□ 焦洪昌 馬 驍

國(guó)家主席制度流變考

□ 焦洪昌 馬 驍

現(xiàn)行憲法，即82憲法頒布實(shí)施以來(lái)，國(guó)家主席制度在實(shí)際的政治生活中發(fā)生了重大的變化，突出表現(xiàn)為由“虛位元首制”向“三位一體”實(shí)權(quán)元首制的轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變不僅僅是對(duì)建國(guó)初年中央人民政府主席制和54憲法的回歸，更與古今中外政治歷史的常識(shí)相暗合。在由“強(qiáng)人政治”向“常人政治”過(guò)渡的“憲法時(shí)刻”，經(jīng)由歷史常識(shí)凝聚改革發(fā)展的憲法共識(shí)，無(wú)論在學(xué)術(shù)思辨還是政治實(shí)踐上都具有重大的意義。

國(guó)家主席；常識(shí)政治；憲法共識(shí)

如果將時(shí)間切換到60年前，當(dāng)54憲法的制定者們看到82憲法的國(guó)家主席制度呈現(xiàn)出今天的樣態(tài)，那么他們是會(huì)發(fā)出“不知有漢無(wú)論魏晉”的感慨，還是仿佛“似曾相識(shí)燕歸來(lái)”？

在經(jīng)歷了建國(guó)以來(lái)歷次政治斗爭(zhēng)，特別是“文化大革命”的巨大沖擊之后，國(guó)家機(jī)構(gòu)的重建和完善自然而然地成為制定82憲法的重中之重。而其中一個(gè)至關(guān)重要的問(wèn)題，是國(guó)家主席的重新建制。經(jīng)過(guò)反復(fù)討論，《中華人民共和國(guó)憲法修改草案(討論稿)》恢復(fù)了國(guó)家主席的設(shè)置。*許崇德：《中華人民共和國(guó)憲法史》，福建人民出版社2003年版，第615、623頁(yè)。雖然今天的人們普遍認(rèn)為82憲法在相當(dāng)程度上基于54憲法，但《討論稿》中的國(guó)家主席同54憲法有著很大的不同。例如，82憲法中的國(guó)家主席并未兼任國(guó)防委員會(huì)主席，相應(yīng)地，最高國(guó)務(wù)會(huì)議的設(shè)置也被取消，并且《討論稿》中的國(guó)家主席“不干涉政府工作，不承擔(dān)行政責(zé)任”。*同上，第626頁(yè)。這似乎表明，82憲法的制定者們?cè)噲D“恢復(fù)”的，是一個(gè)禮儀性、程序性、象征性、不掌握實(shí)權(quán)的“虛位元首”。但自1993年以來(lái)，國(guó)家主席同時(shí)擔(dān)任中共中央總書(shū)記、中央軍委主席，兼領(lǐng)黨、政、軍大權(quán)，形成“三位一體”的體制，2004年修憲更增加了代表國(guó)家“進(jìn)行國(guó)事活動(dòng)”的職權(quán)，成為名符其實(shí)的實(shí)權(quán)“國(guó)家元首”。論相似度，今天的國(guó)家主席顯然與54憲法——而非82憲法制定之初——更具親緣。轉(zhuǎn)了一大圈，人們似乎又回到了起點(diǎn)。有心的人們自然會(huì)思考：60年來(lái)到底發(fā)生了些什么？

其實(shí)，故事還應(yīng)從1949年講起。

一、1949：肇造主席制

1949年6月至9月，新政協(xié)籌備會(huì)召開(kāi)。按照中共的設(shè)想，新政權(quán)的組織全面貫徹了中共以民主集中制為根本組織原則的設(shè)想。*《毛澤東選集》第二卷，人民出版社1991年版，第677、1029、1056、1057頁(yè)。中央人民政府委員會(huì)在聯(lián)合政府中享有優(yōu)越的地位，居于國(guó)家機(jī)構(gòu)的核心，是國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)。對(duì)《中央人民政府組織法》第七條中央人民政府委員會(huì)職權(quán)的考察結(jié)果發(fā)現(xiàn)，中央人民政府委員會(huì)更類似于英國(guó)議會(huì)，擁有“主權(quán)”地位。*【英】戴雪：《英憲精義》，雷賓南譯，中國(guó)法制出版社2001年版，第116-136頁(yè)。根據(jù)第八條規(guī)定，中央人民政府主席“主持”中央人民政府委員會(huì)會(huì)議，“領(lǐng)導(dǎo)”中央人民政府委員會(huì)工作。這個(gè)條文頗費(fèi)琢磨：中央人民政府主席居然可以“領(lǐng)導(dǎo)”國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的工作，表明其享有特殊的地位。這種特殊性源自以下三點(diǎn)：

一是中央人民政府主席的產(chǎn)生方式。同中央人民政府委員會(huì)一樣，“主席”系新政協(xié)全體會(huì)議選舉，而非由中央人民政府委員會(huì)互選。這個(gè)問(wèn)題至關(guān)重要。選舉者不同，賦予被選出者的正當(dāng)性和實(shí)際享有的政治權(quán)威自然也大不相同。代表性越廣，權(quán)威性越高。*【德】韋伯：《學(xué)術(shù)與政治》，錢(qián)永祥、林振賢、羅久蓉、簡(jiǎn)惠美、梁其姿、顧忠華譯，廣西師范大學(xué)出版社2004年版，第307-313頁(yè)。新政協(xié)的代表性和權(quán)威性當(dāng)然大大優(yōu)越于中央人民政府委員會(huì)。主席由政協(xié)全體會(huì)議選舉產(chǎn)生，表明他獲得了全國(guó)各個(gè)革命階層的一致?lián)泶鳌?蔡定劍：《憲法精解》，法律出版社2004年版，第15、16頁(yè)。

二是源自稱謂本身?！爸飨辈粌H是“中央人民政府委員會(huì)主席”，更是“中央人民政府主席”。根據(jù)《中央人民政府組織法》，“中央人民政府”應(yīng)當(dāng)理解為眾多國(guó)家機(jī)關(guān)的集合，而中央人民政府委員會(huì)只是其中一個(gè)組成部分。將其稱之為“政府主席”而非“委員會(huì)主席”，恰恰凸顯了“主席”作為新政權(quán)總的人格化代表的首要地位。有學(xué)者認(rèn)為，盡管并無(wú)法律明文，但中央人民政府主席實(shí)質(zhì)上就是國(guó)家主席。*許崇德：《論國(guó)家主席在政治生活中的作用》，《法學(xué)》，1984年第2期。

三是擔(dān)任者的身份。毛澤東作為中央人民政府主席，同時(shí)還擁有中共中央主席和中央人民政府人民革命軍事委員會(huì)主席兩個(gè)重要頭銜。這一身份的重要性，超過(guò)了中央人民政府主席的產(chǎn)生方式和名稱特點(diǎn)。建國(guó)之初，百?gòu)U待興，國(guó)家迫切需要一個(gè)強(qiáng)而有力的政治權(quán)威來(lái)凝聚資源和力量開(kāi)展各項(xiàng)建設(shè)事業(yè)?，F(xiàn)實(shí)政治需要催生了一個(gè)“卡理斯瑪”式的政治領(lǐng)袖，*【德】韋伯：《經(jīng)濟(jì)與歷史；支配的類型》，康樂(lè)、吳乃德、簡(jiǎn)惠美、張炎憲、胡昌智譯，廣西師范大學(xué)出版社2004年版，第353頁(yè)以下。作為中共最高領(lǐng)袖和武裝力量最高統(tǒng)帥，毛澤東在指揮歷次戰(zhàn)爭(zhēng)、駕馭黨內(nèi)斗爭(zhēng)和處理重大政治事務(wù)時(shí)中展現(xiàn)出他的雄才大略，在與各民主黨派、無(wú)黨派民主人士的溝通中，表現(xiàn)出強(qiáng)烈的人格魅力。于是，由毛澤東集政府主席、中共中央主席和人民革命軍事委員會(huì)主席之權(quán)于一身，成為一時(shí)之選。由于中央人民政府委員會(huì)通過(guò)召開(kāi)會(huì)議來(lái)行使其各項(xiàng)職權(quán)，而這種會(huì)議客觀上只能是臨時(shí)性、短期性的，所以在休會(huì)期間，主席就自然而然成為了權(quán)力的中心。開(kāi)國(guó)者的政治實(shí)踐，創(chuàng)立了“三位一體”國(guó)家主席制，并進(jìn)而影響到了54憲法的制定。

二、1954：“虛實(shí)相繼”

在54憲法起草委員會(huì)第一次全體會(huì)議上，《關(guān)于<中華人民共和國(guó)憲法草案(初稿)>起草工作的說(shuō)明》中對(duì)于國(guó)家主席是這樣表述的：“我們的國(guó)家是集體領(lǐng)導(dǎo)，而以個(gè)人形式來(lái)表現(xiàn)。根據(jù)我國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)個(gè)主席有好處?！?許崇德：《中華人民共和國(guó)憲法史》，福建人民出版社2003年版，第186頁(yè)。這里所講的“我國(guó)的經(jīng)驗(yàn)”多半指1949年到1954年這五年中中央人民政府主席所起到的重要作用。這五年間，我們度過(guò)了建國(guó)初期的經(jīng)濟(jì)困難，取得了抗美援朝的勝利，初步打破了對(duì)外交往的孤立局面，順利完成了土地制度的改革，整個(gè)國(guó)家呈現(xiàn)一片欣欣向榮的景象，人們沒(méi)有理由不對(duì)初創(chuàng)的政體滿懷“制度自信”。這種自信也體現(xiàn)在54憲法對(duì)于中央人民政府主席體制的繼承和發(fā)展上。

54憲法國(guó)家主席的職權(quán)特點(diǎn)總體而言可概括為“虛中有實(shí)”、“形虛實(shí)實(shí)”。*許崇德：《中華人民共和國(guó)憲法史》，福建人民出版社2003年版，第325頁(yè)。國(guó)家主席根據(jù)憲法第四十一條行使的權(quán)力，“虛”的成分居多。四十二條的武裝力量統(tǒng)率權(quán)則是對(duì)政治實(shí)踐的憲法確認(rèn)，同時(shí)也是遵循了各國(guó)的通行做法。至于第四十三條，雖然最高國(guó)務(wù)會(huì)議沒(méi)有立法權(quán)，只有“建議權(quán)”，看似好像“綿軟無(wú)力”缺乏剛性，但由最高國(guó)務(wù)會(huì)議通過(guò)的建議顯而易見(jiàn)屬于“無(wú)法拒絕的建議”。*許崇德：《中華人民共和國(guó)憲法史》，福建人民出版社2003年版，第328頁(yè)。54憲法中國(guó)家主席的職權(quán)不能僅僅從法律的角度來(lái)理解，它還帶有濃重的個(gè)人色彩。

在起草憲法的全部過(guò)程直至最后通過(guò)，所有人都對(duì)此心照不宣：由毛澤東來(lái)?yè)?dān)任國(guó)家主席之職。因此，國(guó)家主席的職權(quán)在很大程度上考慮到了毛澤東本人獨(dú)特的領(lǐng)導(dǎo)習(xí)慣和工作方式。國(guó)家主席的實(shí)質(zhì)性職權(quán)受到憲法和法律的規(guī)范相對(duì)比較“柔軟”，其行使?fàn)顩r在很大程度上取決于擔(dān)任這一職務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)人在實(shí)際政治生活中的個(gè)人權(quán)威和影響力，彈性較大。這種個(gè)人色彩導(dǎo)致54憲法在實(shí)踐中形成了“虛實(shí)相繼”且反差極大的兩個(gè)階段：毛澤東擔(dān)任國(guó)家主席的“實(shí)君共和”階段，和劉少奇擔(dān)任國(guó)家主席的“虛君共和”階段。*申欣旺、王雪：《蔣碧昆：親歷第一部憲法》，《中國(guó)新聞周刊》，2011年第16期。二者的職權(quán)大有不同。我們可以從三個(gè)例子看出這種差別：

首先是最高國(guó)務(wù)會(huì)議的開(kāi)會(huì)頻率。在“實(shí)君共和”階段，最高國(guó)務(wù)會(huì)議召開(kāi)了16次之多，其頻率甚至與中共中央政治局的會(huì)議相當(dāng)，平均一個(gè)季度一次，大有取而代之之勢(shì)；而在“虛君共和”階段，最高國(guó)務(wù)會(huì)議只召開(kāi)過(guò)4次，平均兩年還排不上一次。*許崇德：《論國(guó)家主席在政治生活中的作用》，《法學(xué)》，1984年第2期。一個(gè)組織的活躍程度反映了該組織的實(shí)際權(quán)力和地位高低：活動(dòng)頻繁說(shuō)明作用較大、權(quán)位較重，反之則說(shuō)明作用較小、權(quán)位較輕，活動(dòng)極少甚至沒(méi)有活動(dòng)則只能說(shuō)明它無(wú)關(guān)緊要。

上述原理同樣適用于國(guó)防委員會(huì)。依54憲法，國(guó)家主席至少還是名義上的武裝力量最高統(tǒng)帥。但是否“名實(shí)相副”，則完全取決于國(guó)家武裝力量統(tǒng)率制度的實(shí)際運(yùn)行狀況。1954年9月28日，中共中央重新在中央政治局和書(shū)記處之下設(shè)立軍事委員會(huì)，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)整個(gè)軍事工作。中央政治局、書(shū)記處和軍委有關(guān)軍事工作的決定，由軍委的名義向內(nèi)部系統(tǒng)下達(dá)，需要公開(kāi)發(fā)布的命令和指示，則以國(guó)務(wù)院和國(guó)防部的名義下達(dá)，國(guó)防委員會(huì)從不介入。*黃鐘：《憲法視角下的毛澤東與劉少奇》，《炎黃春秋》，2013年第7期；另見(jiàn)何立波：《中央軍委的歷史沿革》，《中華魂》2007年第8期。至此，國(guó)防委員會(huì)純粹變成了名義上的軍事統(tǒng)率機(jī)關(guān)，而實(shí)際行使統(tǒng)率權(quán)的則是中共中央軍委。國(guó)防委員會(huì)從其成立直到最后被撤銷，唯一一次具有實(shí)質(zhì)意義的活動(dòng)，就是在成立大會(huì)上，全體成員穿戴齊整地跟毛主席合影留念。*許崇德：《中華人民共和國(guó)憲法史》，福建人民出版社2003年版，第607頁(yè)。

國(guó)防委員會(huì)的組成為：主席1人，副主席15人，委員81人，其中還包括了眾多的黨外人士。*許崇德：《中華人民共和國(guó)憲法史》，福建人民出版社2003年版，第412頁(yè)。而反觀中共中央軍委，它由12人組成，全部為中共黨員。*何立波：《中央軍委的歷史沿革》，《中華魂》，2007年第8期?？梢?jiàn)，國(guó)防委員會(huì)從來(lái)就不是一個(gè)強(qiáng)調(diào)效率和保密的決策機(jī)關(guān)，不過(guò)是個(gè)統(tǒng)戰(zhàn)機(jī)構(gòu)而已。此外另有一則旁證。1954年1月15日，中共中央發(fā)出通知，決定增加七位軍委副主席和一位軍委委員。通知是對(duì)黨內(nèi)和軍內(nèi)發(fā)出的，內(nèi)中有一句話：“這一決定，尚待提交中央人民政府委員會(huì)通過(guò)，再行公布。暫只在黨內(nèi)、軍內(nèi)通知?！甭淇顬椤爸醒搿?。劉少奇在通知后加了一句批示：“書(shū)記處會(huì)議通過(guò)，照發(fā)?！彪S后，1954年6月25日中央人民政府委員會(huì)第三十二次會(huì)議按中央的計(jì)劃順利通過(guò)了所有名單。*中共中央文獻(xiàn)研究室、中央檔案館：《建國(guó)以來(lái)劉少奇文稿》第六冊(cè)，中央文獻(xiàn)出版社2008年版，第17-18頁(yè)。可見(jiàn)，中共對(duì)國(guó)家和軍隊(duì)的領(lǐng)導(dǎo)并不以憲法制度的變動(dòng)為轉(zhuǎn)移，而這恰恰是54憲法實(shí)施后“兩個(gè)階段”產(chǎn)生的根本原因。

1958年，中共八屆六中全會(huì)同意了毛澤東本人的建議，不再推薦他作為下一屆國(guó)家主席候選人。決議做出了如下解釋：“毛澤東同志是全國(guó)各族人民衷心愛(ài)戴的久經(jīng)考驗(yàn)的領(lǐng)袖，在他不再擔(dān)任國(guó)家主席的職務(wù)以后，他仍然是全國(guó)各族人民的領(lǐng)袖。”*中共中央文獻(xiàn)研究室、中央檔案館：《建國(guó)以來(lái)毛澤東文稿》第七冊(cè)，中央文獻(xiàn)出版社1992年版，第634頁(yè)。換言之，毛澤東的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)并不取決于他是否在國(guó)家機(jī)構(gòu)中擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，即便是在1969年劉少奇逝世之后也是如此。所以，在“虛君共和”階段，國(guó)家主席的實(shí)際政治地位與“實(shí)君共和”階段相比，遜色不少也就不難理解——國(guó)家主席的地位同領(lǐng)導(dǎo)人的政治權(quán)威高度正相關(guān)。當(dāng)這種政治權(quán)威的兩大主要支柱——黨權(quán)和軍權(quán)——被分離出來(lái)后，國(guó)家主席就位尊而權(quán)微了。

三、1982：虛位元首

82憲法中國(guó)家主席的重新設(shè)置，既是“恢復(fù)”，更是“新創(chuàng)”。

首先，人們對(duì)是否重新設(shè)置國(guó)家主席，就存在兩種相反的意見(jiàn)。鄧小平明確支持重新設(shè)置國(guó)家主席，但同時(shí)也屢屢在不同場(chǎng)合公開(kāi)表達(dá)了他不任此職的意愿。有許多人認(rèn)為，如果鄧小平不愿意擔(dān)任國(guó)家主席，那么就沒(méi)必要重新設(shè)立這一職位。75憲法和78憲法就是不設(shè)國(guó)家主席的，這與“文化大革命”期間政治生活極不正常，以及“極左”傾向未能清除緊密相關(guān)。1977年修憲時(shí)，有人就曾以“毛主席說(shuō)過(guò)不設(shè)國(guó)家主席，所以不應(yīng)當(dāng)設(shè)”為理由，成功地使“多數(shù)派”立即“啞然”。*申欣旺：《82憲法：推開(kāi)憲政之門(mén)》，《中國(guó)新聞周刊》，2011年第24期。然而“文化大革命”所造成的混亂的政治局面，給國(guó)家政治生活帶來(lái)權(quán)力高度集中和人治化兩大弊端。中共黨內(nèi)精英在“文化大革命”中受到的巨大沖擊，使他們親身感受到嚴(yán)重的體制性缺陷，從而能迅速達(dá)成政治體制改革的共識(shí)，集中體現(xiàn)為恢復(fù)法制和健全政治制度這兩項(xiàng)重要舉措。*沈士光：《八十年代政治體制改革共識(shí)的形成》，http://www.zhongdaonet.com/NewsInfo.aspx?id=5892，2012-10-16。所以，“因人設(shè)職”自然會(huì)遭到鄧小平的明確反對(duì)。*李桂華：《新中國(guó)國(guó)家主席制度的變遷》，《北京日?qǐng)?bào)》，2010年9月6日。于是，是否設(shè)置國(guó)家主席的爭(zhēng)論遂告停止。

但在隨后的討論中，委員們對(duì)于國(guó)家主席統(tǒng)率全國(guó)武裝力量的規(guī)定與“不干涉政府工作、不承擔(dān)行政責(zé)任”在文本邏輯上的矛盾提出異議。于是，在重新修改的草案中，刪去了國(guó)家主席統(tǒng)率全國(guó)武裝力量的規(guī)定，另設(shè)中央軍事委員會(huì)，從根本上避免了這一矛盾，*許崇德：《中華人民共和國(guó)憲法史》，福建人民出版社2003年版，第647、652、669頁(yè)。而這也與鄧小平“對(duì)國(guó)家主席的職權(quán)可以規(guī)定得虛一點(diǎn)，不要管具體工作，不要干涉具體政務(wù)”的意見(jiàn)相一致。*李桂華：《新中國(guó)國(guó)家主席制度的變遷》，《北京日?qǐng)?bào)》，2010年9月6日。并且，新設(shè)立的中央軍委主席與國(guó)家主席實(shí)行分任制，這樣既能夠在“雙峰政治”時(shí)期維持眾元老間的均勢(shì)，*徐慶全：《中國(guó)六十年政體的嬗變》，《炎黃春秋》，2009年第12期。又能夠使元老中的核心人物通過(guò)掌握軍權(quán)來(lái)確保對(duì)政治問(wèn)題的最后決斷權(quán)，*一個(gè)對(duì)于軍事問(wèn)題有發(fā)言權(quán)的人在政治上絕對(duì)不可能是無(wú)足輕重的?？蓞⒖疾懿佟蹲尶h自明本志令》，陳壽撰、裴松之注：《三國(guó)志·魏書(shū)·武帝紀(jì)》，裴松之引《魏武故事》。另外亦可參考“槍桿子里面出政權(quán)”的著名論斷。進(jìn)而保障改革開(kāi)放事業(yè)的順利進(jìn)行。至此，開(kāi)國(guó)者們創(chuàng)立的“三位一體的”國(guó)家主席制演變成為“虛位元首制”。

探究其中的原因，可能與中共當(dāng)時(shí)決心改革“文化大革命”以來(lái)形成的黨政不分、高度集權(quán)的體制性弊端有關(guān)。1980年，鄧小平在著名的《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》講話中，集中剖析了權(quán)力過(guò)分集中的弊端，并特別強(qiáng)調(diào)：“關(guān)于不允許權(quán)力過(guò)分集中的原則，也將在憲法上表現(xiàn)出來(lái)?！?《鄧小平文選》第二卷，人民出版社1993年版，第328-329頁(yè)、第339頁(yè)?？赡苷浅鲇谶@種考慮，82憲法不僅在文本上堅(jiān)持黨政分開(kāi)、虛位元首的原則，也在實(shí)踐中遵循著這一原則。

除此之外，或許還有另外一個(gè)原因?！拔幕蟾锩敝?，國(guó)家政治生活逐漸向正常化方向轉(zhuǎn)軌。在過(guò)渡時(shí)期，接班人問(wèn)題可謂中共的頭等大事。無(wú)論如何，老一輩的革命元?jiǎng)妆仨毧紤]在建立一種規(guī)范化的國(guó)家政治體制，即使是自己退休后，也能保證國(guó)家權(quán)力的正常運(yùn)轉(zhuǎn)?？珊髞?lái)發(fā)生的事情證明，分任制無(wú)法確保國(guó)家權(quán)力的安全交接。為之奈何？

四、1993：“三位一體”

也許后人永遠(yuǎn)也無(wú)法知曉當(dāng)時(shí)的人們對(duì)于國(guó)家未來(lái)政治體制究竟如何設(shè)計(jì)，我們只能從已經(jīng)發(fā)生的事件來(lái)判斷決策者的主觀意圖。1989年11月，在中共十三屆五中全會(huì)上，鄧小平辭去了中共中央軍委主席之職，轉(zhuǎn)由黨的總書(shū)記江澤民接任；1993年八屆全國(guó)人大一次會(huì)議繼續(xù)選舉江澤民擔(dān)任國(guó)家主席。

重新確立“三位一體”的實(shí)權(quán)主席制，似乎便是中共尋得的解決之道。

在此體制下，中國(guó)的政局保持了相對(duì)的穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的長(zhǎng)期穩(wěn)步發(fā)展；在此體制下，國(guó)家能夠在突發(fā)政治事件和重大自然災(zāi)害中，充分調(diào)動(dòng)各方面資源成功加以應(yīng)對(duì)，并沒(méi)有因?yàn)檫@些突發(fā)性危機(jī)導(dǎo)致80年代那樣的非常態(tài)人事更迭，更沒(méi)有出現(xiàn)文革式動(dòng)亂；在此體制下，中國(guó)成功地實(shí)現(xiàn)了國(guó)家“一號(hào)首長(zhǎng)”和平、有序的交接，法治建設(shè)取得了重大進(jìn)展。至此，82憲法確立的“虛位主席制”被悄然改變，“三位一體”的國(guó)家主席已經(jīng)成為擁有實(shí)質(zhì)性權(quán)力和巨大政治權(quán)威的國(guó)家元首。*政體科學(xué)相對(duì)于意識(shí)形態(tài)應(yīng)當(dāng)具有一定的獨(dú)立性，對(duì)國(guó)家元首沒(méi)必要過(guò)于政治敏感。參見(jiàn)楊鳳春：《論我國(guó)國(guó)家元首制度的演變及其未來(lái)發(fā)展》，《當(dāng)代中國(guó)史研究》，1997年第6期；許崇德：《中華人民共和國(guó)憲法史》，福建人民出版社2003年版，第323頁(yè)、第583-584頁(yè)、第825-826頁(yè)；朱應(yīng)平：《現(xiàn)行國(guó)家主席制度芻議》，《法學(xué)》，2000年第11期。更令人意想不到的是，“三位一體”的體制還催生了一個(gè)“副產(chǎn)品”：適用于國(guó)家主席的連任限制，約定俗成地同時(shí)適用于黨的總書(shū)記和軍委主席，從而間接地確立了“一號(hào)首長(zhǎng)”的限任制。這是中國(guó)幾千年來(lái)的政治體制所經(jīng)歷的前所未有的重大變化。*參見(jiàn)劉軍寧：《從終身制到限任制：盤(pán)點(diǎn)三十年的政治體制改革》，http://blog.sina.com.cn/s/blog_492d06fb0100cfxf.html，2009-12-12。

自那以來(lái)，受到憲法連任限制約束的“三位一體”國(guó)家主席制不僅逐漸為全體國(guó)民所接受，也在國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)層中達(dá)成了重要的政治共識(shí)。

值得注意的是，早在中共十三屆五中全會(huì)之前，鄧小平就提議由總書(shū)記來(lái)兼任軍委主席：“第三個(gè)問(wèn)題，我退休時(shí)的職務(wù)交代。軍委要有個(gè)主席，首先要確定黨的軍委主席，同時(shí)也是確定國(guó)家軍委主席?！逯腥珪?huì)上我辭職后，要有新的軍委主席……我提議江澤民同志當(dāng)軍委主席?！?《鄧小平文選》第三卷，人民出版社1993年版，第317頁(yè)。簡(jiǎn)單的幾句話，勾勒出鄧小平對(duì)國(guó)家體制的思考和決策：黨的中央軍委同國(guó)家軍委實(shí)行“一個(gè)機(jī)構(gòu)、兩塊牌子”。但更重要的是后面的一句話：“江澤民同志是合格的軍委主席，因?yàn)樗呛细竦狞h的總書(shū)記?！?同上，第334頁(yè)。這句話出現(xiàn)的時(shí)機(jī)與場(chǎng)合值得注意。請(qǐng)注意這其中的邏輯關(guān)系：因?yàn)槭呛细竦目倳?shū)記，所以是合格的軍委主席。這句話從形式邏輯上似乎看不出什么道理來(lái)；可我們要明白，這是一位飽經(jīng)滄桑的政治家在告別政壇時(shí)最后的“政治遺囑”。所以，將兩者串聯(lián)起來(lái)同時(shí)推出，絕沒(méi)有隨便說(shuō)說(shuō)而已這么簡(jiǎn)單。這其中包含了對(duì)既往歷史經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，和對(duì)未來(lái)政治體制的構(gòu)想兩個(gè)方面的意義。另外，從2004年權(quán)力交接時(shí)卸任領(lǐng)導(dǎo)人的講話中，我們也可以回溯當(dāng)年這一體制性安排的深遠(yuǎn)意義。由于這段話是如此地重要，以至我們除了原文照錄外，別無(wú)選擇：

“我誠(chéng)心誠(chéng)意地把黨的總書(shū)記、國(guó)家主席、軍委主席這個(gè)班交給錦濤同志。……錦濤同志任軍委主席是完全合格的。錦濤同志是黨的總書(shū)記、國(guó)家主席，接任軍委主席的職務(wù)順理成章。黨的總書(shū)記、國(guó)家主席、軍委主席三位一體這樣的領(lǐng)導(dǎo)體制和領(lǐng)導(dǎo)形式，對(duì)于我們這樣一個(gè)大黨、大國(guó)來(lái)說(shuō)，不僅是必要的，而且是最妥當(dāng)?shù)霓k法。黨中央和小平同志當(dāng)年決定我當(dāng)黨的總書(shū)記、國(guó)家主席、軍委主席，也是從大局考慮的。”*《江澤民文選》第三卷，人民出版社2006年版，第603頁(yè)。

這里有幾個(gè)頗具憲法意義的問(wèn)題：何謂“順理成章”？為什么說(shuō)不僅“必要”、“妥當(dāng)”，而且是“最”妥當(dāng)?shù)霓k法？所謂“大局”又是指什么？這里的“也”字表達(dá)的是什么意思？話說(shuō)得這么滿，與“誠(chéng)心誠(chéng)意”之間究竟存在何種聯(lián)系？如果我們將上述問(wèn)題與2012至2013年的“代際交替”過(guò)程中，首次實(shí)現(xiàn)的“裸退”聯(lián)系起來(lái)，或許能夠得到一些啟示。*藍(lán)調(diào)：《前國(guó)家主席因哪三件事定將“名垂青史”？》，http://news.ifeng.com/history/zhongguoxiandaishi/detail_2013_10/24/30614319_0.shtml，2013-10-30。據(jù)報(bào)道，“裸退”是胡錦濤本人主動(dòng)提出的，外媒也認(rèn)為這是本屆黨代會(huì)最閃亮的“看點(diǎn)”之一。這一舉動(dòng)確實(shí)“帶來(lái)了一股新風(fēng)，具有不同凡響的歷史意義”。

五、常識(shí)中的共識(shí)

黃仁宇先生在其《〈萬(wàn)歷十五年〉和我的大歷史觀》一文中這樣說(shuō)道：“個(gè)人能力有限，生命的真意義，要在歷史上獲得，而歷史的規(guī)律性，有時(shí)在短時(shí)間尚不能看清，而須要在長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)大開(kāi)眼界，才看得出來(lái)?！瓕v史的基點(diǎn)推后三五百年才能攝入大歷史的輪廓?！詳⑹虏环良?xì)致，但是結(jié)論卻要看遠(yuǎn)不顧近……”。*【美】黃仁宇：《萬(wàn)歷十五年》(增訂本)，中華書(shū)局2007年版，第243頁(yè)。

循此“大歷史觀”，當(dāng)我們縱向考察中國(guó)歷史，就會(huì)發(fā)現(xiàn)但凡國(guó)家統(tǒng)一、政治穩(wěn)定、國(guó)泰民安之時(shí)，無(wú)一例外地，都有一個(gè)強(qiáng)有力的中央政治權(quán)威相伴；當(dāng)我們橫向考察世界各國(guó)的憲法體制，會(huì)發(fā)現(xiàn)但凡統(tǒng)一的多元族群、多元文化、人口眾多、幅原遼闊的大國(guó)，大都建立了大體類似的實(shí)權(quán)“總統(tǒng)制”，至少也是在相當(dāng)程度上集權(quán)于政府首腦的“議會(huì)制”；而當(dāng)我們放下意識(shí)形態(tài)羈絆，認(rèn)真審視自1912年《中華民國(guó)臨時(shí)約法》以至1947年《中華民國(guó)憲法》中，有關(guān)總統(tǒng)制的規(guī)定在現(xiàn)實(shí)世界中的命運(yùn)起伏，以及今天我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“總統(tǒng)制”的運(yùn)行狀況，會(huì)發(fā)現(xiàn)“虛位元首”的外表之下，“實(shí)權(quán)元首制”那不可遏制的生長(zhǎng)力。我們也不妨回憶一下鄧小平在論及中共革命和執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)時(shí)，曾經(jīng)反復(fù)強(qiáng)調(diào)“領(lǐng)導(dǎo)核心”的重要性，*《鄧小平文選》第三卷，人民出版社1993年版，第310頁(yè)、第318-319頁(yè)。而這恰恰與我們考察的結(jié)果相暗合。

于是在不經(jīng)意間，中國(guó)政治生態(tài)中的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題浮出了水面：一個(gè)合法且具有權(quán)威和能力的國(guó)家權(quán)力，對(duì)于國(guó)家的轉(zhuǎn)型和發(fā)展，有著至關(guān)重要的意義，甚至在某種程度上具有先決性。*【美】胡安·J·林茨、阿爾弗萊德·斯泰潘：《民主轉(zhuǎn)型與鞏固的問(wèn)題：南歐、南美和后共產(chǎn)主義歐洲》，孫龍等譯，浙江人民出版社2008年版，第16-20頁(yè)。另見(jiàn)該書(shū)第103頁(yè)對(duì)于西班牙民主轉(zhuǎn)型成功經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)：“我們認(rèn)為，西班牙之所以能夠通過(guò)成功的授權(quán)來(lái)解決國(guó)家性問(wèn)題，完全是由于它首先建立了具有合法性的國(guó)家權(quán)力(我們已經(jīng)分析過(guò)這一進(jìn)程)，它有權(quán)威和能力來(lái)重構(gòu)政體?！鄙鲜瞿切邦H具憲法意義”的問(wèn)題，至此得以回答。

但思考并未止步。之所以會(huì)提出上述問(wèn)題，其動(dòng)力恰在“強(qiáng)人政治”向“常人政治”過(guò)渡的“憲法時(shí)刻”的召喚。歷任“一號(hào)首長(zhǎng)”無(wú)疑是“憲法時(shí)刻”的主角。毛澤東是典型的卡理斯瑪式領(lǐng)袖。*【德】韋伯：《經(jīng)濟(jì)與歷史；支配的類型》，康樂(lè)、吳乃德、簡(jiǎn)惠美、張炎憲、胡昌智譯，廣西師范大學(xué)出版社2004年版，第353-355頁(yè)。他的軍政才略及其自身魅力，使以他為首的中共在1949年立國(guó)后成為“全體民族仰視的燈塔”。*徐慶全：《中國(guó)六十年政體的嬗變》，《炎黃春秋》，2009年第12期。毛澤東的意志，決定著憲法體制的變革。例如1970年修憲時(shí)在同周恩來(lái)的談話中，毛澤東就表述了他對(duì)中西方政治制度長(zhǎng)期觀察后形成的見(jiàn)解：在中國(guó)，主要還是“要緊緊地抓住一個(gè)黨、一個(gè)行政機(jī)構(gòu)”。*許崇德：《中華人民共和國(guó)憲法史》，福建人民出版社2003年版，第449頁(yè)。75憲法完全可以被視為毛澤東版國(guó)家學(xué)說(shuō)的忠實(shí)體現(xiàn)。*王人博：《被創(chuàng)造的公共儀式——對(duì)七五憲法的閱讀與解釋》，《比較法研究》，2005年第3期。

較之毛澤東，鄧小平顯然不再擁有一言九鼎的權(quán)威，但他的“強(qiáng)人”色彩毋庸置疑。這點(diǎn)可以從82憲法結(jié)構(gòu)變化的決策程序得到印證。修憲草案起草過(guò)程中，人們對(duì)于“總綱”之后接“國(guó)家機(jī)構(gòu)”還是接“公民的基本權(quán)利與義務(wù)”產(chǎn)生了分歧，幾次討論未果。時(shí)任憲法修改委員會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)胡喬木指示王叔文廣泛搜集世界各國(guó)憲法中權(quán)利義務(wù)一章的資料，形成匯報(bào)材料后第二天一早即呈送中央常委和書(shū)記處閱。當(dāng)天下午，鄧小平召集彭真、胡喬木、鄧力群等人商議憲法修改問(wèn)題，明確表達(dá)了對(duì)將“權(quán)利與義務(wù)”章置于“國(guó)家機(jī)構(gòu)”章之前(“胡喬木方案”)的支持，憲法結(jié)構(gòu)問(wèn)題的討論遂到此停止。*程中原：《胡喬木對(duì)一九八二年憲法修改的貢獻(xiàn)》，《中共黨史研究》，2011年第8期。

但“卡理斯瑪支配只能存在于初始階段，它無(wú)法長(zhǎng)久維持穩(wěn)定。它最終會(huì)被傳統(tǒng)化或法制化，或兩者的連結(jié)所轉(zhuǎn)化。”*【德】韋伯：《經(jīng)濟(jì)與歷史；支配的類型》，康樂(lè)、吳乃德、簡(jiǎn)惠美、張炎憲、胡昌智譯，廣西師范大學(xué)出版社2004年版，第363頁(yè)。正所謂“無(wú)可奈何花落去”，“強(qiáng)人政治”必然會(huì)隨時(shí)間流逝以及政治人物的自然更替而逐漸淡出，取而代之的必然是執(zhí)政者和執(zhí)政方式雙雙“例?；钡摹俺Ｈ苏巍?。在鄧小平之后繼任的“一號(hào)首長(zhǎng)”們必然會(huì)受到“權(quán)威代際遞減律”的無(wú)情支配。我們可以留意一下20年來(lái)對(duì)“一號(hào)首長(zhǎng)”的稱謂變化：江澤民時(shí)代，因?yàn)猷囆∑降淖饔茫€勉強(qiáng)可以用“以江澤民總書(shū)記為核心的黨中央”這樣的語(yǔ)匯，而到了胡錦濤時(shí)代，就只能變成“以胡錦濤同志為總書(shū)記的黨中央”了。語(yǔ)匯上的差異，說(shuō)明“常人政治”時(shí)代已經(jīng)悄然降臨。*徐慶全：《中國(guó)六十年政體的嬗變》，《炎黃春秋》，2009年第12期。因此，確立“三位一體”的國(guó)家主席制，確保國(guó)家核心權(quán)力同時(shí)具備權(quán)威和能力，乃是自然而然的制度安排。

由此可見(jiàn)，伴隨“常人政治”時(shí)代一并到來(lái)的，必然還有“常識(shí)政治”。

在“常識(shí)政治”時(shí)代，公共生活的一些基本原則和價(jià)值被普遍性地接受，以至成為全社會(huì)不言而喻的憲法共識(shí)?！斑@些原則和價(jià)值在我們的法律與政治秩序內(nèi)是如此根本，以至于被普遍認(rèn)為是治理正當(dāng)性所不可缺的條件，同時(shí)也是溝通我們的政府體制的邏輯中樞”，因此“這些原則的有效地位”，不會(huì)因“沒(méi)有見(jiàn)之于憲法文本”，或“無(wú)法由文本合理地推出而遭到破壞”。*【美】勞倫斯·卻伯：《看不見(jiàn)的憲法》，田雷譯，法律出版社2011年版，第35頁(yè)。

在“常識(shí)政治”時(shí)代，憲法共識(shí)的形成有賴于公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和公民社會(huì)的逐漸成熟，從而不可避免地會(huì)同普世主義的價(jià)值理念內(nèi)在一致。2004年修憲將“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”寫(xiě)入憲法，更加凸顯了這一趨勢(shì)。與此相應(yīng)，近年來(lái)對(duì)于公民權(quán)利的研究日漸豐富。但另一方面，這也在某種程度上背離了古典憲法觀對(duì)于自由權(quán)利的基本認(rèn)識(shí)：保障人權(quán)的根本方式并非通過(guò)司法審查，而在于政治審議——周期性的選舉過(guò)程(有利于多數(shù)派)和日常性的表達(dá)自由(有利于少數(shù)派)，能夠有效地防止對(duì)公民權(quán)利的嚴(yán)重侵害——健康的政治程序本身即是保障人權(quán)最基本的憲法途徑。*姜峰：《權(quán)利憲法化的隱憂——以社會(huì)權(quán)為中心的思考》，《清華法學(xué)》，2010年第5期。這一“古希臘城邦政治的現(xiàn)代遺跡”未因滄海桑田而物是人非，反因物換星移而亙古常新。

在“常識(shí)政治”時(shí)代，民主機(jī)制對(duì)各權(quán)力分支之間分工協(xié)作和相互制衡的驅(qū)動(dòng)力，不僅能夠促進(jìn)政治肌體的開(kāi)放和審慎，*姜峰：《違憲審查：一根救命的稻草？》，《政法論壇》，2010年第1期。還能夠使政府在“管理被統(tǒng)治者”的同時(shí)有效地“管理自身”；*【美】漢密爾頓、杰伊、麥迪遜：《聯(lián)邦黨人文集》，程逢如、在漢、舒遜譯，商務(wù)印書(shū)館1980年版，第264頁(yè)。不僅能使政府繼續(xù)保有維護(hù)秩序所需的統(tǒng)治權(quán)威，*郭成康等：《康乾盛世報(bào)告》，中國(guó)言實(shí)出版社2002年版，第13-24頁(yè)。還能夠使其通過(guò)對(duì)民意的不間斷吸收，減少、乃至消除決策的“民主赤字”；不僅能夠使政府?dāng)[脫因追求績(jī)效合法性而陷入迷戀短期效應(yīng)、侵害公民權(quán)利的魔咒，更能從根本上杜絕一切對(duì)執(zhí)政合法性的透支。

推進(jìn)改革需要權(quán)威，沒(méi)有權(quán)威就只能等著被改革；當(dāng)“強(qiáng)人”淡出，改革權(quán)威的唯一源泉，就只有自由的人民。這是被古今中外幾千年的政治實(shí)踐所反復(fù)驗(yàn)證的歷史常識(shí)。同常識(shí)和解，是自由與權(quán)威達(dá)成妥協(xié)的唯一出路。*參見(jiàn)習(xí)近平當(dāng)選中共中央總書(shū)記后，在政治局常委見(jiàn)面會(huì)上的講話中，對(duì)“人民”這一字眼的反復(fù)強(qiáng)調(diào)?！叭灰惑w”國(guó)家主席制的確立，恰恰為這種妥協(xié)創(chuàng)造了一個(gè)雖不顯眼但卻至關(guān)重要的制度性平臺(tái)。盡管這個(gè)結(jié)果未必體現(xiàn)了制憲者的主觀期待，但卻與當(dāng)初人們對(duì)“美好生活”的憧憬邏輯一致。如果我們能從這些常識(shí)中不斷地凝聚改革的憲法共識(shí)，那么我們今天對(duì)于憲法實(shí)施和民主法治的一切反思，都將免于“冠冕堂皇”與“隔靴搔癢”的辛辣諷刺，而同時(shí)兼具學(xué)術(shù)思辨與政治實(shí)踐的歷史意義。□

(責(zé)任編輯：嚴(yán)國(guó)萍)

2014-01-06

焦洪昌，中國(guó)政法大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師，法學(xué)博士，中國(guó)憲法學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)，主要研究方向?yàn)橹袊?guó)憲法、憲政哲學(xué)、人權(quán)理論、港澳基本法等；馬驍，中國(guó)政法大學(xué)博士研究生，主要研究方向?yàn)閼椃▽W(xué)。

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