□ 盧芳霞

一、問題的提出

如何有效解決流動(dòng)人口問題已成為當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的重要課題。新世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)流動(dòng)人口數(shù)量呈直線遞增狀態(tài)，根據(jù)第五次和第六次全國(guó)人口普查，2000年中國(guó)大陸流動(dòng)人口總數(shù)為1．4億，約占全國(guó)總?cè)丝跀?shù)的10%以上;2010年中國(guó)大陸流動(dòng)人口總數(shù)為2．6億，達(dá)到全國(guó)總?cè)丝跀?shù)的20%。10年間，中國(guó)大陸流動(dòng)人口總量增長(zhǎng)了81．03%，人口流動(dòng)的規(guī)模由小到大，由個(gè)人流動(dòng)到家庭流動(dòng)，由短期流動(dòng)到長(zhǎng)期流動(dòng)，由近距離流動(dòng)到跨省流動(dòng)。不斷變化的人口流動(dòng)形態(tài)帶來(lái)了不同類型的人口現(xiàn)象和人口問題，不斷沖擊著傳統(tǒng)的人口管理制度框架，對(duì)社會(huì)治安、勞動(dòng)保障、計(jì)劃生育、基礎(chǔ)教育等公共管理與服務(wù)部門提出了一系列新挑戰(zhàn)。［1］

紹興市作為沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，近年來(lái)流動(dòng)人口增長(zhǎng)尤其明顯。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，2000年紹興市登記暫住人口26．4萬(wàn)，到2010年達(dá)到142．4萬(wàn)，10年間流動(dòng)人口總量增長(zhǎng)了439%;這一增長(zhǎng)趨勢(shì)目前仍在延續(xù)，2011年紹興市流動(dòng)人口為182．3萬(wàn)，2012年則達(dá)到192萬(wàn)，流動(dòng)人口數(shù)量與本地常住人口的比例高達(dá)2：5。其中諸暨大唐等10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），越城區(qū)城南街道外山村等203個(gè)村（社區(qū)）的流動(dòng)人口已超過了戶籍人口，出現(xiàn)人口倒掛現(xiàn)象。人口倒掛最多的村（社區(qū)）比例已超過5∶1。

紹興市目前大量流動(dòng)人口處于非組織化狀態(tài)，這既對(duì)流入地的平安建設(shè)和人口管理提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，也說明政府原來(lái)的管控思維已不適用，必須引入創(chuàng)新思維來(lái)應(yīng)對(duì)流動(dòng)人口的管理問題。正是在這一背景下，紹興市作為“楓橋經(jīng)驗(yàn)”發(fā)源地，在已有成功化解流動(dòng)人口管理難題的歷史經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，創(chuàng)新出了再組織化的流動(dòng)人口管理新模式。所謂再組織化，是指某個(gè)社會(huì)群體原有的組織因外部條件變化被打破，而重新進(jìn)行組織化的過程。世界范圍內(nèi)的現(xiàn)代化進(jìn)程表明，一個(gè)社會(huì)的組織化程度越高，其穩(wěn)定性就越強(qiáng)，社會(huì)活力就越大，社會(huì)管理的難度系數(shù)就越小;反之，社會(huì)就會(huì)缺乏活力和社會(huì)理性（不同于經(jīng)濟(jì)理性），其穩(wěn)定性就越差，社會(huì)管理和社會(huì)治理的難度系數(shù)則越大。［2］

二、歷史回顧：流動(dòng)人口服務(wù)管理體制變遷之過程

新中國(guó)成立60多年來(lái)，我國(guó)流動(dòng)人口管理體制歷經(jīng)了由寬松到嚴(yán)格、再?gòu)膰?yán)格到寬松的變遷過程，總體可以分為五個(gè)階段，每個(gè)階段均呈現(xiàn)出不同特點(diǎn)?！皸鳂蚪?jīng)驗(yàn)”誕生于1963年，從第二個(gè)階段開始就對(duì)我國(guó)流動(dòng)人口管理產(chǎn)生了廣泛影響，其創(chuàng)造的“改造流竄犯”、“幫教青少年（許多是城市盲流）”、“流動(dòng)人口綜合治理”、“以外管外”等經(jīng)驗(yàn)，開創(chuàng)了我國(guó)流動(dòng)人口服務(wù)管理的新模式。

（一）自由放任階段（1949—1957）

新中國(guó)建立初期，由于人口流動(dòng)并未給城市帶來(lái)顯著問題，我國(guó)的人口流動(dòng)基本處于自由放任狀態(tài)。1949年的《共同綱領(lǐng)》和1954年的《憲法》都明確規(guī)定公民擁有居住、遷徙的自由和權(quán)利，從法律上保障社會(huì)成員的自由流動(dòng)。雖然，這種放任型的管理模式導(dǎo)致了隨后的城市糧食供應(yīng)不足，政務(wù)院在1953年、1956年分別頒發(fā)《關(guān)于勸止農(nóng)民盲目流入城市的指示》、《關(guān)于防止農(nóng)村人口盲目外流的指示》，1957年又明確規(guī)定“城鎮(zhèn)各企事業(yè)單位和機(jī)關(guān)團(tuán)體需要招收臨時(shí)工時(shí)，應(yīng)首先從本單位多余人員調(diào)劑解決，盡量在當(dāng)?shù)爻鞘兄姓杏?，不足的時(shí)候才可以從農(nóng)村中招用臨時(shí)工”，但是，由于執(zhí)行力度不強(qiáng)、措施不嚴(yán)厲等諸多原因，針對(duì)流動(dòng)人口管理的效果甚微，我國(guó)流動(dòng)人口總體上處于缺乏管制的自由放任狀態(tài)。［3］

（二）嚴(yán)格控制階段（1958—1977）

1958年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》，標(biāo)志著我國(guó)開始采用戶籍制度，對(duì)農(nóng)民流動(dòng)特別是農(nóng)民進(jìn)城做出了限制。這個(gè)條例的頒布具有劃時(shí)代的意義，我國(guó)由此形成了城鄉(xiāng)戶口“二元分離”的戶籍模式，并延續(xù)至今。1961年，中共中央又批轉(zhuǎn)了公安部《關(guān)于制止人口自由流動(dòng)的報(bào)告》，決定在大中城市設(shè)立“收容遣送站”，由民政部門負(fù)責(zé)收容“盲流”并遣返原籍，這成為我國(guó)收容制度的發(fā)端。1975年，新修訂的《憲法》干脆取消了“公民自由遷徙權(quán)利”。在政府嚴(yán)控政策影響下，從1958年到1963年，我國(guó)人口總遷移率從9．65%下降到3．98%，1964年到1977年間則始終保持在4% －3%之間。［4］（P85）這一時(shí)期，由于流竄犯嚴(yán)重沖擊著當(dāng)時(shí)嚴(yán)格控制型的流動(dòng)人口政策，紹興市通過依靠和發(fā)動(dòng)群眾，摸索出“管頭”、“管腳”、“管肚皮”和“三清一落實(shí)”的幫教改造經(jīng)驗(yàn)①“管頭”是指做思想工作、“管腳”是指防止外逃措施、“管肚皮”是指安排好勞動(dòng)和生活。“三清一落實(shí)”，是指查清違法犯罪行為造成的原因、查清違法犯罪行為的活動(dòng)規(guī)律、查清幫助教育改造的有利條件和不利因素;落實(shí)幫教措施。，創(chuàng)造了“就地改造流竄犯、矛盾不上交”的成功做法，獲得毛澤東同志的批示，并在公安戰(zhàn)線作為典型經(jīng)驗(yàn)推廣。這既是“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的來(lái)源，也是新中國(guó)建立以來(lái)“人性化”管理流動(dòng)人口經(jīng)驗(yàn)的雛形。

（三）相對(duì)放任階段（1978一1994）

改革開放后，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革的需要，我國(guó)對(duì)流動(dòng)人口采取了相對(duì)放任的政策。1984年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》，從制度上保障了農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)（集鎮(zhèn)）流動(dòng)并給予落戶的權(quán)利。1985年，公安部頒布《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》，正式取消對(duì)“公民因私事離開常住地外出、暫住的時(shí)間不超過三個(gè)月”的限制，開始實(shí)行“暫住證”管理，并由此催生了全國(guó)范圍內(nèi)的“民工潮”［3］。1989年，國(guó)家雖然一度發(fā)布《關(guān)于嚴(yán)格控制民工外出的緊急通知》、《關(guān)于進(jìn)一步做好控制民工盲目外流的通知》等文件，對(duì)前期政策進(jìn)行局部調(diào)整，以防農(nóng)民大規(guī)模向城市流動(dòng)，但是，城鄉(xiāng)的巨大差距仍舊吸引著大批農(nóng)民向城市持續(xù)流動(dòng)，到1994年全國(guó)流動(dòng)人口已超600萬(wàn)。①數(shù)據(jù)來(lái)源于《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》，1995年。這一階段，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，紹興市涌入了大量流動(dòng)人口，并由此帶來(lái)了治安、刑事犯罪等方面的問題。面對(duì)這一情況，紹興市通過黨政主導(dǎo)，依靠群眾，逐漸摸索出了“民警包尖子、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部包重點(diǎn)、其他人員包一半”的幫教違法犯罪人員的新方法，有效緩解了流動(dòng)人口的犯罪問題，進(jìn)一步豐富了“楓橋經(jīng)驗(yàn)”在流動(dòng)人口管理上的新內(nèi)涵，也成為我國(guó)“社區(qū)矯正”工作的雛形。

（四）防范管制階段（1995一2002）

進(jìn)入20世紀(jì)90年代中期，面對(duì)相對(duì)放任型流動(dòng)人口管理模式帶來(lái)的人口劇增、資源緊缺、治安嚴(yán)峻等一系列城市問題，我國(guó)開始調(diào)整政策，采取了防范管制的流動(dòng)人口管理方法。1995年，國(guó)務(wù)院將《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的適用范圍擴(kuò)大到“三無(wú)人員”;同年，中央綜治委出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)流動(dòng)人口管理工作的意見》，提出“對(duì)流動(dòng)人口問題進(jìn)行綜合治理”。依據(jù)中央提出的方針，各大城市在外來(lái)農(nóng)民工行業(yè)準(zhǔn)入、子女就學(xué)等方面出臺(tái)了許多限制性的政策，并加大了對(duì)城市“三無(wú)人員”的收容遣送力度。民政部、公安部等也聯(lián)合發(fā)文，進(jìn)一步強(qiáng)化收容遣送工作，使收容遣送制度由最初用來(lái)維護(hù)城市形象、保障城市正常生產(chǎn)生活秩序的手段演變?yōu)橄拗仆鈦?lái)人口流動(dòng)的措施。［3］此階段，紹興市作為外來(lái)人口集中流入地之一，同樣產(chǎn)生了諸多社會(huì)問題，迫切需要加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)人口的管控。為此，紹興市較早創(chuàng)新出流動(dòng)人口綜合治理模式，成立了由公安、勞動(dòng)、計(jì)生、財(cái)政、教育等部門組成的外來(lái)人口管理領(lǐng)導(dǎo)小組，并在1998年把領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室由公安轉(zhuǎn)移到綜治委，負(fù)責(zé)組織和協(xié)調(diào)全市外來(lái)人口的服務(wù)管理工作。這種“政府牽頭、公安為主、多方參與、綜合治理”的經(jīng)驗(yàn)，同樣是“楓橋經(jīng)驗(yàn)”內(nèi)涵的延展，為全國(guó)各地提供了流動(dòng)人口綜合治理的新范式。

（五）社會(huì)融合階段（2003年至今）

防范管制型模式產(chǎn)生了許多弊端，尤其是孫志剛事件驚動(dòng)了政府高層。2003年8月，國(guó)務(wù)院廢止了施行21年的收容遣送制度。同年10月，十六屆三中全會(huì)首次提出流動(dòng)人口管理要做到以人為本，標(biāo)志著我國(guó)開始走向促進(jìn)流動(dòng)人口社會(huì)融合的新階段。2006年，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》，這是新中國(guó)成立以來(lái)對(duì)進(jìn)城農(nóng)民工經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治權(quán)益保障提出的最完整、相關(guān)內(nèi)容闡述最詳實(shí)的一份政府文件。［5］2007年，中央綜治委印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)流動(dòng)人口服務(wù)和管理的意見》，提出要按照“公平對(duì)待、搞好服務(wù)、合理引導(dǎo)、完善管理”的方針，公平對(duì)待流動(dòng)人口。2010年，“十二五”規(guī)劃明確提出要注重在制度上做好流動(dòng)人口權(quán)益保護(hù)問題。2012年，十八大進(jìn)一步提出要“完善和創(chuàng)新流動(dòng)人口服務(wù)管理”。此階段，紹興市將流動(dòng)人口管理服務(wù)工作納入到當(dāng)?shù)貒?guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的規(guī)劃中去，在制定公共政策與建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施時(shí)，統(tǒng)籌考慮流動(dòng)人口的公共服務(wù)需求，大打親情牌，先后創(chuàng)新出了“老鄉(xiāng)管老鄉(xiāng)”的親情模式和以“三外”為代表的融合模式，進(jìn)一步豐富了“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的內(nèi)涵，為全國(guó)各地樹立了融合式管理流動(dòng)人口的典型范例。

三、現(xiàn)實(shí)思考：社會(huì)融合背景下流動(dòng)人口服務(wù)管理之缺陷

紹興市大打親情牌，創(chuàng)新出的“老鄉(xiāng)管老鄉(xiāng)”的親情模式和以“三外”為代表的融合模式，典型地體現(xiàn)了以人為本，積極促進(jìn)流動(dòng)人口社會(huì)融合的新要求新思路。早在2004年，紹興市所轄的店口鎮(zhèn)首創(chuàng)了“老鄉(xiāng)管老鄉(xiāng)”的親情式管理模式，分別從貴州遵義縣公安局與江西永豐縣公安局聘請(qǐng)相關(guān)人員，協(xié)助遵義籍、永豐籍外來(lái)人口的管理。這一做法有效解決了當(dāng)?shù)馗刹颗c外來(lái)民工之間溝通難的問題，并先后獲得公安部部長(zhǎng)的3次批示。2007年，店口鎮(zhèn)進(jìn)一步深化互動(dòng)式親情管理模式，形成了“外警協(xié)管外口”、“外來(lái)干部服務(wù)外口”、“外來(lái)人口幫助外口”的“三外”親情式服務(wù)模式。2008年，店口鎮(zhèn)又率先推出了“一證通”外來(lái)人口愛心服務(wù)，使外來(lái)務(wù)工人員憑暫住證就可享受購(gòu)物、就學(xué)、居住、醫(yī)療等會(huì)員服務(wù)。

在流動(dòng)人口管理和服務(wù)中主打親情牌，促進(jìn)流動(dòng)人口管理的做法，豐富了“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的內(nèi)涵，也獲得了諸如《光明日?qǐng)?bào)》等相關(guān)主流媒體的報(bào)導(dǎo)［6］。但從及至今日的效果來(lái)看，這些做法雖然具有極大創(chuàng)新，卻仍沒有跳出“政府包攬”的窠臼，沒有觸及到當(dāng)前流動(dòng)人口社會(huì)問題的深層次原因，也自然使得紹興市在外來(lái)人口管理服務(wù)方面仍舊存在諸多問題。一是社會(huì)管理難度增加。以出租房屋管理為例，2012年紹興全市有76．2%的流動(dòng)人口居住在出租房屋，僅有17．4%居住在單位。巨大的市場(chǎng)需求催生了房屋租賃業(yè)的快速形成，并導(dǎo)致違章搭建、違法出租現(xiàn)象屢禁不止，安全、衛(wèi)生、消防隱患突出。此外，一些流動(dòng)人口集聚地，黑車營(yíng)運(yùn)、制販假劣商品、非法行醫(yī)、無(wú)照經(jīng)營(yíng)等問題頻發(fā)，環(huán)境臟亂差，整治難度大。二是社會(huì)穩(wěn)定面臨挑戰(zhàn)。流動(dòng)人口違法犯罪行為高發(fā)，嚴(yán)重影響當(dāng)?shù)厣鐣?huì)穩(wěn)定。2012年，公安部門抓獲的刑事作案成員中流動(dòng)人口占到了55．8%，部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)甚至占到了90%以上。三是非法抱團(tuán)現(xiàn)象產(chǎn)生。流動(dòng)人口一旦發(fā)生糾紛，往往喜歡采用“私了”、“以暴制暴”的方式。據(jù)統(tǒng)計(jì)，來(lái)紹外來(lái)務(wù)工者中仍然有6．9%喜歡用“找老鄉(xiāng)”的方式解決矛盾，這意味著紹興市有近10萬(wàn)流動(dòng)人口潛在著采用非正常途徑解決矛盾的傾向，這是一個(gè)令人擔(dān)憂的數(shù)據(jù)，這一傾向在“楊汛橋血鉛事件”中得到了充分反映①2011年，紹興縣楊汛橋鎮(zhèn)部分錫箔作坊工作人員及其子女發(fā)現(xiàn)血鉛超標(biāo)現(xiàn)象，數(shù)百名受害者從各村集合起來(lái)，步行至楊汛橋鎮(zhèn)政府討說法。因賠償標(biāo)準(zhǔn)未能達(dá)到一致，受害者們一度沖入鎮(zhèn)政府打砸泄憤。。

細(xì)究近些年紹興市在外來(lái)人口管理方面存在的這些問題，一個(gè)重要原因是忽略了流動(dòng)人口的組織化。其實(shí)，來(lái)自組織社會(huì)學(xué)的理論已經(jīng)證明，一個(gè)社會(huì)只有當(dāng)其成員處于組織化時(shí)，其自我管理的主觀意識(shí)與能動(dòng)積極性才能被調(diào)動(dòng)出來(lái)，政府社會(huì)管理的難度才會(huì)越小。根據(jù)紹興市流動(dòng)人口管理局的抽樣調(diào)查，目前，紹興市外來(lái)流動(dòng)人口組織化程度普遍較低，其人際交往和活動(dòng)主要依靠老鄉(xiāng)圈、親友圈、同事圈進(jìn)行，很少與本地各類社會(huì)組織發(fā)生聯(lián)系。正是大量外來(lái)流動(dòng)人口游離于城市基層社會(huì)管理與社會(huì)組織網(wǎng)絡(luò)之外，給紹興的流動(dòng)人口服務(wù)管理帶來(lái)了現(xiàn)有條件下難以克服的諸多問題。

四、實(shí)踐探索：“楓橋經(jīng)驗(yàn)”與流動(dòng)人口再組織化建設(shè)

“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的一個(gè)重要特點(diǎn)，在于它從來(lái)不缺乏創(chuàng)新的靈感，能夠緊隨形勢(shì)發(fā)展做出適應(yīng)性調(diào)整。針對(duì)流動(dòng)人口非組織化所導(dǎo)致的一系列問題，紹興市在已有成功化解流動(dòng)人口管理難題的歷史經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，再次創(chuàng)造出了流動(dòng)人口再組織化的新型管理模式。具體而言，這一經(jīng)驗(yàn)集中體現(xiàn)在，近年來(lái)紹興市通過加強(qiáng)流動(dòng)人口的五種組織化建設(shè)，在全市基本建立了“市、縣、鎮(zhèn)、村”四級(jí)傳統(tǒng)的流動(dòng)人口服務(wù)管理組織，形成了“縱向到底、橫向到邊”的新型流動(dòng)人口管理模式。

（一）加強(qiáng)流動(dòng)人口黨團(tuán)組織建設(shè)

基層黨組織建設(shè)是黨的整個(gè)執(zhí)政能力體系的重要組成部分，是黨的執(zhí)政能力建設(shè)的落腳點(diǎn)。目前紹興市流動(dòng)人口黨建工作已取得明顯成效，如上虞市在50個(gè)重點(diǎn)村（社區(qū)）、16個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）新居民事務(wù)所都建立了新居民黨組織，下設(shè)新居民“孵化器”黨支部，總共確認(rèn)登記新居民黨員524名。紹興縣華舍街道在外來(lái)流動(dòng)黨員比較集中的10個(gè)村（居、社區(qū)）和一家非公企業(yè)成立了外來(lái)流動(dòng)黨員黨支部。諸暨市與貴州遵義、安徽黃山、江西井岡山等地組織部門對(duì)接，分別建立了江西井岡山紅色黨支部、貴州遵義模范黨支部、安徽黃山先鋒黨支部、湖南韶山秋收黨支部等。上述成功做法，發(fā)揮了流動(dòng)黨員的先鋒模范作用，讓他們?cè)谡苇h(huán)境衛(wèi)生、提升文明素養(yǎng)、調(diào)解鄰里糾紛、維護(hù)社會(huì)治安等方面，積極發(fā)揮帶頭作用。目前，紹興市正在考慮進(jìn)一步創(chuàng)新黨組織設(shè)置模式，在流動(dòng)人口集居地和“兩新組織”內(nèi)建立流動(dòng)人口黨組織，把流動(dòng)黨員納入本地黨員教育管理服務(wù)的整體工作，充分發(fā)揮黨組織的戰(zhàn)斗堡壘和黨員的先鋒模范作用;在流動(dòng)人口團(tuán)員青年集中地建立健全流動(dòng)團(tuán)組織（駐紹團(tuán)工委），開展組織生活和志愿服務(wù)活動(dòng)，為廣大青年流動(dòng)人口提供交流和活動(dòng)的平臺(tái)，團(tuán)結(jié)凝聚廣大青年流動(dòng)人口服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康和諧發(fā)展。

（二）加強(qiáng)流動(dòng)人口工會(huì)入會(huì)工作

工會(huì)作為工人階級(jí)的群眾組織，是黨聯(lián)系職工群眾的橋梁和紐帶，是國(guó)家政權(quán)的重要社會(huì)支柱，是職工利益的代表者和維護(hù)者。當(dāng)前，外來(lái)務(wù)工人員已成為工人階級(jí)的重要成員，需要加強(qiáng)他們的工會(huì)入會(huì)工作。對(duì)此，2010年，紹興市總工會(huì)和流管局就出臺(tái)了《關(guān)于開展務(wù)工流動(dòng)人員加入了工會(huì)工作的實(shí)施意見》，要求通過三種措施提高入會(huì)率：一是構(gòu)建組織網(wǎng)絡(luò)。依托市、縣、鎮(zhèn)三級(jí)維權(quán)幫扶中心（站）建立三級(jí)“12351”工會(huì)工作委員會(huì)，實(shí)行屬地管理。二是組織源頭入會(huì)。務(wù)工流動(dòng)人員在辦理《居住證》時(shí)，工作人員要主動(dòng)詢問入會(huì)或介紹工會(huì)情況，對(duì)自愿申請(qǐng)入會(huì)的及時(shí)辦理加入“12351工會(huì)”手續(xù)。三是做好服務(wù)管理。務(wù)工流動(dòng)人員加入“12351工會(huì)”后，如用工單位有工會(huì)組織，要及時(shí)與所屬工會(huì)取得聯(lián)系，并將其會(huì)籍轉(zhuǎn)入用工單位工會(huì)，無(wú)須再辦理入會(huì)手續(xù);如用工單位沒有建立工會(huì)，則由“12351工會(huì)”負(fù)責(zé)管理。截止2012年底，紹興市登記在冊(cè)的192萬(wàn)流動(dòng)人口中，已經(jīng)有119．03萬(wàn)流動(dòng)人口加入工會(huì)組織。以此為基礎(chǔ)，紹興市目前還正在考慮推進(jìn)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）總工會(huì)為龍頭，以區(qū)域性、行業(yè)性工會(huì)為骨干，以非公有制企業(yè)、新社會(huì)組織工會(huì)為基礎(chǔ)的“小三級(jí)”工會(huì)建設(shè)，以實(shí)現(xiàn)基層工會(huì)組織全覆蓋。

（三）加強(qiáng)流動(dòng)人口自治組織建設(shè)

流動(dòng)人口自治組織是進(jìn)行自我教育、自我管理、自我服務(wù)的群眾性組織，通過流動(dòng)人口自治組織這一平臺(tái)，可以形成政府服務(wù)管理和流動(dòng)人口自治的良性互動(dòng)局面。目前紹興市的流動(dòng)人口自治組織已經(jīng)遍地開花，如上虞市建立了64家村級(jí)“和諧促進(jìn)會(huì)”。村級(jí)“和諧促進(jìn)會(huì)”的建設(shè)增進(jìn)了新居民與本地居民的交流融合，使新居民通過這一平臺(tái)參與社會(huì)事務(wù)，進(jìn)一步激發(fā)了新居民服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)的熱情。紹興縣成立7家“新柯橋人”聯(lián)誼會(huì)，并在安昌鎮(zhèn)大山西村、東昌居委會(huì)開展試點(diǎn)，按居住地劃塊，區(qū)域內(nèi)流動(dòng)人口為村民，每個(gè)行政村設(shè)立10個(gè)“新村民小組”。這種網(wǎng)格式的服務(wù)管理模式，切細(xì)了責(zé)任單位，使服務(wù)管理更精細(xì)化。越城區(qū)也成立了外來(lái)建設(shè)者協(xié)會(huì)，這是外來(lái)建設(shè)者自愿組成的公益性社會(huì)團(tuán)體，既能指導(dǎo)廣大外來(lái)建設(shè)者實(shí)現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我提升，又能保障和實(shí)現(xiàn)廣大建設(shè)者的合法權(quán)益。這些自治組織在服務(wù)管理流動(dòng)人口方面起到了積極作用，其經(jīng)驗(yàn)可以在其他地方進(jìn)一步推廣。

（四）加強(qiáng)在紹異地行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)建設(shè)

行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)可在提供政策咨詢、加強(qiáng)行業(yè)自律、促進(jìn)行業(yè)發(fā)展、維護(hù)職工合法權(quán)益等方面發(fā)揮重要作用，是增強(qiáng)社會(huì)自我管理能力的有效形式。根據(jù)2012年紹興市政協(xié)的調(diào)研，全市191．97萬(wàn)流動(dòng)人口中，有6．28萬(wàn)人在從事各種經(jīng)商活動(dòng)。與此同時(shí)，紹興市、縣二級(jí)共建有在紹異地商會(huì)26個(gè)。如果能把6．28萬(wàn)在紹興經(jīng)商的流動(dòng)人員吸收到紹異地商會(huì)，并通過教育、培訓(xùn)、合作等方式加強(qiáng)引導(dǎo)，顯然可以發(fā)揮這些“精英分子”在流動(dòng)人口服務(wù)管理中的作用。此外，目前紹興市還在考慮進(jìn)一步加強(qiáng)在紹異地商會(huì)、同業(yè)商會(huì)（協(xié)會(huì)）建設(shè)，積極吸納來(lái)紹投資興業(yè)的外地客商為會(huì)員，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的橋梁紐帶作用，加強(qiáng)當(dāng)?shù)丶诮B人員的服務(wù)、幫扶工作，暢通反映意見建議的渠道，參與社會(huì)管理和公共服務(wù)，確保社會(huì)和諧穩(wěn)定。

（五）加強(qiáng)雙向協(xié)作服務(wù)管理機(jī)制建設(shè)

雙向協(xié)作機(jī)制是指流動(dòng)人口的流入地與流出地相互協(xié)作，通過信息互通、政策互動(dòng)、服務(wù)互補(bǔ)，共同加強(qiáng)勞務(wù)協(xié)作、計(jì)生服務(wù)、治安管理和關(guān)心愛護(hù)等方面的服務(wù)管理工作。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年紹興市登記在冊(cè)的192萬(wàn)流動(dòng)人口中，省外流入共133．68萬(wàn)人，占全市在冊(cè)總數(shù)的86．38%，且主要來(lái)自安徽、貴州、河南、江西、四川、湖南、重慶六省一市，共達(dá)104萬(wàn)人，占全市在冊(cè)總數(shù)的67．38%。流入地則集中在全市經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的42個(gè)重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，共有流動(dòng)人口136．54萬(wàn)人，占全市總量的88．23%。這種分布狀況適合構(gòu)建雙向協(xié)作機(jī)制，紹興市流管局組織人員赴安徽省阜陽(yáng)市、貴州省六盤水市等地開展了雙向協(xié)作對(duì)接工作，并于2012年10月出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)流動(dòng)人口服務(wù)管理雙向協(xié)作的指導(dǎo)意見》，明確市縣兩級(jí)要與15個(gè)省外市、縣建立雙向協(xié)作機(jī)制，充分構(gòu)建流入流出地“兩頭抓、雙向管”的工作機(jī)制。截止2013年，紹興縣完成了與安徽臨泉縣、阜南縣兩地的對(duì)接工作;上虞市與貴州省三穗縣也建立了流動(dòng)人口服務(wù)管理雙向協(xié)作機(jī)制。紹興市今后還將進(jìn)一步加強(qiáng)雙向協(xié)作機(jī)制建設(shè)，按照“多方互動(dòng)、信息共享、資源整合、服務(wù)聯(lián)動(dòng)”的要求，加快與流入本區(qū)域內(nèi)數(shù)量較大、同籍同族同行特點(diǎn)明顯的外省相關(guān)縣（市、區(qū)）建立區(qū)域協(xié)作框架，形成黨建、重點(diǎn)高危人員和特殊人群管控、預(yù)警和應(yīng)急處置、勞務(wù)合作、計(jì)生服務(wù)等雙向協(xié)作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)流入流出地“一盤棋”工作格局。

五、余 論

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的我國(guó)是一個(gè)高度組織化的社會(huì)，改革開放后，隨著農(nóng)村“公社人”變成“承包人”、城市“單位人”變成“社區(qū)人”，我國(guó)社會(huì)已呈現(xiàn)出明顯的非組織化特征。從“單位化”到“非組織化”，是現(xiàn)階段我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型與社會(huì)分化的一個(gè)重要特征。［2］必須指出的是，“非組織化”從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看對(duì)一個(gè)國(guó)家的治理會(huì)產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)，這點(diǎn)在流動(dòng)人口管理領(lǐng)域已經(jīng)顯現(xiàn)出來(lái)。不過，“非組織化”是一把雙刃劍，它同樣具有潛在的正效應(yīng)，即在組織空白和制度空白的條件下，任何組織制度的投入都會(huì)帶來(lái)增量的組織收益和制度收益。［7］因此，推進(jìn)流動(dòng)人口再組織化建設(shè)，可為流入地帶來(lái)平安、民主等多重收益。紹興是“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的發(fā)源地，是我國(guó)流動(dòng)人口服務(wù)管理模式創(chuàng)新的重要標(biāo)桿，曾為我國(guó)流動(dòng)人口服務(wù)管理工作做出過重大貢獻(xiàn)。新時(shí)期針對(duì)流動(dòng)人口因處于組織空白狀態(tài)而產(chǎn)生的治安、刑事、衛(wèi)生、計(jì)生、勞資糾紛等一系列問題，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”順勢(shì)而為、努力創(chuàng)新，通過發(fā)動(dòng)和依靠群眾，加強(qiáng)流動(dòng)人口再組織化建設(shè)，將游離于管理之外的流動(dòng)人口重新納入各種組織之中，較好地解決了目前當(dāng)?shù)亓鲃?dòng)人口管理方面存在的一系列難題。2013年是毛澤東同志批示“楓橋經(jīng)驗(yàn)”50周年，值此之際，創(chuàng)新發(fā)展這項(xiàng)工作并不斷夯實(shí)和擴(kuò)面，或許又將會(huì)在“楓橋經(jīng)驗(yàn)”流動(dòng)人口服務(wù)管理史上留下濃重一筆。

［1］于學(xué)軍．中國(guó)流動(dòng)人口服務(wù)管理面臨挑戰(zhàn)，制度二元性突出［DB/OL］．http：//www．china．com．cn/news/2008 －10/23/content_16655407．htm，2008 －10 －23．

［2］徐永祥．社會(huì)的再組織化：現(xiàn)階段社會(huì)管理與社會(huì)服務(wù)的重要課題［J］．教學(xué)與研究，2008（1）．

［3］楊群紅．新中國(guó)成立以來(lái)我黨加強(qiáng)流動(dòng)人口管理服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)及啟示［J］．重慶行政（公共論壇），2011（6）．

［4］嚴(yán)蓓．新時(shí)期中國(guó)人口遷移［M］．長(zhǎng)沙：湖南教育出版社，1999．

［5］馮曉英．改革開放以來(lái)北京市流動(dòng)人口管理制度變遷評(píng)述［J］．北京社會(huì)科學(xué)，2008（5）．

［6］郁建興，任澤濤．城鎮(zhèn)化：“化物”更要“化人”——關(guān)于浙江省諸暨市店口鎮(zhèn)小城市培育試點(diǎn)的調(diào)查［N］．光明日?qǐng)?bào)，2013－6－25．

［7］溫鐵軍．社會(huì)再組織化是杭州社會(huì)管理創(chuàng)新的重要經(jīng)驗(yàn)［J］．杭州（我們），2011（3）．