馮壽波

（南京信息工程大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京210044）

一、條約國內(nèi)有權(quán)解釋主體問題的提出

關(guān)于條約解釋，中國法律沒有明確規(guī)定，這導(dǎo)致人們不清楚在條約適用過程中誰有權(quán)解釋條約以及解釋的規(guī)則。①李鳴：《應(yīng)從立法上考慮條約在我國的效力問題》，《中外法學(xué)》2006年第3 期。條約效力包括國際法上的效力與國內(nèi)法上的效力。條約解釋包括誰有權(quán)解釋和解釋方法問題。條約國內(nèi)有權(quán)解釋主體問題并非一個(gè)孤立問題，該問題的明確需以條約的國內(nèi)法位階以及國內(nèi)法對(duì)條約/法律解釋主體的明確規(guī)定為前提，涉及立法、行政和司法機(jī)關(guān)間條約解釋權(quán)力分配。因此，條約國內(nèi)位階問題是探討條約國內(nèi)解釋主體問題的“先決問題”，否則，解釋國內(nèi)法律的制度安排就難以與條約國內(nèi)解釋主體問題明晰合理對(duì)接。在我國，條約國內(nèi)法位階因我國《憲法》規(guī)定缺失而存疑。例如，國務(wù)院（部委）簽訂的行政協(xié)定與基本法律間沖突問題就與條約國內(nèi)法位階在我國法上并不明確有關(guān)。

條約國內(nèi)解釋主體問題涉及法律解釋權(quán)同立法權(quán)關(guān)系?！皬默F(xiàn)今各國實(shí)際情況看，有的國家的法律解釋權(quán)包含于立法權(quán)之中；有的從屬于立法權(quán)；有的同立法權(quán)平行存在；而在法治偏于落后的國家，則沒有比較明確的制度，實(shí)踐中則呈現(xiàn)比較雜亂的狀況?！雹谥芡骸吨袊F(xiàn)行法律解釋制度研究》，《現(xiàn)代法學(xué)》2003年第2 期。根據(jù)我國法律，全國人大常委會(huì)應(yīng)是最主要的法律解釋機(jī)關(guān)，但“實(shí)際生活中，最主要最經(jīng)常的法律解釋主體不是全國人大常委會(huì)，而是最高司法機(jī)關(guān)”。③同上注，周旺生文。我國條約解釋主體制度仍存諸多缺陷。

“國際法規(guī)則鮮少能獲得精確表達(dá)”，④鄭斌：《國際法院與法庭適用的一般法律原則》，韓秀麗、蔡從燕譯，法律出版社2012年版，第24 頁，腳注97。國際法體系的日益豐富使條約解釋主體問題日趨復(fù)雜。不同法系國家的國內(nèi)解釋條約主體對(duì)待《維也納條約法公約》（以下稱：VCLT）第31 條、第32 條的習(xí)慣國際法解釋規(guī)則的實(shí)踐可能不同?！皩?duì)條約解釋規(guī)則的恰當(dāng)適用需要正確程序和對(duì)達(dá)致正確解釋的最佳保障?！雹軷ichard K Garadiner, Treaty Interpretation, Oxford University Press, 2008, at 29.而我國尚缺乏明確的包括條約解釋主體在內(nèi)的國內(nèi)法制度保障。條約在我國的解釋主體問題無論在立法、行政還是在司法領(lǐng)域都尚未得到有效解決。條約國內(nèi)解釋涉及條約解釋主體、解釋方法、解釋程序、解釋效力、雙語翻譯等問題，而條約解釋主體直接與條約制定主體問題相關(guān)。我國憲法和相關(guān)法律尚未就我國批準(zhǔn)或參加的條約在國內(nèi)的解釋主體及權(quán)限方面作出明確規(guī)定。一般可從諸多渠道發(fā)現(xiàn)條約的國內(nèi)解釋主體。⑥Asif H. Qureshi, Interpreting WTO Agreements: Problems and Persspectives, Cambridge,2006, at 75.必須根據(jù)其歷史、文化、法律和經(jīng)濟(jì)背景來考慮國內(nèi)措施，正如國內(nèi)法院通常會(huì)考慮該背景一樣。⑦US-Anti-Dumping Act of 1916 (Panel), paras 6.59, 6.41, 6.60.條約國內(nèi)解釋與國際解釋間存在關(guān)聯(lián)性，⑧例如在WTO 爭端中，成員既可對(duì)爭議的《WTO 協(xié)定》條款進(jìn)行國內(nèi)解釋，也可尋求國外解釋。DSU 第3.2 條僅規(guī)定了解釋《WTO 協(xié)定》應(yīng)遵循的規(guī)則，其第9 條僅規(guī)定成員有“尋求對(duì)一適用協(xié)定規(guī)定的權(quán)威性解釋的權(quán)利”，其均未明確有權(quán)解釋的主體范圍。對(duì)《WTO 協(xié)定》的有權(quán)解釋問題，該協(xié)定第9.2 條規(guī)定：“部長會(huì)議和總理事會(huì)對(duì)本協(xié)議和多邊貿(mào)易協(xié)議有專屬解釋權(quán)?！薄斑@表明解釋條約的權(quán)力不會(huì)隱含著或不經(jīng)意地存在別處。此外，DSB 通過專家組報(bào)告與部長會(huì)議和總理事會(huì)解釋條約，兩者不同。例如，DSU 第3.9 條規(guī)定：本諒解的規(guī)定不影響成員根據(jù)《WTO 協(xié)定》的決策程序?qū)で髮?duì)協(xié)定條款進(jìn)行權(quán)威解釋的權(quán)利。上訴機(jī)構(gòu)還指出，《國際法院規(guī)約》第59 條也有類似規(guī)定：‘法院之裁判除對(duì)于當(dāng)事國及本案外，無拘束力?！@并沒有妨礙該法院發(fā)展出一套先例，并且這些先例的價(jià)值顯而易見?！谩汀裱x上的區(qū)別外，事實(shí)上很難區(qū)分。事實(shí)上，WTO 是‘遵循先例’的。”楊國華：《事實(shí)上的遵循先例》，http://article.chinalawinfo.com/Article_Detail.asp? ArticleID =82306&Type=mod，2014年4月9日訪問。條約國內(nèi)解釋主體及權(quán)限問題都關(guān)涉條約義務(wù)的履行、國內(nèi)法與條約的一致性。本文主要研究條約國內(nèi)有權(quán)解釋主體。

我國《締結(jié)條約程序法》僅在第13 條規(guī)定不同文字文本在涉及條約解釋中的作準(zhǔn)問題。這涉及VCLT 第33 條。但我國《締結(jié)條約程序法》對(duì)條約國內(nèi)法位階、解釋主體、解釋效力、解釋規(guī)則、解釋的權(quán)力制約及程序等相關(guān)內(nèi)容并無規(guī)定。國家主權(quán)決定了條約國內(nèi)、國際解釋于諸多方面存在差異?！罢l制定的法律誰就有權(quán)解釋”是羅馬法原則之一。該原則表明法律解釋主體與立法主體間的密切關(guān)系。假如條約國內(nèi)解釋會(huì)影響條約國內(nèi)實(shí)施，那么，條約國內(nèi)解釋之國際法意義如何？例如，該解釋結(jié)果會(huì)否導(dǎo)致GATT1994 第23 條規(guī)定的成員利益的喪失或損害？換言之，條約國內(nèi)解釋在國內(nèi)法、國際法上的效力如何？深入研究條約國內(nèi)有權(quán)解釋主體問題，對(duì)修訂《締結(jié)條約程序法》等國內(nèi)法條約解釋條款，具有重要意義。因?yàn)椋疤貏e是還需從法律解釋在法制整體中的位置角度來觀察問題，才能完整認(rèn)知并進(jìn)而完整實(shí)現(xiàn)法律解釋的意義和價(jià)值”。⑨同前注②，周旺生文。Wladock 認(rèn)為“解釋”是適用條約的一個(gè)根本要素。⑩Supra note 5, at 29.

因此，研究條約國內(nèi)有權(quán)解釋主體問題不僅涉及相關(guān)國內(nèi)法修訂及國內(nèi)法位階體系的完善，還有重要的國際法層面意義。

二、《締結(jié)條約程序法》等國內(nèi)法在條約解釋主體方面的缺陷及原因

我國法律對(duì)條約解釋主體的規(guī)定仍存諸多缺陷，其原因是多方面的。雖然我國《締結(jié)條約程序法》制定歷史不長，在規(guī)范締結(jié)條約程序方面起到了重要作用，但隨著我國對(duì)外交往的不斷擴(kuò)大，締結(jié)的條約數(shù)量、內(nèi)容等越來越多、復(fù)雜，其局限性漸顯。該法實(shí)施已20年，其間我國外交實(shí)踐發(fā)生了很大變化，許多締結(jié)條約問題依照現(xiàn)行《締結(jié)條約程序法》的程序進(jìn)行處理，不僅缺乏必要的靈活性，而且有時(shí)面臨實(shí)踐突破立法的問題。外交部采取了很多臨時(shí)性措施來彌補(bǔ)漏洞。該法的局限性包括條文過于原則，影響了可實(shí)施性；締約權(quán)限及制約機(jī)制不夠清晰；“條約”概念與分類使用較混亂；國家主席締約權(quán)限缺失；未明確規(guī)定條約解釋主體、解釋程序、解釋監(jiān)督等。

有媒體指出：“一是該法僅有21 條，只對(duì)條約的談判簽署、國內(nèi)審批以及公布和備案等程序問題作出了原則規(guī)定。一些條約主管部門反映，締約程序法的內(nèi)容過于原則，在實(shí)際工作中無法充分發(fā)揮該法作為工具法的指導(dǎo)作用；二是該法對(duì)國務(wù)院各部門辦理締約工作的事權(quán)規(guī)定不清晰，造成締約工作的混亂。由于締約程序法對(duì)國務(wù)院各部門在締約工作的各個(gè)環(huán)節(jié)中需要承擔(dān)什么職責(zé)、怎樣承擔(dān)職責(zé)缺乏清晰的規(guī)定，導(dǎo)致這些部門無所適從，辦理的締約工作出現(xiàn)混亂，嚴(yán)重影響了我國的國際信譽(yù)；三是近年來，由于該法的規(guī)定過于原則，全國人大常委會(huì)批準(zhǔn)條約的權(quán)力與國務(wù)院核準(zhǔn)條約的權(quán)力界限不清，影響了全國人大常委會(huì)及時(shí)審議批準(zhǔn)一些國際條約和重要協(xié)定；四是對(duì)外締約的工作實(shí)踐產(chǎn)生新問題。條約主管部門在辦理與港澳有關(guān)的條約時(shí)缺乏法律依據(jù)?！?譚麗琳、陳成智：《盡快修改締結(jié)條約程序法》，《海南日?qǐng)?bào)》2008年3月14日，第5 版。該法對(duì)各類條約的界定并不明確，導(dǎo)致運(yùn)用締約程序的不一致。該法中重要協(xié)定的范圍偏窄，投資、稅收等經(jīng)貿(mào)類條約關(guān)涉國家經(jīng)濟(jì)主權(quán)，其地位和影響均非常重要，卻不在重要協(xié)定之列。這些局限性都可能會(huì)妨礙條約國內(nèi)解釋主體及權(quán)限的明確確定。

《締結(jié)條約程序法》存在的條約解釋主體方面的立法缺陷，其原因還包括上位法立法缺失、自身存在締約權(quán)限及制約機(jī)制方面的缺陷。通過國內(nèi)立法和政策措施來理解條約在國內(nèi)的實(shí)施離不開對(duì)條約國內(nèi)解釋主體制度的依賴。

除明確規(guī)定特定實(shí)施模式的條約外，只要締約方遵守VCLT 相關(guān)習(xí)慣國際法條款，締約方可自由適用其國內(nèi)憲法規(guī)定的方法來履行條約義務(wù)。在立法方面，我國現(xiàn)行法并未厘清條約外延，這也會(huì)影響締約主體、條約國內(nèi)解釋主體及權(quán)限劃分。很多非條約性的國際文件如示范法、指南、宣言等往往成為正式條約的前身，即使最終沒有形成正式條約，也會(huì)在相當(dāng)大的程度上反映參與國家的立場和觀點(diǎn)。因此，這些工作也具有非常重要的意義和影響。但是，《締結(jié)條約程序法》僅規(guī)定了正式條約的締結(jié)程序，對(duì)于這些同樣重要的文件卻沒有涉及。由此，在這些文件的國內(nèi)解釋主體等問題上缺乏國內(nèi)法規(guī)范。

“一國法律解釋制度通常由憲法、法律解釋法和其他有關(guān)憲法性法律所建置。中國迄今尚無專門的法律解釋法。中國現(xiàn)行法律解釋制度主要存在于現(xiàn)行憲法和立法法關(guān)于法律解釋的規(guī)定中?！?同前注②，周旺生文。根據(jù)現(xiàn)行我國《締結(jié)條約程序法》的規(guī)定，“全國人大常委會(huì)、國家主席和國務(wù)院在不同程度上共享締結(jié)條約的職權(quán)”，?江國青：《國際法與國際條約的幾個(gè)問題》，《外交學(xué)院學(xué)報(bào)》2000年第2 期。締約權(quán)和條約的國內(nèi)效力是兩個(gè)有關(guān)聯(lián)但又彼此獨(dú)立的問題，各國憲法大多是將它們區(qū)別對(duì)待的。如美國憲法第2.2 條規(guī)定締約權(quán)，第6 條規(guī)定條約的國內(nèi)效力。我國憲法在條約國內(nèi)效力這個(gè)問題上是沉默的。?同前注①，李鳴文?！读⒎ǚā分蛔治刺釛l約，它既沒有談及條約的國內(nèi)適用，也沒有給予條約在國內(nèi)法上任何地位或名分，更沒有涉及條約的解釋問題。關(guān)于條約的國內(nèi)效力，《立法法》上也是一片空白。而條約的性質(zhì)是法律，國務(wù)院及政府部門無權(quán)解釋法律，最高司法機(jī)關(guān)的司法解釋與立法機(jī)關(guān)的立法解釋并不具有完全相同的法律意義。

《憲法》、《立法法》等都存在相關(guān)規(guī)定的缺失，使條約在中國法律體系中地位不明，造成法律體系的紊亂，令條約解釋主體等事項(xiàng)難以在《締結(jié)條約程序法》中明確?！读⒎ǚā返?2 條規(guī)定：“法律解釋權(quán)屬于全國人大常委會(huì)?！备鶕?jù)其第43 條的規(guī)定，國務(wù)院及政府部門、最高人民檢察院、最高人民法院無法律解釋權(quán)，僅有請(qǐng)求人大常委會(huì)解釋法律的建議權(quán)。而上述規(guī)定與尚未被廢止的1981年全國人大常委會(huì)《關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》（以下簡稱：“1981 決議”）存在一定沖突，因?yàn)楦鶕?jù)該決議，法律解釋權(quán)并非僅屬全國人大常委會(huì)，包括國務(wù)院（部委）、最高司法機(jī)關(guān)等也有一定范圍法律解釋權(quán)?！叭珖舜蟪Ｎ瘯?huì)的法律解釋運(yùn)作制度，立法法已有若干規(guī)定，但不具體，需要進(jìn)一步細(xì)化，使其既周全又可以操作。最高司法機(jī)關(guān)的法律解釋運(yùn)作制度，尚無法律作出哪怕是框架性的規(guī)定，因而其建置和完善的任務(wù)更顯突出?！?同前注②，周旺生文?！拔覈鴳椃▽?duì)國際條約在我國國內(nèi)的適用及效力問題沒有做出直接和具體的規(guī)定。我國缺少憲法性的法律規(guī)范來調(diào)整國際法與國內(nèi)法的關(guān)系，導(dǎo)致國際條約在我國的法律地位處于不確定的狀態(tài)中”，?侯連琦：《論我國憲法中有關(guān)國際條約適用的缺失》，《江南大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2008年第1 期。條約與我國憲法、法律的位階問題缺乏根本法依據(jù)，從而導(dǎo)致下位法對(duì)條約解釋等事項(xiàng)出現(xiàn)明確的困難，由此亦導(dǎo)致學(xué)者對(duì)條約位階的不同主張。該問題的答案明晰與否直接涉及條約國內(nèi)解釋的有權(quán)主體的確定。?在憲法和法律沒有規(guī)定的情況下，目前學(xué)者關(guān)于條約國內(nèi)法位階的主要觀點(diǎn)有五種。參見王勇：《條約在中國適用之基本理論問題研究》，北京大學(xué)出版社2007年版，第117-120 頁。大多數(shù)國家國內(nèi)憲法都規(guī)定了條約在國內(nèi)法的地位及效力。?同上注，王勇書，第68-69 頁。此外，如果采用納入或轉(zhuǎn)化方式確定條約國內(nèi)法位階，對(duì)條約國內(nèi)解釋方法會(huì)產(chǎn)生影響。?Supra note 5, at 127.

該問題也涉及國內(nèi)法和國際法在解釋主體上的差異與聯(lián)系。條約解釋與國內(nèi)法解釋存在聯(lián)系與差異。從國內(nèi)法有權(quán)解釋主體看，條約解釋包括立法解釋、司法解釋和行政解釋。不同解釋主體對(duì)條約解釋的效力產(chǎn)生直接影響。?相關(guān)論述可見萬鄂湘、石磊、楊成銘、鄧洪武：《國際條約法》，武漢大學(xué)出版社1998年版，第209 頁。條約國內(nèi)解釋主體之解釋具有對(duì)內(nèi)對(duì)外不同意義。從條約國內(nèi)解釋對(duì)其他締約國的影響來說，一般認(rèn)為，一個(gè)/少數(shù)締約國對(duì)條約的解釋對(duì)全體締約方無拘束力，至多形成嗣后協(xié)定，在特定條件下可能形成嗣后慣例。從條約解釋主體看，憲法和其他法律規(guī)定的條約國內(nèi)解釋機(jī)關(guān)的解釋是有權(quán)解釋；而條約有權(quán)解釋主體主要包括締約國全體、一定條件下的國際司法機(jī)關(guān)和某些國際組織。有學(xué)者認(rèn)為：“具有不同法律效力的條約在我國法律體系中應(yīng)處于不同地位。”?劉永偉：《國際條約在中國適用新論》，《法學(xué)家》2007年第2 期。從VCLT 規(guī)定的條約效力角度說，我國締結(jié)的所有條約在我國的效力位階是相同的；但從條約國內(nèi)解釋層面說，不同國內(nèi)締約主體締結(jié)/批準(zhǔn)/核準(zhǔn)的條約在國內(nèi)似乎有事實(shí)上的不同法律位階，從而影響解釋主體的確定。盡管其解釋在國內(nèi)具有法律約束力，但在條約法意義上，這些國內(nèi)不同主體的有權(quán)解釋對(duì)其他締約國通常不具有約束力。

此外，《憲法》對(duì)條約位階及適用問題的規(guī)定尚付之闕如，則難以明確其制定主體和解釋主體。原因還可能有，“如果人民代表機(jī)關(guān)制定的法律，允許人民代表機(jī)關(guān)以外的其他國家機(jī)關(guān)予以解釋，這種解釋又具有法律效力，則人民代表機(jī)關(guān)作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的地位和權(quán)威在邏輯上便不復(fù)存在，‘議行合一’便不復(fù)存在；所存在的，便是立法、司法、行政三者分權(quán)制衡的體制。而這種體制，許多人認(rèn)為是不合中國國情的?！?同前注②，周旺生文?！毒喗Y(jié)條約程序法》存在條約于國內(nèi)法位階不清從而造成我國條約解釋主體不明的問題，其主要原因在于沒有協(xié)調(diào)處理好憲法與條約的關(guān)系、國內(nèi)法與國際法的關(guān)系。對(duì)法律規(guī)則的有權(quán)解釋的權(quán)利僅屬于有權(quán)力修改或廢止該規(guī)則的人或機(jī)構(gòu)，這是一個(gè)已確立的原則。?Delimitation of the Polish-Czechoslovakian Frontier (Questions of Jaworzina)PCIJ Advisory Opinion, Series B,No 8, at 37.換言之，條約締約方全體最終控制條約解釋的效力。實(shí)踐中，諸締約方之間協(xié)定并非獲得有權(quán)解釋的唯一途徑。在條約法層面，條約解釋主體通常包括國際組織、國際法院和法庭以及國內(nèi)法制中的條約解釋者。在國家為條約締約方情形下，條約解釋者事實(shí)上指“政府、政府法律顧問和官員、國家立法機(jī)關(guān)、律師和非政府機(jī)構(gòu)”。?I Johnstone, Treaty Interpretation: the Authority of Interpretive Communities, Michigan JIL (1990-1991)12, at 371.《立法法》和“1981年決議”分別對(duì)全國人大常委會(huì)和最高司法機(jī)關(guān)法律解釋權(quán)限范圍所作的規(guī)定，形式上似乎劃清了界限，但實(shí)際上沒有真正劃清界限，因而不可避免會(huì)出現(xiàn)此類問題：應(yīng)由全國人大常委會(huì)解釋的事項(xiàng)，往往由最高司法機(jī)關(guān)解釋了；應(yīng)由最高司法機(jī)關(guān)解釋的事項(xiàng)，在少數(shù)情況下，卻由全國人大常委會(huì)解釋了。這種法定制度界限不清的狀況，實(shí)際上也就是以往全國人大常委會(huì)的法律解釋數(shù)量很少的主要原因之所在。?同前注②，周旺生文。

三、條約國內(nèi)有權(quán)解釋主體的理論分析

條約解釋和適用并非完全是一個(gè)機(jī)械過程。條約在我國的解釋主體實(shí)踐中是多元的，包括立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、個(gè)人、研究機(jī)構(gòu)等，而條約國內(nèi)有權(quán)解釋主體主要包括立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)。由此產(chǎn)生的一個(gè)問題是，當(dāng)對(duì)條約條款存在幾個(gè)不同國內(nèi)解釋時(shí)，例如有管轄權(quán)的國內(nèi)法院適用不同解釋而作出不同的、相沖突的裁決時(shí)，就有必要在國內(nèi)法法理和國內(nèi)法律制度框架下權(quán)衡這些不同解釋。此外，條約國內(nèi)解釋主體及權(quán)限不明，會(huì)妨礙條約在國內(nèi)的施行。

（一）國內(nèi)司法機(jī)構(gòu)的條約解釋

我國《憲法》、《立法法》、《人民法院組織法》、《人民檢察院組織法》等都未明確規(guī)定最高人民法院、最高人民檢察院是立法主體。實(shí)踐中，最高司法機(jī)關(guān)已成為法律解釋主要主體，其所作的法律解釋具備事實(shí)上的“法律”效力?！皟筛呦喈?dāng)多數(shù)量的以‘通知’、‘規(guī)定’為形式的司法解釋就是一種規(guī)范性的解釋，尤其是以‘規(guī)定’命名的司法文件，大多是對(duì)訴訟程序、證據(jù)、法庭規(guī)則等做出的規(guī)定，并不以解釋相關(guān)法律文件為目的，甚至是沒有可供‘解釋’的相關(guān)立法。”?袁明圣：《司法解釋“立法化”現(xiàn)象探微》，《法商研究》2003年第2 期；汪全勝：《司法解釋正當(dāng)性的困境及出路》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第3 期?！艾F(xiàn)今絕大多數(shù)國家法律解釋權(quán)一般都主要由司法機(jī)關(guān)行使。全國人大常委會(huì)的確難以有效享有和行使主要的法律解釋權(quán)，難以勝任主要的法律解釋的角色?！?同前注②，周旺生文?，F(xiàn)行有效的司法解釋的數(shù)量達(dá)上千件。?同前注?，汪全勝文。

最高人民法院、最高人民檢察院對(duì)條約的司法解釋對(duì)我國司法機(jī)關(guān)有一體遵循的效力?！胺矊儆诜ㄔ簩徟泄ぷ髦芯唧w應(yīng)用法律、法令的問題，由最高人民法院進(jìn)行解釋。凡屬于檢察院檢察工作中具體應(yīng)用法律、法令的問題，由最高人民檢察院進(jìn)行解釋。最高人民法院和最高人民檢察院的解釋如果有原則性的分歧，報(bào)請(qǐng)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)解釋或決定?！?《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》（1981年6月10日第五屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十九次會(huì)議通過）?！?981年決議”和《人民法院組織法》第32 條是我國最高司法機(jī)關(guān)法律解釋權(quán)之法律根據(jù)。?《人民法院組織法》第32 條規(guī)定：“最高人民法院對(duì)于在審判過程中如何具體應(yīng)用法律、法令的問題，進(jìn)行解釋?！薄陡骷?jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》第31 條規(guī)定：“最高人民法院、最高人民檢察院作出的屬于審判、檢察工作中具體應(yīng)用法律的解釋，應(yīng)當(dāng)自公布之日起三十日內(nèi)報(bào)全國人大會(huì)常委會(huì)備案?！比欢?，“具體應(yīng)用法律”的含義及標(biāo)準(zhǔn)并不清楚，有學(xué)者認(rèn)為：“司法解釋應(yīng)嚴(yán)格限制在個(gè)案解釋的范圍，不能超越一個(gè)個(gè)案而進(jìn)行規(guī)范性的解釋，即‘立法化解釋’，司法機(jī)關(guān)‘具體應(yīng)用’法律的理解，應(yīng)嚴(yán)格限制于司法機(jī)關(guān)處理的個(gè)案中，嚴(yán)格限制于‘個(gè)別性解釋’?！?同前注?，汪全勝文。這樣，是有利于減少或避免司法解釋的立法化現(xiàn)象的。《人民檢察院組織法》無法律解釋主體及權(quán)限方面的規(guī)定。有學(xué)者提出，“1981年決議”的內(nèi)容并沒有被《憲法》、《立法法》所吸納，致使其合法性沒有得到更高層次的認(rèn)可?！读⒎ǚā返谖逭乱?guī)定了最高人民法院、最高人民檢察院可向全國人大常委會(huì)提出法律解釋要求，卻未明確規(guī)定司法機(jī)關(guān)能獨(dú)立進(jìn)行法律解釋。這里可能存在的爭議是，比如說，《憲法》、《立法法》關(guān)于法律解釋的法律范圍僅指全國人大及其常委會(huì)的法律，其他屬于“法律”的法規(guī)范性文件該由誰來解釋沒有得到明確，這種情況下司法機(jī)關(guān)可行使法律解釋權(quán)。?同前注?，汪全勝文。筆者認(rèn)為，該主張實(shí)際上試圖通過對(duì)“法律”的廣義或狹義界定來協(xié)調(diào)實(shí)踐中法律解釋的法理困境。

法院對(duì)條約的適用會(huì)涉及條約國內(nèi)解釋主體問題，并且國內(nèi)外的（準(zhǔn)）司法機(jī)構(gòu)在解釋條約時(shí)的考量和要求存在差異，其解釋的效力也存在差異。對(duì)國內(nèi)法院作出的不同、存在沖突的條約解釋，國際爭端裁決機(jī)構(gòu)會(huì)面臨選擇問題。在“1916年美國反傾銷法案”中，專家組提及國際法院做法，并引用了“巴西貸款案”：“如果在案件中確定國內(nèi)法的一個(gè)問題對(duì)國際法院的裁決來說有根本性作用，則國際法院將不得不對(duì)國內(nèi)諸法院所依據(jù)的法理進(jìn)行權(quán)衡，且如果這并不確定或是割裂的，法院將選擇其認(rèn)為與法律最相一致的解釋。”專家組認(rèn)為，DSU 條款以及上訴機(jī)構(gòu)實(shí)踐都未禁止專家組“對(duì)（美國）國內(nèi)法院的法理進(jìn)行權(quán)衡，如果它是不確定的或是割裂的話”。這并不要求對(duì)美國法律進(jìn)行獨(dú)立解釋，而僅是在諸相關(guān)判決中選擇最符合美國法律的解釋，以解決爭端。專家組還列出了選擇正確裁決時(shí)要考慮的因素。?Case Concerning Elettronica Sicula S.P.A[ELSI] (US v. Italy) ICJ (1989), see WT/DS162/R/Add.1, note 389 ； WT/DS136/R,para 6.53, 6.57, 6.58.在國際層面，如果條約國內(nèi)解釋與條約不一致，則該國可能需對(duì)此進(jìn)行解釋，在WTO 中，則可能會(huì)被其他成員提起訴訟?！皣鴥?nèi)法院的解釋在WTO 爭端解決過程中可能會(huì)以其他方式表現(xiàn)其特點(diǎn)，尤其是被訴訟的諸當(dāng)事方用以支持論證。確實(shí)，WTO 諸協(xié)定越是被納入成員的國內(nèi)法律體系，諸當(dāng)事方在WTO 層面就越能獲得更多這樣的次級(jí)規(guī)范（second-generation norms）?！?Supra note 10, at 81.可見，不同國內(nèi)司法機(jī)構(gòu)對(duì)條約的直接或間接適用的結(jié)果并非僅有國內(nèi)法意義，國內(nèi)不同司法機(jī)構(gòu)的相關(guān)判決可能被作為證據(jù)適用于WTO 爭端程序中。

作為條約國內(nèi)解釋主體之一的國內(nèi)法院適用（經(jīng)轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法的）條約而作出的判決還可能具有條約法意義，構(gòu)成“締約情形”，從而影響其他條約解釋。當(dāng)國內(nèi)法院涉及國內(nèi)措施的判決構(gòu)成VCLT 第32 條“締約情形”之基礎(chǔ)時(shí)，這些判決就會(huì)變得很重要了。對(duì)成員國內(nèi)法院判決原則上能否作為VCLT 第32 條的補(bǔ)充方法來予以考慮的問題，“歐共體無骨分割凍雞關(guān)稅分類案”的專家組認(rèn)為，就第32 條而言，歐共體立法與歐共體判決間并不存在有效的差異。上訴機(jī)構(gòu)同意該看法，并認(rèn)為：“就第32 條下的解釋目的而言，如果國內(nèi)法院判決能有助于確定諸當(dāng)事方的共同意圖，我們同意專家組的一般不應(yīng)將國內(nèi)法院判決排除于作為條約‘締約情形’的考慮。盡管如此，有必要指出，判決一般處理具體事項(xiàng)的爭端，就判決性質(zhì)而言，其與通常適用的立法行為（盡管在某些法律體系中判決可能具有先例的效力）相比不具有什么相關(guān)性。”?WT/DS269/AB/R,WT/DS286/AB/R, para 309.該案專家組認(rèn)為，就第32 條目的而言，“締約情形”可能有助于對(duì)《歐共體減讓表》當(dāng)時(shí)談判歷史背景的深入了解。這一歷史背景由代表歐共體主要形勢的事件、行為和其他文件構(gòu)成。該案專家組還引用了學(xué)者M(jìn)ustafa Yasseen 和Ian Sinclair 的觀點(diǎn)予以佐證。?WT/DS269/R , para 7.392； WT/DS269/R, para 289, 291 and 297.可見，該案上訴機(jī)構(gòu)專家認(rèn)為，國內(nèi)司法判決可作為“締約情形”而在條約解釋中起到一定作用。作為條約解釋的“締約情形”之國內(nèi)法院解釋需具備下列條件：“只要與闡明條約文本含義是‘相關(guān)的’，沒有時(shí)間限制；對(duì)該‘相關(guān)性’的確定要根據(jù)國內(nèi)判決對(duì)條約文本的影響——特別是判決是如何有助于識(shí)別條約當(dāng)事方的共同意圖；需要依據(jù)諸客觀因素來確定‘相關(guān)性’；國內(nèi)法院解釋已被官方出版且可公開獲得?！?WT/DS269/AB/R,WT/DS286/AB/R, para 309.

此外，國家對(duì)條約的國內(nèi)適用采不同形式，這可能會(huì)影響該國法院如何對(duì)待VCLT 解釋規(guī)則。?Supra note 5, at 127.一些國家的國內(nèi)法院在解釋條約時(shí)重視VCLT 解釋規(guī)則。我國國內(nèi)法并未明確法院作為事實(shí)上的條約解釋主體之一，在解釋（經(jīng)轉(zhuǎn)化的）條約時(shí)是否應(yīng)遵守VCLT 解釋規(guī)則。

（二）行政機(jī)關(guān)的條約國內(nèi)解釋

“1981年決議”規(guī)定：“不屬于審判和檢察工作中的其他法律、法令如何具體應(yīng)用的問題，由國務(wù)院及主管部門進(jìn)行解釋。”有學(xué)者指出：“在法律解釋權(quán)歸屬問題上，中國采行的制度是二元化的體制。一方面確定全國人大常委會(huì)作為法律解釋主體，行使法律解釋權(quán)；另一方面，又規(guī)定最高司法機(jī)關(guān)和其他方面也是法律解釋主體，也行使法律解釋權(quán)。這種二元化法律解釋體制，在目前各國法律解釋體制中殊為少見。”?同前注②，周旺生文。盡管立法、司法和行政機(jī)構(gòu)都會(huì)涉及條約解釋，但政府涉及條約解釋的機(jī)會(huì)最多，因?yàn)檎菞l約談判的主要機(jī)構(gòu)。盡管通常會(huì)受到最高權(quán)力機(jī)關(guān)的制約，處理對(duì)外各領(lǐng)域的國際關(guān)系是政府的重要職能。條約的談判、締結(jié)和實(shí)施中，政府及其官員都必須解釋條約。不同憲法安排下政府實(shí)施條約的方法存在差異。條約往往需要借助國內(nèi)法措施來有效實(shí)施，因此，國內(nèi)立法、行政、司法機(jī)構(gòu)在履行各自職能時(shí)都會(huì)涉及條約解釋，?Supra note 5, at 127.但參加條約談判和締結(jié)的行政機(jī)關(guān)最了解所締結(jié)的條約內(nèi)容。

行政機(jī)構(gòu)以行政立法或其他方式對(duì)條約所進(jìn)行的國內(nèi)解釋也具有域外影響。政府措施表明其對(duì)條約的國內(nèi)解釋。這些行政措施或行政法規(guī)反過來對(duì)理解條約會(huì)產(chǎn)生影響?！俺墒斓膰鴥?nèi)貿(mào)易政策的內(nèi)在一致性會(huì)形成對(duì)條約的國內(nèi)解釋結(jié)果。由于這個(gè)理由，國內(nèi)貿(mào)易政策視角是理解影響國內(nèi)層面上條約解釋過程的一個(gè)重要因素?！?Supra note 6, at 73.政府機(jī)構(gòu)擁有憲法、法律規(guī)定的權(quán)力，不同行政機(jī)關(guān)擁有不同行政管理權(quán)力。政府機(jī)關(guān)通過其管理行為和執(zhí)行活動(dòng)制定與條約有關(guān)的行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方規(guī)章、政策等，從而實(shí)際上參與了條約國內(nèi)解釋過程。例如，國務(wù)院發(fā)布的《反傾銷條例》、《反補(bǔ)貼條例》和《保障措施條例》的性質(zhì)是行政法規(guī)，這些行政法規(guī)是以行政立法形式對(duì)《WTO 協(xié)定》之《關(guān)于執(zhí)行GATT 第6 條的協(xié)定（1994）》、《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》和《保障措施協(xié)定》的轉(zhuǎn)化。這些國內(nèi)立法形成的過程包含了最高行政機(jī)關(guān)對(duì)條約的國內(nèi)理解和解釋?！爸袊绊懫嚵悴考M(jìn)口措施”案也與條約的國內(nèi)行政機(jī)關(guān)解釋相關(guān)。中國政府出臺(tái)的三部部門規(guī)章加強(qiáng)了對(duì)進(jìn)口具有整車特征的汽車零部件關(guān)稅征收的規(guī)制，反映了發(fā)改委、財(cái)政部、海關(guān)總署、商務(wù)部對(duì)WTO 規(guī)則以國內(nèi)部門規(guī)章形式進(jìn)行的解釋或理解?！白鳛樯暝V方，歐、美、加等國認(rèn)為系爭措施以違反GATT1994 第3.2 條第1 句話的方式征收了‘國內(nèi)費(fèi)用’，而中國則抗辯認(rèn)為征收的是符合GATT1994 第2.1 條（b）的‘普通關(guān)稅’?！?朱欖葉編：《世界貿(mào)易組織國際貿(mào)易糾紛案例評(píng)析》，法律出版社2010年版，第27 頁。該案經(jīng)過專家組程序和上訴程序后以中國敗訴結(jié)案，上述部委遂聯(lián)合宣布取消實(shí)施4年多的《構(gòu)成整車特征的汽車零部件進(jìn)口管理辦法》。這表明作為條約國內(nèi)解釋主體的國務(wù)院部委對(duì)條約的解釋或理解并非任意，而要受制于條約?！爸袊⊥涟浮?014年專家組報(bào)告涉及中國《進(jìn)出口關(guān)稅條例》、《2012年關(guān)稅實(shí)施方案》等法規(guī)?？梢?，政府行政立法體現(xiàn)了其對(duì)條約的理解和解釋，具有國內(nèi)法效力，但通常不具有條約法上的效力。條約國內(nèi)解釋通常對(duì)其他締約方無約束力，在國際爭端解決中，其往往成為引發(fā)爭端的系爭措施。如果被WTO 爭端解決機(jī)構(gòu)確認(rèn)違反了《WTO 協(xié)定》，敗訴的成員就不得不廢止或修改相關(guān)國內(nèi)法措施。我國政府在WTO 中作為申訴方、被申訴方或第三方涉訴，相關(guān)權(quán)利主張往往體現(xiàn)國內(nèi)條約解釋主體（尤其是商務(wù)部）對(duì)條約的解釋和理解——無論通過國內(nèi)行政法形式，還是通過在爭端解決過程中對(duì)條約含義或國內(nèi)法合法性的解釋與論證?！吧暝V方對(duì)爭端解決機(jī)制的啟動(dòng)反映了一締約方對(duì)《WTO 協(xié)定》解釋的看法是如何相異于另一方的看法；當(dāng)條約的一締約方作為被告參與了爭端，則反映一成員對(duì)被規(guī)定在其國內(nèi)法中的《WTO 協(xié)定》的最初解釋；通常作為第三方參與爭端的成員往往會(huì)涉及對(duì)《WTO 協(xié)定》的解釋過程的參與以及該國國內(nèi)對(duì)諸體系問題的關(guān)注?！?Supra note 6, at 73.WTO 成員以不同身份參與爭端解決，往往會(huì)從追求勝訴的策略性目的解釋《WTO 協(xié)定》和本國國內(nèi)法。國家基于對(duì)自身利益的維護(hù)，對(duì)同一條約條款用語的含義的理解或解釋會(huì)發(fā)生變化。

（三）全國人大及其常委會(huì)作為條約國內(nèi)解釋主體

全國人大常委會(huì)的法律解釋與法律有同等效力。我國《立法法》第42 條至第47 條專門規(guī)定了法律解釋權(quán)限與程序。這些解釋程序中仍存缺陷。“研究和回答誰有權(quán)規(guī)定中國法律解釋制度問題，便需要選擇下限，也就是確定一個(gè)起碼規(guī)則：有權(quán)規(guī)定法律解釋制度的，至少應(yīng)當(dāng)是有權(quán)制定法律的機(jī)關(guān)；無權(quán)制定法律的機(jī)關(guān)，也同樣無權(quán)規(guī)定法律解釋制度?！?同前注②，周旺生文。與國內(nèi)立法有關(guān)的事項(xiàng)在WTO中被認(rèn)為是事實(shí)問題，對(duì)事實(shí)的確定會(huì)受制于與翻譯有關(guān)的某些不確定性。

條約國內(nèi)解釋并非任意。在WTO 法框架中，全體成員依貿(mào)易審查機(jī)制對(duì)成員國/域內(nèi)全部貿(mào)易政策和措施的透明度及對(duì)多邊貿(mào)易的影響、與《WTO 協(xié)定》的一致性、對(duì)承諾的履行等進(jìn)行定期監(jiān)督。條約如何被一般性地或具體地進(jìn)行國內(nèi)解釋，也是與完善我國條約解釋制度相關(guān)的問題。不同國家基于自身利益對(duì)條約在國內(nèi)應(yīng)如何被解釋的主張往往存在差異。此外，國際法作為國內(nèi)法的一個(gè)直接或間接淵源，國際法法理或WTO 法理何時(shí)以及如何在國內(nèi)條約解釋中被考慮，也會(huì)對(duì)解釋結(jié)果是否會(huì)與該條約保持一致性產(chǎn)生影響。

在國際海洋法領(lǐng)域，作為“一攬子交易的”1982年《聯(lián)合國海洋法公約》并未解決或明確所有海洋法問題，該公約僅規(guī)定了歷史性海灣、歷史性文物、歷史性所有權(quán)對(duì)劃定領(lǐng)海界限的影響（第15條），其中尚未見到適用于中國南?！熬哦尉€”的條款。在中國國內(nèi)層面上，對(duì)南?！熬哦尉€”以內(nèi)的海域享有歷史性權(quán)利或類似領(lǐng)土主權(quán)（權(quán)利）的理念一直貫穿于我國海洋政策、立法與實(shí)踐中。我國《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》第14 條規(guī)定：“本法的規(guī)定不影響中國享有的歷史性權(quán)利?！痹摋l規(guī)定的歷史性權(quán)利之含義與《聯(lián)合國海洋法公約》規(guī)定的歷史性權(quán)利的含義有所不同。該差異與我國人大常委會(huì)如何在國內(nèi)法層面理解公約條款相關(guān)。為實(shí)施條約而進(jìn)行的國內(nèi)立法之起草歷史、方式，可體現(xiàn)國內(nèi)相關(guān)政策。但是，對(duì)為了在國內(nèi)實(shí)施條約而制定的國內(nèi)法進(jìn)行的解釋往往應(yīng)遵守關(guān)于法律解釋的國內(nèi)法原則和規(guī)則，這些原則和規(guī)則能展現(xiàn)國內(nèi)解釋條約的過程。同樣，1986年第六屆全國人大常委會(huì)通過的《外交特權(quán)與豁免條例》“是結(jié)合中國的法律、具體情況和外交實(shí)踐，將《維也納外交關(guān)系公約》轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法的結(jié)果”。?黃德明：《現(xiàn)代外交特權(quán)與豁免問題研究》，武漢大學(xué)出版社2005年版，第346-347 頁。該條例“不僅澄清了《維也納外交關(guān)系公約》中不明確的條款，而且對(duì)公約未作規(guī)定的地方也加以了補(bǔ)充和完善”。?朱奇武：《中國國際法的理論與實(shí)踐》，法律出版社1998年版，第347 頁。該條例是我國最高權(quán)力機(jī)關(guān)以國內(nèi)立法形式對(duì)《維也納外交關(guān)系公約》所進(jìn)行的轉(zhuǎn)化和解釋。

在直接適用條約的一些國家，在同意成為條約締約國時(shí)向立法機(jī)構(gòu)或其他機(jī)構(gòu)提交的材料中常包括對(duì)條約義務(wù)的解釋性備忘錄或其他指南，雖然這樣的指南包括了對(duì)條約條款的指導(dǎo)性解釋，但從根本上說，該解釋是對(duì)條約用語含義的單邊理解。盡管如此，在源于對(duì)條約含義分歧而對(duì)條約的解釋過程中，有時(shí)會(huì)提及相關(guān)指南。在采“轉(zhuǎn)化”方式的國家中，與條約文本在措辭上的任何差異可能被當(dāng)作立法者對(duì)條約用語的理解。?Supra note 5, at 128.全國人大在批準(zhǔn)我國加入條約時(shí)，其批準(zhǔn)文件中時(shí)常載有對(duì)條約的立法解釋。如1991年全國人大常委會(huì)通過的對(duì)1965年《關(guān)于向國外送達(dá)民事或商事司法文書和司法外文書公約》之文件中，在公約正文之前，有一段說明（解釋或?qū)Ψü龠m用該條約的指導(dǎo)），其中還包括對(duì)第10 條的保留。不過，《立法法》在法律解釋草案說明方面的缺陷是，該法“沒有規(guī)定列入審議議程的法律解釋草案是否應(yīng)當(dāng)同時(shí)提出關(guān)于草案的說明”。?同前注②，周旺生文。

在WTO 爭端中，國內(nèi)有權(quán)解釋成為案件事實(shí)。因此，國內(nèi)立法機(jī)關(guān)應(yīng)按照法定權(quán)限和程序做好條約國內(nèi)解釋工作?！皣遥∟ational）解釋和國內(nèi)（domestic）解釋過程都會(huì)與WTO 爭端解決過程和《WTO 協(xié)定》的實(shí)施間相互影響。一旦締結(jié)了國際協(xié)定，就必須在國際層面對(duì)之進(jìn)行解釋并涉及到國內(nèi)立法，并以該方式實(shí)施。由于同樣原因，為得到實(shí)施，必須在國內(nèi)層面解釋國際協(xié)定。”?Supra note 6, at 70.我國《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》、我國《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》與《聯(lián)合國海洋法公約》之間的互動(dòng)關(guān)系體現(xiàn)了上述觀點(diǎn)的正確性。TRIPS 第1 條體現(xiàn)了國際法與國內(nèi)法間的相互協(xié)作和制約關(guān)系。?在“美國——1974年貿(mào)易法第301-310 節(jié)”案中，專家組認(rèn)為，當(dāng)根據(jù)《WTO 協(xié)定》第26.4 條對(duì)國內(nèi)法與WTO 義務(wù)的一致性進(jìn)行評(píng)估時(shí)，必須考慮諸成員法律制度中范圍廣泛的多樣性。在不同法律制度中可以不同方式保證相符性。有價(jià)值的是最終結(jié)果，而非獲得最終結(jié)果的方式。只有通過理解和尊重每個(gè)成員的法律制度的方法，才能確立對(duì)相符性的準(zhǔn)確評(píng)估。即使授予政府機(jī)構(gòu)具體權(quán)力的制定法用語可能在表面上與WTO 規(guī)則相符，但該負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)在其被授予的自由裁量權(quán)限內(nèi)可能會(huì)采取與WTO 義務(wù)不符的國內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)或行政程序，結(jié)果使全部法律違反了WTO 法。相反情形可能同樣正確：盡管制定法用語可能構(gòu)成表面不一致，但在對(duì)該相同法律的其他行政的或機(jī)構(gòu)的因素審查后，可合法解除該不一致性。WT/DS152/R, para 7.24,7.27.如前所述，如果成員域內(nèi)法規(guī)定被其他成員視為不符WTO 協(xié)定，就可能涉訴，如2000年“加拿大——藥品專利保護(hù)案”（WT/DS114/R）中，歐共體對(duì)《加拿大專利法》第55.2 條的合TRIPS 性提出申訴。條約國內(nèi)解釋應(yīng)與締約方在約文中體現(xiàn)的共同意圖一致，對(duì)條約任意、非善意甚至扭曲的解釋是對(duì)“有約必守原則”的違反。［51］馮壽波：《論條約的“善意”解釋》，《太平洋學(xué)報(bào)》2014年第5 期?！安⒉淮嬖谄毡榭蛇m用的制度，每個(gè)國家的（條約國內(nèi)解釋）程序受其憲法和法律制度的支配。盡管如此，單邊解釋必須誠實(shí)反映締約方間協(xié)定下義務(wù)。國內(nèi)法中的缺陷并不構(gòu)成締約方違反條約義務(wù)的抗辯?！保?2］Supra note 5, at 110.VCLT 第26 條、第27 條對(duì)此有明確規(guī)定。在確定國內(nèi)法與WTO 協(xié)定相符性方面，“印度專利案”的上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為，為此目的的國內(nèi)法律是一個(gè)事實(shí)問題：“在國際公法中，國際裁決機(jī)構(gòu)可能會(huì)以幾種方式來看待國內(nèi)法。國內(nèi)法可起到對(duì)事實(shí)的證據(jù)作用，并提供國家實(shí)踐的證據(jù)。盡管如此，國內(nèi)法也可構(gòu)成與國際義務(wù)相符或不相符的證據(jù)?！保?3］WT/DS50/AB/R, para 65.因此，作為我國法定條約解釋主體的全國人大常委會(huì)通過轉(zhuǎn)化方式解釋條約時(shí)，其所制定的國內(nèi)法是對(duì)條約的國內(nèi)理解和解釋，具有一定國際法意義。

（四）條約名稱、位階、解釋效力與條約國內(nèi)解釋主體

根據(jù)VCLT 第2.1 條甲項(xiàng)，條約可采取其他特定名稱，但VCLT 并未明確不同條約名稱在法律意義上是否存在差異。從條約法律效力角度而言，這些不同條約名稱并不影響其對(duì)締約方的拘束力。“條約的效力不取決于它的名稱。因此，國際條約不論采取什么名稱，都具有國際法上的法律效力?！保?4］徐杰：《論條約的概念及其法律特征》，《外交學(xué)院學(xué)報(bào)》1996年第4 期。從其他國家的視角看，中國的締約權(quán)是統(tǒng)一行使的，不管是由《締結(jié)條約程序法》等國內(nèi)法規(guī)定的哪個(gè)機(jī)構(gòu)或個(gè)人來行使。盡管如此，并不能得出結(jié)論說，條約的不同名稱間無任何差異。從國內(nèi)視角看，不同國家國內(nèi)法對(duì)締約程序、權(quán)限、條約形式（名稱）、國內(nèi)解釋主體等的規(guī)定往往具有國內(nèi)法上不同的意義或效果?！霸趪H法領(lǐng)域中，有一種普遍意見，認(rèn)為文件名稱具有法律意義是沒有必要的，事實(shí)上這種說法是難于接受的?！保?5］[美]小約翰·金·甘布爾：《多邊條約各種名稱的不同意義》，盧瑩輝譯，《環(huán)球法律評(píng)論》1983年第1 期。就《締結(jié)條約程序法》而言，不同機(jī)構(gòu)或個(gè)人有不同締約/批準(zhǔn)/審查權(quán)限。實(shí)際上，使用不同名稱的條約往往與該條約的內(nèi)容、批準(zhǔn)程序等問題存在一定相關(guān)性，例如，造法性條約常使用“公約”這個(gè)名稱。不同性質(zhì)或重要性不同的條約，是造法性條約還是契約性條約，與締結(jié)/批準(zhǔn)條約的機(jī)構(gòu)/個(gè)人的權(quán)力層級(jí)直接相關(guān)。由不同國家機(jī)構(gòu)簽訂/締結(jié)/批準(zhǔn)/核準(zhǔn)的條約，盡管對(duì)其他締約國來說，對(duì)中國都有同樣法律效力，但從中國國內(nèi)層面說，則意味著條約締結(jié)、解釋權(quán)力在不同國內(nèi)機(jī)構(gòu)間的配置。對(duì)國內(nèi)締結(jié)條約權(quán)限的嚴(yán)重違反可能會(huì)影響條約效力。條約國內(nèi)位階似乎僅具國內(nèi)法意義。從國際法理看，“有約必守原則”、“善意履行條約義務(wù)”已成習(xí)慣國際法規(guī)則，VCLT 第27 條、第46 條明確規(guī)定國際法與國內(nèi)法的效力關(guān)系。VCLT 第46條規(guī)定國內(nèi)法對(duì)締約權(quán)限的規(guī)定通常并不構(gòu)成其撤銷同意的法律依據(jù)，VCLT 第47 條是第46 條的例外，表明國內(nèi)法對(duì)締約權(quán)限的規(guī)定對(duì)條約效力的影響。締約權(quán)限直接與條約國內(nèi)解釋主體的確定問題相關(guān)，且國內(nèi)法對(duì)締約權(quán)限的配置并非僅有國內(nèi)法意義。從確定條約國內(nèi)解釋主體而言，“國內(nèi)法位階比照論”似有一定價(jià)值，因?yàn)槲覈鴩鴥?nèi)法對(duì)不同機(jī)構(gòu)規(guī)定了不同的解釋法律的權(quán)限?！皣鴥?nèi)機(jī)構(gòu)或個(gè)人對(duì)《WTO 協(xié)定》的解釋會(huì)受到其所處的政治和意識(shí)形態(tài)框架的制約。該國內(nèi)框架可能會(huì)清楚地規(guī)定在實(shí)施WTO 的立法中。就解釋者的環(huán)境而言，這會(huì)對(duì)解釋產(chǎn)生影響。盡管這嚴(yán)格來說更是一個(gè)法律淵源的事項(xiàng)，但該背景因素可能會(huì)對(duì)解釋過程產(chǎn)生影響，特別是對(duì)解釋方法產(chǎn)生影響?！保?6］Supra note 6, at 74,75.就我國來說，司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)具有不同的法定職責(zé)，作為條約國內(nèi)解釋主體在解釋中受到的制約因素存在差異。例如，“解釋履行WTO 承諾的國內(nèi)立法之目的解釋方法可能不一定與WTO 爭端解決機(jī)制層面上對(duì)WTO 義務(wù)的嚴(yán)格解釋相一致。為了在國內(nèi)解釋中既不出現(xiàn)對(duì)WTO 義務(wù)的擴(kuò)大解釋，也不出現(xiàn)與國際承諾不一致的解釋，需要使國內(nèi)對(duì)WTO 層面上解釋W(xué)TO 諸協(xié)定的方法的認(rèn)識(shí)保持一致”。［57］Id. , at 72.

可見，條約名稱與國內(nèi)法規(guī)定的締約主體、權(quán)限及國內(nèi)解釋主體之間存在內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性。不同名稱的條約在國內(nèi)的不同位階可能會(huì)影響條約國內(nèi)解釋主體的確定。國內(nèi)機(jī)構(gòu)或個(gè)人對(duì)條約條款含義的解釋既受制于國家利益、意識(shí)形態(tài)，又受制于國內(nèi)法涉及法律（條約）解釋問題的相關(guān)規(guī)定。條約的國內(nèi)法位階與解釋主體采取何種解釋方法之間存在關(guān)聯(lián)性。條約的國內(nèi)解釋主體有可能基于維護(hù)本國利益的視角，極力尋找條約的漏洞，甚至故意曲解條約用語含義和效力。事實(shí)上，國際法解釋方法與國內(nèi)法解釋方法之間既存在密切聯(lián)系，也存在明顯差異。DSU 已明確了解釋W(xué)TO 諸協(xié)定所應(yīng)遵守的國際公法規(guī)則——VCLT 第31 條、第32 條。為了增加條約下權(quán)利、義務(wù)的確定性和可預(yù)見性，使條約的國內(nèi)解釋方法與VCLT 規(guī)定的條約解釋方法間保持一定程度的協(xié)調(diào)，是有必要的。

盡管條約解釋借鑒了國內(nèi)法解釋的相關(guān)理論和方法，但二者在解釋效力方面仍存在某些差異，條約國內(nèi)解釋主體在解釋中需予以關(guān)注?！芭c國內(nèi)法解釋相比，國際法解釋在解釋主體、效力、客體和方法等方面體現(xiàn)出自身特點(diǎn)。在國內(nèi)法中，主體的解釋權(quán)力與其解釋的法律拘束力是緊密結(jié)合的，只要是有權(quán)主體的解釋必然會(huì)相應(yīng)的具有拘束力，而非有權(quán)主體所做的解釋沒有拘束力。對(duì)于究竟什么是條約的‘有權(quán)’和‘非有權(quán)’解釋，國際法學(xué)界給出的較為清楚明確的界定卻實(shí)在不多?！保?8］韓燕煦：《條約解釋的特點(diǎn)——同國內(nèi)法解釋的比較研究》，《環(huán)球法律評(píng)論》2008年第1 期。李浩培先生根據(jù)條約解釋的主體、解釋的效力分別界定了官方解釋和有權(quán)解釋的含義。［59］李浩培：《條約法概論》，法律出版社2003年版，第334 頁、第347 頁。也有學(xué)者認(rèn)為：“國際組織中的司法機(jī)構(gòu)對(duì)國際協(xié)定的解釋可能具有立法特征?！保?0］J.P. Trachtman and P.M. Moreman, Costs and Benefits of Private Participation in WTO Dispute Settlements: Whose Right Is It Anyway? (Winter) HJIL,2003, at 221-250.例如，國際法院判例的作用已超過個(gè)案范圍；WTO 爭端解決機(jī)構(gòu)判例作為事實(shí)上的“先例”也時(shí)常被其他案件的專家組或上訴機(jī)構(gòu)引用?！秶H法院規(guī)約》第38 條將司法判例作為國際法的輔助淵源。條約締約方作出的解釋未必有拘束力，而國內(nèi)法的有權(quán)解釋主體作出的條約國內(nèi)法解釋有相應(yīng)效力，即其解釋權(quán)力與解釋效力是統(tǒng)一的，而非像條約那樣可能是割裂的?！皣H社會(huì)權(quán)力的分散反映到條約解釋上，就表現(xiàn)為一個(gè)或部分締約國的解釋只能拘束該國或該部分國家，對(duì)其他締約國則沒有拘束力；而那些被國家授權(quán)的機(jī)構(gòu)所做解釋雖然是有權(quán)的，但是否有拘束力，還需視主權(quán)國家態(tài)度依具體情況而定。個(gè)別締約國的解釋具有拘束其本國的效力；而且這種拘束力并不是沒有意義的：基于善意和禁止反言的原則，該國對(duì)于其解釋不能夠隨意更改或違背?！保?1］同前注［58］，韓燕煦文。部分締約國間的“嗣后協(xié)定”僅對(duì)該條約的解釋起到與“上下文”大致相同的作用，單個(gè)締約方的條約解釋行為只有在特定情形下才可能會(huì)對(duì)條約解釋具有意義，但其效力尚無定論?！熬喖s方的一致貫行是其對(duì)條約正確解釋的最好證據(jù)?！保?2］Supra note 5, at 225. 關(guān)于嗣后慣例的含義、形式、效力等問題，可參見馮壽波：《“維也納條約法公約”第31.3 條“Subsequent Practice”研究》，《西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第2 期。嗣后慣例構(gòu)成對(duì)當(dāng)事方就條約含義達(dá)成的諒解的客觀證據(jù)。［63］Kasiki / Sedudu Island (Botswana / Namibia) (1999) ICJ Reports 1045, at 1076, para 49.

四、完善我國條約解釋主體制度的立法建議

菲德羅斯認(rèn)為：“國家憲法可以規(guī)定的，決不是國際法的國際效力，而是它在國內(nèi)的實(shí)施?！保?4］[奧]阿·菲德羅斯等：《國際法》（上冊），李浩培譯，商務(wù)印書館1981年版，第146 頁。在我國，包括條約解釋在內(nèi)的法律解釋問題的解決目前可通過修訂相關(guān)立法作為過渡，在條件成熟時(shí)，可制定我國《法律解釋法》，進(jìn)一步明確條約國內(nèi)解釋主體及權(quán)限?！霸诜ㄖ螄遥山忉屩贫韧ǔＳ蓱椃ㄓ枰栽瓌t規(guī)定，再由法律解釋法予以集中、系統(tǒng)的專門規(guī)定?！保?5］周旺生：《改善中國法律解釋制度諸境況》，《法制日?qǐng)?bào)》2007年4月8日。正如有學(xué)者所主張的，應(yīng)當(dāng)“在《憲法》與《立法法》中，以‘立法解釋’概念取代‘法律解釋’之概念，使語義表述更為精確性，另外，在《憲法》與《立法法》中確立‘司法解釋’的地位”。［66］同前注?，汪全勝文。條約解釋立法有助于使條約國內(nèi)解釋規(guī)范化，明確和澄清條約國內(nèi)解釋主體及權(quán)限，避免解釋沖突，以促進(jìn)條約國內(nèi)有效實(shí)施，維護(hù)國家利益?！坝脩椃ń邮軛l約，即將‘經(jīng)我國合法締結(jié)和公布的條約，為我國國內(nèi)法的重要組成部分’寫入我國憲法?！保?7］同注?，王勇書，第79 頁。對(duì)中國有效的國際條約實(shí)際上已構(gòu)成中國法律體系的組成部分，應(yīng)在我國憲法或法律中寫入條約在中國法律體系中的地位的一般規(guī)定來確認(rèn)這一事實(shí)。［68］趙建文：《國際條約在中國法律體系中的地位》，《法學(xué)研究》2010年第6 期。

由最高人民法院作出規(guī)范性、抽象性的統(tǒng)一的法律解釋和由法官在個(gè)案中作出非規(guī)范性的法律解釋更具有合理性和可行性。［69］魏勝強(qiáng)：《司法解釋的錯(cuò)位與回歸——以法律解釋權(quán)的配置為切入點(diǎn)》，《法律科學(xué)》2010年第3 期。我國應(yīng)修改和完善《憲法》和《立法法》關(guān)于法律解釋權(quán)屬制度的規(guī)定，給予最高司法機(jī)關(guān)主要的、經(jīng)常的法律解釋主體的合法地位，并進(jìn)而完善最高司法機(jī)關(guān)的法律解釋制度，使法律解釋主體的法律地位和實(shí)際作用呈現(xiàn)和諧的而不是分裂的局面。最高司法機(jī)關(guān)法律解釋范圍制度，同樣需要以法定形式使其具體化和具有可操作性。至于最高司法機(jī)關(guān)的法律解釋程序的法定制度尚付闕如的狀況，當(dāng)然更需要盡快轉(zhuǎn)變。完善中國法律解釋制度，需要簡化和統(tǒng)一法律解釋的名稱，實(shí)現(xiàn)法律解釋內(nèi)容和形式的統(tǒng)一。［70］同前注②，周旺生文?！敖ㄗh在《憲法》第127 條和第129 條分別增加規(guī)定最高院和最高檢有權(quán)對(duì)于在審判/ 檢察過程中如何具體應(yīng)用法律、法令的問題進(jìn)行解釋?！保?1］同前注?，汪全勝文。最高人民法院和最高人民檢察院如何行使法律解釋權(quán)及其制約問題、各自作出的法律解釋沖突的解決，也需加強(qiáng)研究，盡早作出明確規(guī)定。應(yīng)使《立法法》關(guān)于全國人大常委會(huì)法律解釋范圍的規(guī)定進(jìn)一步具體化和具有可操作性。如果認(rèn)為條約在國內(nèi)法中的位階高于憲法，則只能由全國人大常委會(huì)來解釋我國締結(jié)的條約，這顯然與我國條約解釋實(shí)踐不符。如果認(rèn)為其位階低于《憲法》而高于或等于我國法律，則根據(jù)《立法法》第42 條，應(yīng)由全國人大常委會(huì)來解釋條約。在廣義的法律制定方面，國務(wù)院僅有權(quán)根據(jù)憲法和狹義的法律來制定行政法規(guī)。根據(jù)《立法法》第43 條的規(guī)定，最高人民法院和最高人民檢察院并無解釋法律的權(quán)力。但這一規(guī)定又與我國條約解釋實(shí)踐并不完全相符。目前全國人大常委會(huì)專門解釋條約的例證尚少，外交部、商務(wù)部也無解釋法律的權(quán)力。但涉及條約解釋的相關(guān)法律文件表明，最高人民法院、外交部、司法部等實(shí)際上行使了條約解釋權(quán)力。如1986年全國人大常委會(huì)批準(zhǔn)加入1958年《承認(rèn)及執(zhí)行外國仲裁裁決公約》（以下簡稱：《公約》），對(duì)此，最高人民法院于1987年發(fā)布《關(guān)于執(zhí)行我國加入的“承認(rèn)及執(zhí)行外國仲裁裁決公約”的通知》，該通知涉及對(duì)《公約》第4 條的解釋，這似乎可視為現(xiàn)行法制下司法權(quán)對(duì)立法權(quán)的侵蝕。我國現(xiàn)行的“議行合一”政治制度決定了難以將法律解釋權(quán)完全賦予最高司法機(jī)關(guān)，但全國人大及其常委會(huì)事實(shí)上難以有效行使法律解釋權(quán)。從長遠(yuǎn)看，將法律解釋權(quán)賦予最高司法機(jī)關(guān)可能是未來發(fā)展趨勢，但如何規(guī)范與制約其解釋權(quán)的行使，尚需研究。當(dāng)前可行的方案或許是進(jìn)一步規(guī)范條約國內(nèi)解釋主體的現(xiàn)有解釋權(quán)限，并加強(qiáng)相互協(xié)調(diào)和全國人大常委會(huì)的監(jiān)督職能。

我國憲法宜對(duì)條約的國內(nèi)效力作原則性的規(guī)定?！读⒎ǚā吩诩?xì)化憲法的原則性規(guī)定方面應(yīng)起重要作用。［72］同前注①，李鳴文。鑒于我國涉及條約解釋主體的立法、理論和實(shí)踐中存在的問題和爭議，而短期內(nèi)修改《憲法》、《立法法》的可能性又不大，參照國外相關(guān)立法例，我國目前應(yīng)完善《締結(jié)條約程序法》中的條約解釋（主體）條款，明確條約在我國法律體系中的位階，并由此為確定條約國內(nèi)解釋主體和權(quán)限奠定基礎(chǔ)，同時(shí)，應(yīng)完善我國條約締結(jié)、解釋中的權(quán)力制約機(jī)制、解釋程序。建議在《締結(jié)條約程序法》修改草案中增加下列內(nèi)容。其一，依法批準(zhǔn)或參加的條約，自對(duì)我國生效后有高于國內(nèi)法律的效力，但與我國《憲法》相抵觸的條款，《憲法》具有高于該抵觸條款的效力。其二，對(duì)具有基本法律性質(zhì)的條約的解釋，全國人大及其常委會(huì)擁有解釋權(quán)力；對(duì)具有契約性質(zhì)的經(jīng)貿(mào)條約的解釋，國務(wù)院及相關(guān)部委擁有解釋權(quán)力；最高人民法院和最高人民檢察院在個(gè)案中對(duì)條約的解釋不具有普遍效力。其三，應(yīng)規(guī)范條約的漢譯和國內(nèi)法的外文翻譯。其四，加強(qiáng)對(duì)條約國內(nèi)解釋權(quán)力的制約和監(jiān)督。

法律解釋與制定、修改法律不同，因此，有必要?jiǎng)澢宸山忉屚芍贫ā⑿薷闹g的界限，否則，就會(huì)“使立法的嚴(yán)肅性受損害。最高司法機(jī)關(guān)的法律解釋同法律修改和補(bǔ)充混同起來，就直接侵犯了立法權(quán)，墮入違法以至違憲的境地”。［73］同前注②，周旺生文。為了實(shí)現(xiàn)我國對(duì)條約解釋的法治化，在我國《立法法》上明確國務(wù)院及其部委的法律解釋權(quán)限、程序及效力也十分重要。正如有的學(xué)者所主張的，“《立法法》雖然是規(guī)定國家的立法制度，但也需要確立‘各制定機(jī)關(guān)對(duì)其制定的法規(guī)性文件的解釋是立法解釋，立法解釋與立法機(jī)關(guān)制定的法規(guī)性文件具有同等效力?！瘒?yán)格將司法解釋限制在‘個(gè)案’上，其他解釋權(quán)力可以由兩高提出議案，由全國人大常委會(huì)來進(jìn)行立法解釋。司法解釋的法律效力限于其個(gè)案的范圍。行政解釋只對(duì)行政機(jī)關(guān)的行為有約束力，不能對(duì)司法機(jī)關(guān)產(chǎn)生約束力。司法解釋不能侵越立法權(quán)。建立與《立法法》、《監(jiān)督法》規(guī)定相一致的司法解釋的備案審查制度?！保?4］同前注?，汪全勝文?！白罡呷嗣穹ㄔ翰粫r(shí)地與最高人民檢察院、國務(wù)院有關(guān)部委等聯(lián)合發(fā)布司法解釋，進(jìn)一步損害了最高人民法院的司法權(quán)威。”［75］同前注［69］，魏勝強(qiáng)文。目前，尚不清楚上述機(jī)構(gòu)的條約解釋間存在沖突的解決途徑。同時(shí)，“行政機(jī)關(guān)的解釋可以對(duì)法院適用條約具有參考價(jià)值，也可以具有決定性意義”。［76］同前注①，李鳴文。