(jì)增長點；改組改造傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)。進(jìn)一步鞏固農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合競爭力。

（三）引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)合理布局，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展

隨著區(qū)域競爭的加劇，為降低各種生產(chǎn)要素成本、刺激創(chuàng)新、提高效率，大量相關(guān)企業(yè)以主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)鏈為基礎(chǔ)，在特定的地理范圍集中，形成有機(jī)的產(chǎn)業(yè)群落。這種產(chǎn)業(yè)集群以其地理集中、靈活專業(yè)、創(chuàng)新環(huán)境、合作競爭的優(yōu)勢，提升了整個區(qū)域的競爭能力，成為區(qū)域長期經(jīng)濟(jì)增長和繁榮的源泉。京津冀區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局由于長期以來的各自為政，不僅不同行政區(qū)內(nèi)布局分散，即使是在同一個行政區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展也很緩慢，為提升京津冀區(qū)域的產(chǎn)業(yè)競爭力，必須大力發(fā)展產(chǎn)業(yè)集群，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)向適宜地區(qū)集中，要在現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)布局基礎(chǔ)上，積極引導(dǎo)形成若干具有鮮明發(fā)展特色和競爭力的產(chǎn)業(yè)集群，并探索多種集群發(fā)展模式。鼓勵發(fā)展具有上下游關(guān)系或具有服務(wù)與被服務(wù)關(guān)系的企業(yè)集中布局，在較小的地理范圍建立企業(yè)之間緊密的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，降低企業(yè)的交易成本，在合理分工、促進(jìn)規(guī)模擴(kuò)張的過程中提高企業(yè)群體的競爭效率和應(yīng)對市場的反應(yīng)能力。

應(yīng)根據(jù)京津冀都市圈的區(qū)域規(guī)劃和國家劃分主體功能區(qū)的要求，按照集中布局，集群發(fā)展的原則，確定這一區(qū)域內(nèi)的重點發(fā)展軸線和產(chǎn)業(yè)發(fā)展區(qū)域，確定生態(tài)環(huán)境保護(hù)區(qū)域、城市發(fā)展與城市體系建設(shè)的整體框架。

（四）延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，提升整個區(qū)域的國際競爭力

當(dāng)今世界經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的競爭在很大程度上已經(jīng)由過去的單個企業(yè)之間的競爭，轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)價值鏈之間的競爭，同時，競爭能力的培育和經(jīng)濟(jì)效益的提高，也由過去單純強(qiáng)調(diào)加工制造等生產(chǎn)環(huán)境，轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)籌市場調(diào)研、研究開發(fā)、加工制造、經(jīng)營管理、采購環(huán)節(jié)、信息整合、市場開拓等各個價值增長環(huán)節(jié)。從全球產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展趨勢看，產(chǎn)業(yè)價值鏈上制造與服務(wù)環(huán)節(jié)融合發(fā)展的趨勢明顯，產(chǎn)品本地化設(shè)計生產(chǎn)銷售服務(wù)的趨勢加強(qiáng)，市場逐漸成為驅(qū)動全球產(chǎn)業(yè)鏈的重要發(fā)展動力，構(gòu)成產(chǎn)業(yè)價值鏈主體的企業(yè)一方面存在由專業(yè)化與綜合化發(fā)展的趨勢，另一方面組織模式趨向扁平化，大小企業(yè)協(xié)同發(fā)展的虛擬生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)正逐漸形成，企業(yè)聯(lián)合研發(fā)趨勢凸顯。京津冀區(qū)域應(yīng)緊跟這些世界產(chǎn)業(yè)價值鏈發(fā)展的步伐，大力提升科技創(chuàng)新能力，加快區(qū)域產(chǎn)業(yè)價值鏈構(gòu)筑。

產(chǎn)業(yè)鏈上各環(huán)節(jié)存在嚴(yán)格的配比關(guān)系，各環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)發(fā)展對于提高產(chǎn)業(yè)鏈的整體效益是必不可少的條件，如果產(chǎn)業(yè)鏈前后環(huán)節(jié)之間吸納處理鏈條上輸送的產(chǎn)品的能力不協(xié)調(diào)，就會影響產(chǎn)品在鏈條上的順利輸送。京津冀區(qū)域中鋼鐵、石化等產(chǎn)業(yè)，目前仍占有較大的份額，由于他們對產(chǎn)業(yè)鏈上下游分工與協(xié)作比較強(qiáng)的要求，一方面要從產(chǎn)業(yè)對產(chǎn)品、工藝路線、專業(yè)化協(xié)作的要求出發(fā)在新建企業(yè)布局中，合理確定項目的區(qū)位、規(guī)模、配套基礎(chǔ)設(shè)施，消除由于不合理布局造成的資源浪費(fèi)；另一方面，對于已經(jīng)存在的不合理布局現(xiàn)象，應(yīng)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)移過程中對其進(jìn)行進(jìn)一步調(diào)整，切實消除行政體制的影響，使企業(yè)能夠按照市場的要求，合理進(jìn)行上下游的合作。對于電子信息、汽車及裝備制造業(yè)等產(chǎn)業(yè)鏈條長、分工合作潛力大的產(chǎn)業(yè)，應(yīng)進(jìn)一步推動這類產(chǎn)業(yè)在京津冀區(qū)域內(nèi)部的合作，降低企業(yè)生產(chǎn)的成本，提高企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益。

產(chǎn)業(yè)鏈條過短，對于提供初級產(chǎn)品的區(qū)域而言，必然在合作中處于劣勢。如河北省在農(nóng)產(chǎn)品、基礎(chǔ)原材料的供應(yīng)方面，由于加工鏈過短，產(chǎn)品附加值低，吸納的勞動力少，往往以原糧、原菜、原果供應(yīng)京津市場，能源原材料的產(chǎn)業(yè)鏈條也很短。根據(jù)京津冀現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和優(yōu)勢，應(yīng)大力延伸農(nóng)產(chǎn)品、冶金工業(yè)、化學(xué)工業(yè)、能源工業(yè)等產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)鏈條，提高產(chǎn)品附加價值，促進(jìn)京津冀不同城市不同發(fā)展水平區(qū)域能夠在不同的產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)獲得各自的經(jīng)濟(jì)利益，在延伸產(chǎn)業(yè)鏈條中尋求更多的分工與合作機(jī)遇。

京津冀區(qū)域具有圍繞生產(chǎn)服務(wù)的研發(fā)和銷售服務(wù)的巨大優(yōu)勢，在產(chǎn)業(yè)合作中應(yīng)充分發(fā)揮這一優(yōu)勢，打造研發(fā)創(chuàng)新—加工制造—配套服務(wù)完整化價值鏈條。京津要加快向河北省輻射、擴(kuò)散資金、技術(shù)和人才要素，壯大河北制造業(yè)生產(chǎn)的能力和水平，使河北成為承接京津科技成果轉(zhuǎn)化的基地，通過京津的科技研發(fā)與創(chuàng)新，推動整個區(qū)域電子信息、汽車及裝備制造、醫(yī)藥等產(chǎn)業(yè)科技水平的提高，壯大這些產(chǎn)業(yè)的國際競爭力。另一方面，京津要繼續(xù)做大做強(qiáng)研發(fā)和配套服務(wù)環(huán)節(jié)，提高產(chǎn)業(yè)價值鏈中利潤空間大，但又不與河北省產(chǎn)生競爭的高端環(huán)節(jié)，通過發(fā)揮京津售后服務(wù)的優(yōu)勢，將區(qū)域制造業(yè)高端產(chǎn)品推向全國和世界市場，提高京津冀參與世界產(chǎn)業(yè)競爭的能力。

促進(jìn)京津冀一體化發(fā)展的政策建議

（一）構(gòu)建高層次協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

京津冀地區(qū)既存在著中央與地方、又存在著省與市、市與市之間復(fù)雜的行政關(guān)系增加了政府間協(xié)調(diào)的難度，而現(xiàn)行制度下松散的京津冀區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制通常只能達(dá)成原則性的共識，而很難高效地推進(jìn)區(qū)域內(nèi)具體領(lǐng)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。因此需要建立一個超越三方行政權(quán)力的高層次協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。一方面在以“雙環(huán)”（環(huán)渤海、環(huán)首都）和《河北省沿海發(fā)展規(guī)劃》為依據(jù)，現(xiàn)有區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)上，盡快建立由國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)、國家發(fā)改委牽頭、各地區(qū)行政長官參與的京津冀區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展聯(lián)席會，主要負(fù)責(zé)京津冀區(qū)域總體發(fā)展規(guī)劃的研制、各地區(qū)重大利益的協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域合作和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化戰(zhàn)略決策與政策制定；另一方面針對京津冀區(qū)域發(fā)展的重大問題或跨行政區(qū)的重大項目的合作與協(xié)調(diào)舉行多方會談，尋找各方互惠互利的合作切入點，這主要包括區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施的共建共享、生態(tài)環(huán)境工程建設(shè)與產(chǎn)業(yè)布局的調(diào)整等方面。與此同時，京津冀三方政府應(yīng)充分利用高層次的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)與完善地方政府之間的對話體系與信息互通機(jī)制，這種信息互通制度通常有利于區(qū)域內(nèi)各級政府、企業(yè)急需的決策資源，其實施中可以借鑒長三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化過程中新聞發(fā)言人制度等，或建立信息交流平臺或依靠網(wǎng)絡(luò)與媒體將有關(guān)信息資源進(jìn)行整合來強(qiáng)化京津冀內(nèi)部合作機(jī)制。

（二）改善區(qū)域交通運(yùn)營管理機(jī)制

設(shè)立多邊交通運(yùn)輸管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)京津冀地區(qū)一體化所依賴的交通基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營管理。重點協(xié)調(diào)城際客運(yùn)系統(tǒng)、市郊通勤系統(tǒng)及其與地方公共交通系統(tǒng)之間的銜接。例如，實現(xiàn)北京市公交一卡通和天津市城市卡在對方城市的通用，以及在京津城際上的使用。這樣，利用一張IC卡就可以實現(xiàn)北京—天津之間的所有交通，可以大大方便需要即到即走的城際旅客和通勤旅客。

（三）完善京津冀次區(qū)域合作機(jī)制

北京房山與保定涿州，大興與廊坊固安，亦莊與廊坊安次，通州與廊坊香河、三河，平谷與天津薊縣、密云與承德興隆、延慶與張家口懷來等之間距離都在30公里左右，都位于北京對外聯(lián)系的重要交通廊道上，區(qū)位十分重要，需要通過統(tǒng)一規(guī)劃和布局，安排好空間開發(fā)次序，避免粗放無序發(fā)展對未來首都圈空間結(jié)構(gòu)帶來影響。

（四）完善人才科技合作機(jī)制

加強(qiáng)京津冀三地在人才市場、人才信息網(wǎng)絡(luò)、人才評價、人才資源開發(fā)、人才資源共享、人才政策等領(lǐng)域的合作，推動北京市科技人才、信息、成果等要素向天津河北有序流動。探索建立以公開、平等、競爭、擇優(yōu)為導(dǎo)向的統(tǒng)一人才評價機(jī)制，按照“不求所有、但求所用”的理念，創(chuàng)新引才引智模式。三地通過建設(shè)科技谷等多種方式，以京津兩地的大專院校、科研院為依托，共同推進(jìn)項目中試、科技成果轉(zhuǎn)化與技術(shù)難題攻關(guān)，強(qiáng)化資源共享、產(chǎn)學(xué)研聯(lián)合體和技術(shù)開發(fā)機(jī)構(gòu)共建。

（五）逐步完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

建立和完善京津冀地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償法律法規(guī)，解決京津冀生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆傻匚?，明確有關(guān)稅收、財政轉(zhuǎn)移支付和補(bǔ)償資金籌集、調(diào)配、運(yùn)作和管理等政策。使京津冀的生態(tài)補(bǔ)償行為有法可依、有章可循。依法制定京津冀資源綜合利用和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，統(tǒng)籌生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)捻攲釉O(shè)計工作。研制京津冀地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制指標(biāo)體系，科學(xué)制定補(bǔ)償依據(jù)、補(bǔ)償要素、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償支付模式等。在保障補(bǔ)償全覆蓋的前提下，因地制宜，實行差別化補(bǔ)償。探索引入招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式，通過市場競爭來確定生態(tài)補(bǔ)償價值，并對生態(tài)環(huán)境的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要預(yù)留合理的調(diào)節(jié)空間。

（本文系國家發(fā)改委地區(qū)司與國家開發(fā)銀行委托課題成果的一部分。課題負(fù)責(zé)人：肖金成、李忠，成員：李玉濤、盧偉、劉?？?、王麗、蘭傳海）

國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所