□ 王萬(wàn)華

一、公眾參與在實(shí)踐中陷入無(wú)用論困境

近年來(lái)，隨著農(nóng)村土地征收、城市房屋拆遷的大范圍開(kāi)展，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、教育、文化、民生等改革的全面深入，我國(guó)面臨的社會(huì)矛盾日益復(fù)雜，政府需要面對(duì)社會(huì)發(fā)展變化迅速作出回應(yīng)。在行政工具的選擇上，行政立法因?yàn)槌绦驈?fù)雜耗時(shí)較長(zhǎng)，而行政決定針對(duì)個(gè)案作出影響力較小，行政決策作為形成公共政策的行政活動(dòng)得到廣泛應(yīng)用，成為各級(jí)政府常用的行政工具。行政決策法治化也因此成為近年來(lái)依法行政、法治政府建設(shè)的重中之重。*論及實(shí)現(xiàn)行政決策法治化、科學(xué)化、民主化的制度建設(shè)的中國(guó)共產(chǎn)黨的文件包括十六大報(bào)告、十六屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)》、十七大報(bào)告、十七屆二中全會(huì)《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》、十八大報(bào)告。國(guó)務(wù)院對(duì)推進(jìn)行政決策法治化、科學(xué)化、民主化的制度建設(shè)提出具體要求的文件包括2004年《依法行政實(shí)施綱要》、2008年《關(guān)于加強(qiáng)市縣依法行政的決定》、2010年《關(guān)于深化法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》。為回應(yīng)中央關(guān)于行政決策法治化、科學(xué)化、民主化的要求，目前已在部門(mén)規(guī)章、地方立法、行政規(guī)范性文件等各層級(jí)立法出臺(tái)了數(shù)量可觀的重大行政決策程序立法。*關(guān)于行政決策程序立法的分析可以參見(jiàn)楊寅、狄馨萍：《我國(guó)重大行政決策立法實(shí)踐分析》，《法學(xué)雜志》，2011年第7期。公眾參與作為民主決策的基本要求，無(wú)論是在中央的政策性宣示中，還是在立法制度建構(gòu)過(guò)程中，都占據(jù)相當(dāng)重要的地位，如在《湖南省行政程序規(guī)定》制定過(guò)程中，公眾參與被定位為推進(jìn)政府管理創(chuàng)新的核心制度，為突顯其重要性，該程序規(guī)定將聽(tīng)證制度單列一章，其中專(zhuān)門(mén)一節(jié)規(guī)定了行政決策聽(tīng)證制度。2010年國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》中將公眾參與作為重大行政決策的五大必經(jīng)程序之一予以明確，公眾參與在各地關(guān)于重大行政決策程序立法中成為立法重要內(nèi)容之一。

與公眾參與在制度層面的領(lǐng)域拓展形成強(qiáng)烈反差的是公眾參與實(shí)踐的發(fā)展并不順利。自1999年《價(jià)格法》首次將聽(tīng)證制度引入政府決策領(lǐng)域，公眾參與行政過(guò)程已歷經(jīng)近二十年的發(fā)展，雖在中國(guó)得以落地生根，并由點(diǎn)及面積極推進(jìn)，卻始終難以擺脫社會(huì)對(duì)其實(shí)施效果的普遍性懷疑和學(xué)者對(duì)聽(tīng)證制度合理性的拷問(wèn)*聽(tīng)證會(huì)就是漲價(jià)會(huì)、走秀、擺設(shè)等是經(jīng)常見(jiàn)諸報(bào)端的社會(huì)評(píng)論，早期聽(tīng)證制度存在的一系列問(wèn)題分析可以參見(jiàn)王萬(wàn)華：《我國(guó)政府價(jià)格決策聽(tīng)證制度缺陷分析》，《法治論從》，2005年第4期。，直至今日政府價(jià)格決策聽(tīng)證會(huì)依然面臨嚴(yán)重的公信力危機(jī)，走過(guò)場(chǎng)、作秀、聽(tīng)證會(huì)就是漲價(jià)會(huì)等評(píng)議不絕于耳。國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)雖于2008年11月22日發(fā)布新的《政府價(jià)格決策聽(tīng)證辦法》，針對(duì)實(shí)踐中存在的問(wèn)題對(duì)價(jià)格決策聽(tīng)證制度作了相應(yīng)的修改，但是問(wèn)題仍然沒(méi)有得到很好解決。該規(guī)章出臺(tái)之后相繼發(fā)生的哈爾濱聽(tīng)證代表怒扔水瓶事件和董事長(zhǎng)冒充退休代表事件，福州聽(tīng)證參加人的身份之謎，濟(jì)南聽(tīng)證代表“睡覺(jué)”聽(tīng)證事件等等，都將聽(tīng)證會(huì)置于鬧劇的漩渦。近年來(lái)，隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的進(jìn)一步加快，快速發(fā)展中的城市公共設(shè)施建設(shè)屢屢陷入嚴(yán)重的鄰避困境，維穩(wěn)高壓通常導(dǎo)致政府重大決策失敗，典型如廈門(mén)、寧波、昆明、廣東茂名等一系列地方PX項(xiàng)目流產(chǎn)事件，以及地方普遍遭遇的城市垃圾填埋場(chǎng)、焚燒場(chǎng)所選址風(fēng)波等等。鄰避困境的出現(xiàn)更進(jìn)一步加劇了公眾參與公共決策的現(xiàn)實(shí)困境。居民拒絕將具有顯著負(fù)外部性公共設(shè)施建在家門(mén)口的激烈利益訴求和強(qiáng)烈抵觸情緒，使得一些政府官員認(rèn)為無(wú)論怎樣實(shí)行公眾參與也沒(méi)有用，公眾參與在公眾與政府官員雙方都陷入無(wú)用論之境地。

造成公眾參與實(shí)踐面臨困境的原因有多方面，有政治層面因素，公眾意見(jiàn)難以真正為決策者所考量，領(lǐng)導(dǎo)意志仍對(duì)決策起主導(dǎo)作用；有制度層面的因素，如聽(tīng)證代表制的推行造成決策聽(tīng)證會(huì)難脫政府操縱結(jié)果之嫌，公眾參與對(duì)最終決策的約束力不明確造成公眾參與欠缺公信力，決策沒(méi)有遵循公眾參與的法律責(zé)任缺失等；亦有公眾參與良好運(yùn)行所需要的外在條件欠缺的因素，如公民理性參與能力不足，公眾參與欠缺發(fā)達(dá)的社團(tuán)組織等。目前，地方規(guī)范重大行政決策程序的立法浪潮仍在持續(xù)中，如北京市、浙江省等地方重大行政決策程序地方立法草案仍在討論之中。中央立法層面，國(guó)務(wù)院法制辦目前正在起草制定《重大行政決策程序條例》?！吨卮笮姓Q策程序條例》的起草，標(biāo)志對(duì)重大行政決策的程序立法由單行分散立法走向統(tǒng)一綜合立法，這部法律如果能夠順利出臺(tái)，對(duì)于規(guī)范政府的重大行政決策活動(dòng)，乃至推動(dòng)法治政府建設(shè)由部門(mén)向政府?dāng)U展都具有十分重要意義。公眾參與作為《關(guān)于深化法治政府建設(shè)意見(jiàn)》所規(guī)定的重大行政決策的五大必經(jīng)程序之一，是重大行政決策程序立法中的一項(xiàng)重要制度。在當(dāng)前重大行政決策程序立法中，需要我們認(rèn)真反思，走出公眾參與近二十年來(lái)的發(fā)展困境，構(gòu)建適合中國(guó)當(dāng)前法治發(fā)展階段的公眾參與機(jī)制。

二、對(duì)“有序參與”影響下的“有限參與”制度定位的反思

憲法第二條規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)，”但“各種途徑和形式”長(zhǎng)期欠缺制度回應(yīng)。發(fā)端于二十世紀(jì)末公眾參與行政決策的制度建構(gòu)與工作推進(jìn)并非直接源于憲法條款具體化的動(dòng)機(jī)，而是源于中國(guó)社會(huì)主義民主政治建設(shè)的新要求。在政治體制改革面臨種種困難難以取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展情況下，先行尋求行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制改革成為新的選擇，公眾參與作為體現(xiàn)民主決策基本要求的機(jī)制成為社會(huì)主義民主政治建設(shè)的新的增長(zhǎng)點(diǎn)和著力點(diǎn)。黨的十六大報(bào)告提出：“健全民主制度，豐富民主形式，擴(kuò)大公民的有序政治參與，保證人民依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，享有廣泛的權(quán)利和自由，尊重和保障人權(quán)”。中央文件在要求擴(kuò)大公民參與，實(shí)行民主決策的同時(shí)，對(duì)參與也提出了有序參與的基本要求，有序參與在之后的黨的重要文件中持續(xù)得到強(qiáng)調(diào)*如黨的十七大報(bào)告中提出：“擴(kuò)大社會(huì)主義民主，更好保障人民權(quán)益和完善社會(huì)公平正義。公民政治參與有序擴(kuò)大?！?。

開(kāi)門(mén)決策必然會(huì)限縮政府從容決策的空間，政府決策將會(huì)因開(kāi)放而變得充滿變數(shù)，引入?yún)⑴c的同時(shí)必然引發(fā)決策者對(duì)公眾參與給政府決策可能帶來(lái)的決策效率、社會(huì)穩(wěn)定等問(wèn)題的擔(dān)憂：其一，參與是表達(dá)利益訴求的活動(dòng)，在利益多元化的社會(huì)條件下，不同利益之間存在矛盾和沖突，參與成為不同利益博弈的機(jī)制，參與的過(guò)程很可能因?yàn)槔鏇_突引發(fā)不穩(wěn)定，決策是否會(huì)演變成引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定的過(guò)程？其二，行政決策涉及不特定人群，有的重大行政決策如北京、廣州、杭州、天津等大城市實(shí)行的尾號(hào)限行、車(chē)輛限購(gòu)等限制措施，涉及廣大車(chē)主和購(gòu)車(chē)人群，數(shù)量眾多的參與主體參與到?jīng)Q策中來(lái)是否會(huì)對(duì)決策的效率產(chǎn)生影響，決策是否會(huì)演變成一個(gè)久拖不決的過(guò)程？其三，參與是一項(xiàng)全新的制度，行政機(jī)關(guān)及其工作人員是否已經(jīng)具備足夠的知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)去應(yīng)對(duì)可能帶來(lái)的變化？其四，參與是行政民主的體現(xiàn)，缺乏民主訓(xùn)練的民眾是否能夠理性參與政府決策？這些擔(dān)憂在中央對(duì)有序參與的定調(diào)下對(duì)公眾參與的制度構(gòu)建和實(shí)際運(yùn)行都產(chǎn)生了直接影響。有序成為公眾參與制度構(gòu)建和實(shí)踐揮之不去的緊箍咒，參與對(duì)行政決策效率和社會(huì)穩(wěn)定可能帶來(lái)的不利影響被要求盡可能降低和減少，公眾參與限制性發(fā)展的命運(yùn)由此難以避免，目前的公眾參與制度呈現(xiàn)出極強(qiáng)的有限參與色彩，因?yàn)橛邢奘怯行蜃钪苯?、最?jiǎn)單的保障手段，此種有限性體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，聽(tīng)證會(huì)參加主體實(shí)行聽(tīng)證代表制度，參加的人數(shù)非常有限，參與的廣泛性非常有限。并非人人都可以直接參加聽(tīng)證會(huì)，只有以各種奇怪的方式產(chǎn)生的聽(tīng)證代表才能出現(xiàn)在聽(tīng)證會(huì)的現(xiàn)場(chǎng)中陳述自己的觀點(diǎn)。聽(tīng)證代表制是有序參與最重要的保障機(jī)制，這種保障體現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一，實(shí)現(xiàn)對(duì)參加聽(tīng)證會(huì)的主體的數(shù)量控制，防止因人數(shù)過(guò)多所造成的聽(tīng)證持續(xù)時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，影響決策效率，同時(shí)也防止聽(tīng)證場(chǎng)面失控。其二，保證聽(tīng)證代表的廣泛性與均衡性，讓不同利益群體都有代言人出現(xiàn)在聽(tīng)證會(huì)上，但是有的時(shí)候異化成為實(shí)現(xiàn)對(duì)參加聽(tīng)證會(huì)主體的背景過(guò)濾，或者阻止不合諧聲音出現(xiàn)，或者防止不可知觀點(diǎn)出現(xiàn)的手段。如全國(guó)首次鐵路價(jià)格聽(tīng)證會(huì)時(shí)，喬占祥與王海都報(bào)名了*喬占祥是河北律師，于2001年3月19日向北京市第一中級(jí)人民法院提起行政訴訟，狀告鐵道部2001年春運(yùn)期間的部分鐵路火車(chē)票價(jià)上漲的通知未經(jīng)國(guó)家計(jì)委召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，屬于程序違法。該案件直接促使原國(guó)家計(jì)委于2001年7月2日發(fā)布《政府價(jià)格決策聽(tīng)證暫行辦法》，2002年1月12日在北京舉行了首次鐵路價(jià)格聽(tīng)證會(huì)。，但最后沒(méi)有列入聽(tīng)證代表名單。

第二，作為公眾參與前提條件的信息公開(kāi)不對(duì)等，公開(kāi)的信息十分有限，深度參與欠缺必要的信息支持。信息對(duì)稱(chēng)是公眾有效參與的前提條件，在決策機(jī)關(guān)與公眾之間做到信息平等，保證公眾獲知足夠的信息以有效表達(dá)意見(jiàn)，但當(dāng)前提供給公眾的與重大行政決策相關(guān)的信息并不能夠滿足信息對(duì)稱(chēng)要求，包括公眾獲得信息的內(nèi)容、知悉信息的時(shí)間等都存在不對(duì)稱(chēng)的問(wèn)題，這使公眾參與重大行政決策的效果受到很大影響。

第三，公眾參與主體之間缺乏有效的溝通與辯駁，影響參與的深入。非正式程序中，公眾參與以原子個(gè)體向決策機(jī)關(guān)提出意見(jiàn)的方式呈現(xiàn)，公眾之間缺乏交流與觀點(diǎn)辯論。在決策聽(tīng)證會(huì)上，由于聽(tīng)證會(huì)時(shí)間過(guò)短，十分有限，同樣缺乏不同觀點(diǎn)的辯論，以單方陳述為主，缺乏互動(dòng)，參與的深度性有限。參與既是利益的表達(dá)，也是利益博弈的平臺(tái)，說(shuō)服別人接受自己的觀點(diǎn)通常是參與很重要的一項(xiàng)內(nèi)容，但這些在目前的聽(tīng)證會(huì)程序裝置中尚難實(shí)現(xiàn)。聽(tīng)證會(huì)的會(huì)期通常很短，多數(shù)是半天的時(shí)間，不管問(wèn)題是否得到充分的辯論，必須在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成，代表們通常很難有充分的時(shí)間展示自己。

第四，欠缺完善的意見(jiàn)回應(yīng)機(jī)制，公眾意見(jiàn)對(duì)決策結(jié)果所能發(fā)揮的影響力極其有限。參與是對(duì)決策過(guò)程的參與，意在影響決策者的最終決策，因此，公眾參與決策并非公眾替代政府決策，但是目前公眾參與之后政府最終決策如何考量公眾提出的意見(jiàn)沒(méi)有充分向公眾說(shuō)明，造成公眾對(duì)參與缺乏信心，對(duì)最終的決策欠缺認(rèn)同。

有限參與制度定位顯得政府傾聽(tīng)民意的誠(chéng)意不足，降低了公眾對(duì)重大行政決策的認(rèn)同。在鄰避困境中，通常極易轉(zhuǎn)化為大規(guī)模群體性事件，最終造成重大行政決策的失敗，如各地PX項(xiàng)目中，廈門(mén)宣布遷址，寧波市政府宣布堅(jiān)決不上PX項(xiàng)目，一系列地方PX項(xiàng)目流產(chǎn)已經(jīng)嚴(yán)重影響了國(guó)家能源戰(zhàn)略布局。公眾參與面臨的困境突顯了多元社會(huì)條件下多元利益訴求與傳統(tǒng)威權(quán)行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制之間的沖突，舊的封閉運(yùn)行的單向決策體制已經(jīng)難以適應(yīng)新的社會(huì)條件。新的社會(huì)條件下，個(gè)人面對(duì)國(guó)家無(wú)條件服從已經(jīng)被強(qiáng)烈的個(gè)人利益訴求替代，行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制需要對(duì)此作出調(diào)整，為多元利益進(jìn)入重大行政決策作出制度安排。在公眾參與歷經(jīng)近二十年的發(fā)展，無(wú)論是政府，還是民眾，都已歷經(jīng)公眾參與實(shí)踐的訓(xùn)練和摸索，需要對(duì)有限參與定位作出調(diào)整，由有限參與向廣泛參與和深度參與橫縱雙向推進(jìn)。心智只有在自由的土壤和空氣中才能健康發(fā)展，制度亦如此，公眾參與的有序發(fā)展不在于為其設(shè)定局促的發(fā)展空間，而是應(yīng)當(dāng)通過(guò)完善規(guī)則，強(qiáng)化遵循規(guī)則的意識(shí)來(lái)實(shí)現(xiàn)。

三、確立和保障公眾對(duì)重大行政決策的參與權(quán)，建構(gòu)交涉性參與過(guò)程

(一)回歸參與的權(quán)利屬性，在重大行政決策程序立法中明確公眾對(duì)重大行政決策的參與權(quán)

政府當(dāng)前對(duì)參與的定位并未實(shí)現(xiàn)“參與是公民、法人或其他組織的一項(xiàng)程序性權(quán)利”的屬性，沒(méi)有以參與是公民的一項(xiàng)權(quán)利為邏輯展開(kāi)。

有限參與的制度定位及公眾參與的政府組織色彩反映出立法者希望公眾參與處于一種可控的狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)有序參與。制度起步之初，對(duì)之作出有限參與的保守定位，限制制度探索的空間，有其合理性。歷經(jīng)近二十年的發(fā)展，無(wú)論關(guān)于公眾參與行政過(guò)程的理論研究，還是制度實(shí)踐都已得到迅速發(fā)展的今天，對(duì)公眾參與重大行政決策的可控式發(fā)展思路需要調(diào)整，回歸公眾參與的權(quán)利屬性，淡化和消除政府組織色彩，實(shí)現(xiàn)自下而上的公眾參與運(yùn)行機(jī)制。重大行政決策程序立法中，應(yīng)當(dāng)明確公眾參與的權(quán)利屬性，在充分保障公眾參與權(quán)基礎(chǔ)上構(gòu)建公眾參與制度。

第一，公眾參與重大行政決策是公民、法人和其他組織在多元社會(huì)條件下更好保障自身利益的利益訴求，應(yīng)當(dāng)將此種利益訴求轉(zhuǎn)化為參與權(quán)這一程序權(quán)利予以保障。重大行政決策的過(guò)程實(shí)質(zhì)是利益分配的過(guò)程，決策活動(dòng)屬于公共意志表達(dá)的政治性質(zhì)活動(dòng)，非為認(rèn)定事實(shí)、適用法律的具體決定作出過(guò)程。由于政府官員為非民選官員，在西方國(guó)家，隨著行政機(jī)關(guān)由傳統(tǒng)的法律執(zhí)行機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)向越來(lái)越多行使公共意志表達(dá)這一傳統(tǒng)由國(guó)會(huì)行使的權(quán)力，讓公眾直接參與到行政過(guò)程表達(dá)其利益訴求，成為新的行政權(quán)正當(dāng)化機(jī)制。公民對(duì)行政過(guò)程的參與權(quán)在美國(guó)、德國(guó)等國(guó)家的《行政程序法》中得到確立并制度化。在中國(guó)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的推進(jìn)，個(gè)人利益訴求正當(dāng)性在價(jià)值層面得到社會(huì)普遍認(rèn)同，并以權(quán)利的形態(tài)在憲法、刑法、民法、行政法、勞動(dòng)法、社會(huì)法、訴訟法等基本立法中呈現(xiàn)出來(lái)。在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，很多重大行政決策的作出直接影響公民、企業(yè)、社會(huì)組織的權(quán)利和利益，如城市交通限行措施對(duì)私人汽車(chē)的使用造成限制，教育改革措施的出臺(tái)影響千萬(wàn)家庭孩子受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)，政府關(guān)于城市發(fā)展公共設(shè)施的規(guī)劃與建設(shè)直接影響居民房產(chǎn)的價(jià)值和生活環(huán)境，為更好保護(hù)自身的權(quán)利和利益，公民、企業(yè)和組織渴望知悉與決策相關(guān)的信息，渴望參與到?jīng)Q策的過(guò)程中來(lái)，并能將自己的利益訴求體現(xiàn)在最終決策之中，這種利益訴求需要在立法中進(jìn)行回應(yīng)，以權(quán)利的形態(tài)確立下來(lái)。在重大行政決策作出過(guò)程中，受重大行政決策影響的公民、法人或其他組織應(yīng)當(dāng)有權(quán)利表達(dá)自己的利益訴求，進(jìn)而影響重大行政決策的作出，這是程序正義的基本要求。我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，國(guó)家權(quán)力屬于人民，面對(duì)人民在社會(huì)發(fā)展過(guò)程中產(chǎn)生的參與公共事務(wù)管理的利益訴求，政府應(yīng)當(dāng)積極回應(yīng)，傾聽(tīng)他們的聲音，以更好在各種利益之間做出平衡。

第二，公眾參與權(quán)的保障是多元社會(huì)條件下政府重大行政決策獲得民眾認(rèn)同的社會(huì)基礎(chǔ)。三十年的改革深刻改變了中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)，改革的過(guò)程就是一個(gè)個(gè)體的權(quán)利不斷得到確立的過(guò)程，個(gè)人利益從集體利益、國(guó)家利益中分離出來(lái)，個(gè)體成為獨(dú)立的利益主體，國(guó)家利益、集體利益也不再具有天然的優(yōu)越性，政府官員直接感受到的就是老百姓越來(lái)越不好管。多元利益并存社會(huì)條件下，政府決策機(jī)制需要調(diào)整，其核心問(wèn)題是如何回應(yīng)日益凸顯的多元利益訴求？對(duì)此，黨的十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中提出“推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展，……在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問(wèn)題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問(wèn)題為內(nèi)容，在全社會(huì)開(kāi)展廣泛協(xié)商，堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中”。無(wú)論從國(guó)家權(quán)力屬于人民的社會(huì)主義國(guó)家性質(zhì)，還是從政府管理的有效性角度，面對(duì)民眾的利益訴求，政府都應(yīng)當(dāng)積極回應(yīng)，而不能消極忽視，更不能以暴力方式進(jìn)行壓制。在重大行政決策過(guò)程中，需要讓各種利益訴求進(jìn)入決策過(guò)程，政府與受決策影響的各方主體之間進(jìn)行充分溝通。哈貝馬斯所極力主張的“讓立法的過(guò)程成為商談的過(guò)程，使立法的承受者本身就是規(guī)則的制定者，讓實(shí)現(xiàn)公民自決的民主程序?yàn)榱⒎ㄗ⑷牒戏ㄐ粤α?，現(xiàn)代法律秩序只能從‘自決’這個(gè)概念獲得合法性”*[德]哈貝馬斯著、童世駿譯：《在事實(shí)與規(guī)范之間》，三聯(lián)書(shū)店2003年版，第685頁(yè)。同樣適用于重大行政決策這一公共意志表達(dá)活動(dòng)。在利益多元化的社會(huì)條件下，政府決策形成方式的轉(zhuǎn)型關(guān)鍵在于為政府決策注入建立在說(shuō)服基礎(chǔ)上的權(quán)威，這就需要拋棄舊有過(guò)程封閉、結(jié)果單向輸出的行政意志支配決策模式，代之以過(guò)程透明、利益代表充分參與的以理性、平等對(duì)話為基礎(chǔ)的公共意志形成模式。由此，通過(guò)立法確立公眾對(duì)重大行政決策的參與權(quán)，并以此為基礎(chǔ)展開(kāi)公眾參與制度構(gòu)建，是我國(guó)在新的社會(huì)條件下回應(yīng)民眾多元利益訴求，促成重大行政決策獲得民眾廣泛認(rèn)同的制度基礎(chǔ)。

第三，公眾參與權(quán)的保障是防止決策權(quán)濫用，促進(jìn)重大行政決策科學(xué)決策的重要機(jī)制。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)對(duì)行政權(quán)力的規(guī)范主要依賴(lài)權(quán)力監(jiān)督權(quán)力的監(jiān)督機(jī)制，不重視來(lái)自公民權(quán)利對(duì)權(quán)力的外部監(jiān)督機(jī)制。僅僅通過(guò)對(duì)國(guó)家權(quán)力內(nèi)部進(jìn)行解構(gòu)的方式監(jiān)督權(quán)力，具有很大局限性，尤其是我國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成了行政權(quán)過(guò)于集中的國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)，權(quán)力內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)制難以有效發(fā)揮監(jiān)督作用，引發(fā)權(quán)力尋租、干部腐敗等嚴(yán)重社會(huì)問(wèn)題，動(dòng)搖了民眾對(duì)政府的信任與信心。保障公眾參與權(quán)，正是完善權(quán)利規(guī)范權(quán)力機(jī)制的重要方式，通過(guò)將重大行政決策過(guò)程向公眾充分公開(kāi)、開(kāi)放，較之內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制能夠更有效防止通過(guò)決策尋租。此外，公眾參與重大行政決策在發(fā)揮防止決策權(quán)力濫用作用的同時(shí)，也通過(guò)公眾的積極參與，為決策機(jī)關(guān)提供了更加充分、全面的決策信息，對(duì)提升決策質(zhì)量同樣具有重要作用。

(二)轉(zhuǎn)變以政府為主導(dǎo)的民意傾聽(tīng)程序，建構(gòu)交涉性的參與過(guò)程

參與程序是參與有效性的重要保障，在吸納民意定位下，雖然決策的過(guò)程是開(kāi)放的，但在程序構(gòu)造上依然是以政府為主導(dǎo)的一元程序結(jié)構(gòu)，具體制度構(gòu)建以決策者如何組織公眾參與為主線展開(kāi)，參與的過(guò)程帶有很強(qiáng)的決策者組織參與色彩。如政府價(jià)格決策中的主持人通常由物價(jià)部門(mén)負(fù)責(zé)人擔(dān)任，聽(tīng)證會(huì)代表由組織者審核聘請(qǐng)，首次鐵路價(jià)格聽(tīng)證會(huì)的組織者還為聽(tīng)證代表支付往返交通費(fèi)用、在京食宿費(fèi)用。在參與方式上，非正式程序中原子化的公民、組織單向向決策機(jī)關(guān)提出他們的意見(jiàn)；在聽(tīng)證會(huì)中，參與者之間、參與者與決策方案擬定部門(mén)之間也缺乏溝通與辯論，參與的過(guò)程更多呈現(xiàn)出政府傾聽(tīng)民意的過(guò)程，而非多元利益主體之間進(jìn)行交涉的過(guò)程。

參與促成公共意志的形成，為重大行政決策提供正當(dāng)性基礎(chǔ)，因此，利益交涉和利益平衡是參與的核心。沒(méi)有交涉，參與就無(wú)法發(fā)揮公共意志形成的功能；沒(méi)有利益平衡，決策體現(xiàn)的就只是政府的目標(biāo)、領(lǐng)導(dǎo)的意志，參與能為重大行政決策提供的正當(dāng)性基礎(chǔ)有限，決策執(zhí)行力有限。重大行政決策的作出是一個(gè)利益競(jìng)爭(zhēng)和分配的過(guò)程，如果我們承認(rèn)多元利益、特別是承認(rèn)個(gè)體利益獨(dú)立存在的正當(dāng)性，根據(jù)程序正義的要求，就應(yīng)當(dāng)在決策的過(guò)程中讓所有利益主體都能夠獲得有效、充分表達(dá)的機(jī)會(huì)，獲得反駁不同利益主張的機(jī)會(huì)，更重要的是當(dāng)不同主體的利益訴求表達(dá)出來(lái)之后，應(yīng)當(dāng)?shù)玫經(jīng)Q策者的認(rèn)真對(duì)待。對(duì)于決策者，通過(guò)公眾參與簡(jiǎn)單告知公眾政府的意圖是什么，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足他們的需求。決策者不僅需要告知公眾政府準(zhǔn)備作什么，更重要的是聽(tīng)取公眾需要什么。當(dāng)公眾的需要與政府決策目標(biāo)之間存在沖突時(shí)，決策者應(yīng)當(dāng)通過(guò)說(shuō)服公眾，而非壓制的方式來(lái)讓公眾接受政策目標(biāo)，有的時(shí)候包括積極回應(yīng)公眾的利益需要，達(dá)到各種利益之間的平衡，如在鄰避困境中，決策者應(yīng)當(dāng)在讓居民承擔(dān)不利風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，讓民眾分享PX項(xiàng)目上馬、公共設(shè)施設(shè)立帶來(lái)的利益，如有的國(guó)家在居民區(qū)附近設(shè)立垃圾焚燒設(shè)施時(shí)，圍繞設(shè)施為居民修建休閑主題公園。將參與由簡(jiǎn)單的告知轉(zhuǎn)向利益交涉和利益衡平的過(guò)程是參與能否真正發(fā)揮化解利益之爭(zhēng)，增強(qiáng)決策有效性與執(zhí)行力的關(guān)鍵。參與，不應(yīng)當(dāng)僅僅是告知和傾聽(tīng)的過(guò)程，應(yīng)當(dāng)主要是利益交涉的過(guò)程，是形成公共意志的過(guò)程。

四、構(gòu)建以非正式聽(tīng)證為主要形式的公眾參與程序機(jī)制

(一)客觀定位聽(tīng)證會(huì)制度

《價(jià)格法》將價(jià)格決策公眾參與的形式簡(jiǎn)單規(guī)定為聽(tīng)證會(huì)，形式單一造成公眾參與成本過(guò)高，成為妨礙價(jià)格決策公眾參與發(fā)展的原因之一。這一問(wèn)題在之后的立法中得到糾偏，公眾參與的實(shí)現(xiàn)路徑變得多元，《行政法規(guī)制定程序條例》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《廣州市規(guī)章制定公眾參與辦法》等規(guī)定公眾參與的方式可以采取書(shū)面征求意見(jiàn)、開(kāi)放式聽(tīng)取意見(jiàn)、座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)或其他方式等多種形式廣泛聽(tīng)取公眾的意見(jiàn)。然而實(shí)踐中，雖然公眾更多運(yùn)用的是信件、傳真、網(wǎng)絡(luò)等方式提出意見(jiàn)，但由于缺乏名稱(chēng)概括之，人們對(duì)公眾參與方式的關(guān)注更多投向了聽(tīng)證會(huì)。聽(tīng)證會(huì)在政府價(jià)格決策領(lǐng)域的廣泛運(yùn)用甚至使得人們將聽(tīng)取意見(jiàn)與聽(tīng)證會(huì)劃上等號(hào)，其實(shí)聽(tīng)證會(huì)作為最為正式的聽(tīng)取意見(jiàn)形式，應(yīng)當(dāng)是適用范圍最小的一種方式。

聽(tīng)取意見(jiàn)是公正行政程序制度的基本要求，其形式則因行政事務(wù)的不同有很多種，如在美國(guó)，行政機(jī)關(guān)可以采取從審判型聽(tīng)證到非正式的會(huì)談等二十多種形式。一般根據(jù)聽(tīng)取意見(jiàn)之后是否必須根據(jù)聽(tīng)證記錄制定規(guī)章和作出裁決分為正式聽(tīng)證與非正式聽(tīng)證。正式聽(tīng)證中行政機(jī)關(guān)采用類(lèi)似法庭審判程序的方式聽(tīng)取意見(jiàn)，參加聽(tīng)證會(huì)的主體相互之間進(jìn)行口頭辯論、質(zhì)證。正式聽(tīng)證往往也被稱(chēng)為審判型聽(tīng)證、準(zhǔn)司法聽(tīng)證；以其他形式聽(tīng)取意見(jiàn)的則統(tǒng)稱(chēng)非正式聽(tīng)證。

正式聽(tīng)證由于采用了對(duì)抗式程序，最有利于利益對(duì)立雙方就問(wèn)題展開(kāi)充分辯論，因此，從保護(hù)當(dāng)事人的利益、實(shí)現(xiàn)公平正義的角度而言，在聽(tīng)取意見(jiàn)諸多形式中，正式聽(tīng)證是最佳的選擇。但正式聽(tīng)證同時(shí)也是成本最高的一種聽(tīng)取意見(jiàn)形式。因此，從各國(guó)行政程序法的規(guī)定來(lái)看，正式聽(tīng)證僅在行政事務(wù)對(duì)公眾或當(dāng)事人有重大影響，或者公眾對(duì)行政事務(wù)存在較大爭(zhēng)議時(shí)才適用，一方面確保最終決策，另一方面為各方利益主體提供充分的利益訴求平臺(tái)，增加結(jié)果的認(rèn)同性，降低執(zhí)行過(guò)程中的阻礙。如根據(jù)美國(guó)一位法學(xué)家的估計(jì)，90%以上的行政活動(dòng)采取非正式程序，正式程序所占份量不到10%。*轉(zhuǎn)引自王名揚(yáng)著：《美國(guó)行政法》，中國(guó)法制出版社1995年版，第537頁(yè)。美國(guó)司法部行政程序委員會(huì)1941年的報(bào)告中稱(chēng)：“非正式程序構(gòu)成行政裁決的絕對(duì)多數(shù)，它們是行政程序的真正生命線。” Attorney General’s Report on the Administrative Procedure Act. 該報(bào)告發(fā)表于1941年，可以在網(wǎng)上進(jìn)入 ABA Administrative Procedure Database 中查閱到此報(bào)告的內(nèi)容。正式聽(tīng)證適用的情形有嚴(yán)格的限制，但決不意味著降低此項(xiàng)制度的重要性，相反，由于它一般適用于對(duì)公眾利益有重大影響的情形，此項(xiàng)司法化程度最高的行政程序制度是各國(guó)行政程序法典的核心制度。從目前收集到的資料來(lái)看，所有國(guó)家和地區(qū)的行政程序法典中都對(duì)此項(xiàng)制度作出詳細(xì)規(guī)定。因此，聽(tīng)證會(huì)的舉行應(yīng)當(dāng)是少而精，適用的情形少，但一旦適用，即應(yīng)當(dāng)遵循嚴(yán)格的程序規(guī)則，以保證其真正發(fā)揮保護(hù)公民利益、實(shí)現(xiàn)行政正義的功能。

由于諸多因素的影響，聽(tīng)證會(huì)制度在我國(guó)被不適當(dāng)舉行太多，而舉行的聽(tīng)證會(huì)又由于制度存在的缺陷，既讓行政機(jī)關(guān)感到不堪重負(fù)，又讓公眾心生不滿。經(jīng)過(guò)幾年的實(shí)踐積累，目前我們有必要重新審視聽(tīng)證會(huì)制度，客觀定位此項(xiàng)制度。在重大行政決策程序立法中，需要明確決策聽(tīng)證會(huì)適用的情形，將之限定在兩種情形：其一是經(jīng)過(guò)非正式聽(tīng)證方式發(fā)現(xiàn)公眾意見(jiàn)存在較大分歧的，啟動(dòng)聽(tīng)證會(huì)程序，加強(qiáng)不同意見(jiàn)之間的溝通與辯駁；其二是法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)的。

(二)構(gòu)建以非正式聽(tīng)證為主要形式的公眾參與程序機(jī)制

聽(tīng)證會(huì)高度司法化的程序構(gòu)造限制了它無(wú)法作為公眾參與的一般性形式，非正式聽(tīng)證以其形式的多樣性、適用的簡(jiǎn)便性和靈活性較好同時(shí)滿足了公眾參與和行政效率的雙重需求，在一定程度上平衡了二者的矛盾和沖突。因此，對(duì)于非正式聽(tīng)證在公眾參與程序機(jī)制中的作用應(yīng)當(dāng)給予足夠的重視，將之定位為重大行政決策中公眾參與的基本形式。非正式聽(tīng)證可以考慮包括以下內(nèi)容：

1.名稱(chēng)?；诼?tīng)證在我國(guó)立法中采狹義的理解，可以考慮借鑒美國(guó)規(guī)章制定程序中的通告與評(píng)論程序，將非正式聽(tīng)證稱(chēng)謂約定化為“通告與評(píng)論程序”，與聽(tīng)證會(huì)程序形成對(duì)應(yīng)。前者是一種非正式聽(tīng)取意見(jiàn)的形式，后者是一種正式的、司法化程度較高的形式。

2.明確公眾參與是重大行政決策的必經(jīng)程序，同時(shí)將通告與評(píng)論程序作為公眾參與的一般程序。

3.公告。公告的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)滿足信息對(duì)稱(chēng)的基本要求。向公眾公開(kāi)的事項(xiàng)包括與重大行政決策相關(guān)的事項(xiàng)和公眾如何提交意見(jiàn)兩大類(lèi)。與重大行政決策相關(guān)的事項(xiàng)不限于決策方案本身，還包括關(guān)于決策的目的和合法性、必要性、可行性的說(shuō)明，以及決策涉及的主要問(wèn)題。這些信息可以幫助公眾更有針對(duì)性提出意見(jiàn)，也可以使公眾意見(jiàn)集中于要討論的問(wèn)題。公眾如何提交意見(jiàn)包括公眾提交意見(jiàn)的方式、途徑、起止時(shí)間和接收公眾意見(jiàn)的部門(mén)、人員和聯(lián)系方式等。

重大行政決策方案草案多數(shù)情形下由政府部門(mén)擬定，應(yīng)當(dāng)整合發(fā)布平臺(tái)，將部門(mén)擬定的重大行政決策方案草案統(tǒng)一在政府法制機(jī)構(gòu)的網(wǎng)站上進(jìn)行公告，建立統(tǒng)一的、權(quán)威的發(fā)布平臺(tái)，保證與重大行政決策相關(guān)信息發(fā)布的集中、準(zhǔn)確性、權(quán)威性，也便于公眾更為便捷獲得信息。

4.多樣化的公眾評(píng)論形式，即時(shí)、及時(shí)公布公眾意見(jiàn)。公眾評(píng)論的形式是多元的，為公眾參與提供了相當(dāng)?shù)谋憷?，尤其是網(wǎng)絡(luò)和電郵的廣泛應(yīng)用，為公眾參與的發(fā)展提供了強(qiáng)大的技術(shù)支持，有的地方如杭州市的開(kāi)放式?jīng)Q策聽(tīng)證中將之作為最主要的參與形式。電子平臺(tái)與紙質(zhì)平臺(tái)之間如何進(jìn)行選擇是當(dāng)前爭(zhēng)論的一個(gè)問(wèn)題，這主要是因?yàn)橹袊?guó)發(fā)展的極大不平衡導(dǎo)致電子化參與方式遠(yuǎn)未達(dá)到理想的程度，但就政府工作的便利及其在快捷、經(jīng)濟(jì)方面所具有的優(yōu)勢(shì)來(lái)看，電子化參與作為主要的參與形式似乎會(huì)成為一個(gè)難以抗拒的趨勢(shì)。

信息技術(shù)的發(fā)展為非正式方式中公眾意見(jiàn)的互動(dòng)、交涉提供了技術(shù)支持，決策機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將通過(guò)各種途徑，特別是通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)提交的意見(jiàn)即時(shí)發(fā)布，公眾可以在提出自己意見(jiàn)的同時(shí)，針對(duì)他人的意見(jiàn)進(jìn)行反駁，同時(shí)增強(qiáng)公眾參與的透明度，提高公眾對(duì)行政機(jī)關(guān)的信任。

5.認(rèn)真對(duì)待公眾提出的利益訴求，決策時(shí)進(jìn)行利益平衡，建立完善的意見(jiàn)回應(yīng)機(jī)制。如何對(duì)待公眾提出的意見(jiàn)是聽(tīng)取意見(jiàn)制度的核心問(wèn)題。如果公眾意見(jiàn)對(duì)最終的結(jié)果沒(méi)有實(shí)質(zhì)影響力，公眾參與的有效性沒(méi)有保障，公眾參與的持續(xù)性也就難以保障。那么，是否意味決策機(jī)關(guān)必須根據(jù)公眾提出的意見(jiàn)，特別是多數(shù)人的意見(jiàn)作出最終決策呢？根據(jù)美國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》的規(guī)定，適用正式聽(tīng)證制定規(guī)章的，要受案卷排他原則約束，只能根據(jù)聽(tīng)證筆錄制定規(guī)章；適用非正式聽(tīng)證，則不受聽(tīng)證筆錄的約束，但必須對(duì)是否采納公眾意見(jiàn)的情況作出詳細(xì)說(shuō)明，說(shuō)明是最終公布的規(guī)章的組成部分。韓國(guó)《行政程序法》規(guī)定行政機(jī)關(guān)在樹(shù)立、試行或變更對(duì)國(guó)民生活帶來(lái)極大影響之事項(xiàng)的政策、制度及計(jì)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取意見(jiàn)*韓國(guó)《行政程序法》第46條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)樹(shù)立、試行或變更符合下列各款事項(xiàng)之政策、制度及計(jì)劃時(shí)，應(yīng)予以預(yù)告。但預(yù)告有顯著阻礙公共安全或福利之慮或有其他不易預(yù)告之特別事由時(shí)，可不予以預(yù)告：(1)對(duì)國(guó)民生活帶來(lái)極大影響之事項(xiàng)。(2)眾多國(guó)民之利害關(guān)系相沖之事項(xiàng)。(3)給眾多國(guó)民帶來(lái)不便或負(fù)擔(dān)之事項(xiàng)。(4)其他需要廣泛收集國(guó)民之意見(jiàn)之事項(xiàng)。。對(duì)于公眾提出的意見(jiàn)，行政機(jī)關(guān)除有特別理由外，應(yīng)尊重其意見(jiàn)，酌情處理。

就重大行政決策對(duì)事實(shí)的要求而言，決策對(duì)事實(shí)的把握是一般性的，并不象行政決定那樣要求精確；就公眾參與決策的功能而言，其主要功能在于利益的表達(dá)與競(jìng)爭(zhēng)，而非如行政決定那樣通過(guò)對(duì)抗發(fā)現(xiàn)事實(shí)真相。此外，決策的作出除了要符合事物的客觀規(guī)律之外，還是一個(gè)利益分配的過(guò)程，決策機(jī)關(guān)在作出最終決策時(shí)除了考慮事實(shí)因素，還要平衡各種利益，同時(shí)還會(huì)受到國(guó)家在一定時(shí)期各種政策的影響。因此，影響決策的因素是綜合復(fù)雜的，公眾提出的意見(jiàn)是決策者作出決策時(shí)必須考慮的重要因素，但并非唯一因素，決策承辦部門(mén)對(duì)是否采納公眾意見(jiàn)有裁量處理的權(quán)力，但這種權(quán)力的行使是否正當(dāng)需要接受公眾的監(jiān)督。因此，盡管政府決策不受案卷排他原則的限制，但必須對(duì)相關(guān)情況作出詳細(xì)的說(shuō)明，對(duì)如何處理公眾意見(jiàn)作出明確、具體的回應(yīng)。包括說(shuō)明：(1)公眾參與的形式。(2)公眾提出的意見(jiàn)。公眾提出的意見(jiàn)不需要逐條陳列，而是將之整理歸類(lèi)后，按照意見(jiàn)種類(lèi)說(shuō)明。(3)決策承辦部門(mén)對(duì)公眾意見(jiàn)采納情況及其理由。