■ 胡存智

（國土資源部，北京 100812）

生態(tài)文明建設的國土空間開發(fā)戰(zhàn)略選擇

■ 胡存智

（國土資源部，北京 100812）

生態(tài)文明是對工業(yè)文明經(jīng)濟增長范式的革命性思考，黨的十八大將優(yōu)化國土空間格局作為生態(tài)文明建設的首要任務。生態(tài)文明建設指導下國土空間開發(fā)應遵循七大原則：以資源環(huán)境承載能力評價為基礎，以集聚開發(fā)提升空間效益為重點，以點軸開發(fā)促進面上保護為主線，以重點開發(fā)促進區(qū)域均衡為目的，以促進陸海統(tǒng)籌和縱深開發(fā)為導向，以綜合整治優(yōu)化空間格局為平臺，以節(jié)約集約緩解資源瓶頸約束為手段。貫徹落實生態(tài)文明建設、優(yōu)化國土空間開發(fā)格局的要求，必須適度創(chuàng)新，加大對現(xiàn)行空間規(guī)劃的集成力度，開展國土規(guī)劃，將“開發(fā)、保護、整治”三項主要內(nèi)容融為一體。

生態(tài)文明；國土空間；國土規(guī)劃；開發(fā)戰(zhàn)略

0 導言

當前，在推進生態(tài)文明建設中，以節(jié)約集約的資源利用方式促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，以優(yōu)化國土空間開發(fā)格局引導產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移和區(qū)域相對均衡發(fā)展，以生態(tài)文明理念妥善處理短期穩(wěn)增長和長期調(diào)結(jié)構(gòu)的關系，是國土資源管理的重要選擇。

1 國土空間開發(fā)的七大原則

1.1 以資源環(huán)境承載能力評價為基礎

當前，我國國土開發(fā)布局與資源環(huán)境承載能力本底不匹配，資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴重和生態(tài)系統(tǒng)退化問題凸顯。一是人口產(chǎn)業(yè)集聚與資源稟賦不相適應，部分地區(qū)水資源嚴重短缺，優(yōu)質(zhì)耕地被占用，能源和大宗礦產(chǎn)資源自給率明顯降低。二是大氣、土壤和水環(huán)境總體質(zhì)量下降。部分地區(qū)國土過度開發(fā)，一些流域、近岸海域水污染嚴重，農(nóng)村環(huán)境污染加劇，大部分城市地區(qū)大氣質(zhì)量低下，水體污染嚴重，土壤毒化退化，環(huán)境自凈能力不足，環(huán)境容量銳減。東部部分地區(qū)環(huán)境質(zhì)量已超過當?shù)丨h(huán)境承載能力。三是開發(fā)活動與保護不協(xié)調(diào)，對生態(tài)系統(tǒng)造成嚴重擾動和破壞，導致森林破壞、濕地萎縮和草原退化，生物多樣性、水源涵養(yǎng)能力等生態(tài)系統(tǒng)服務功能持續(xù)下降。

著眼未來，這種單純依靠消耗資源、污染環(huán)境、破壞生態(tài)的經(jīng)濟發(fā)展方式難以為繼。因此，今后的國土空間開發(fā)利用必須尊重自然規(guī)律，從資源環(huán)境限制性要素出發(fā)，科學調(diào)控國土空間開發(fā)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局和時序，引導人口和產(chǎn)業(yè)向資源環(huán)境承載能力較高的區(qū)域集聚，形成高效運行的空間組織體系，有序有度實施國土開發(fā)[4]。

1.2 以集聚開發(fā)提升空間效益為重點

我國適合進行大規(guī)模非農(nóng)建設的陸域國土面積較少。東中部平原地區(qū)條件較好，但是優(yōu)質(zhì)耕地和基本農(nóng)田集中分布；西北地區(qū)土地資源豐富，但受水資源約束；西南山區(qū)受地形、地質(zhì)災害和生態(tài)脆弱等因素的影響，適宜國土開發(fā)的空間十分有限[4]。據(jù)國家主體功能區(qū)規(guī)劃的測算和中科院的測算，我國適于進行大規(guī)模、高強度工業(yè)化、城鎮(zhèn)化開發(fā)的國土面積約為182萬平方公里，占國土面積不足20%。

目前，我國區(qū)域空間利用效率和整體效益較低下。一是集聚程度不足，土地利用投入產(chǎn)出效益低下[5-6]。如，同樣是特大城市，京津冀城市群的經(jīng)濟集聚度就與東京都市圈有較大差距。同樣的工業(yè)用地，在產(chǎn)值和就業(yè)上北京只達到東京的1/20；在面積和人口相似的情況下，僅從GDP看，江蘇只有韓國的1/2，浙江則為1/4。二是區(qū)域空間形態(tài)趨同，城市發(fā)展缺乏特色，產(chǎn)業(yè)低端同質(zhì)化現(xiàn)象比較普遍。三是人口產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)域與資源富集區(qū)域空間錯位。形成諸如西氣東輸、西電東送、北煤南運、北糧南運、南水北調(diào)等跨區(qū)域能源、資源大規(guī)模調(diào)配，資源損耗很大，降低了資源利用和空間組織運行效率。

因此，加大集聚開發(fā)力度，統(tǒng)籌開發(fā)格局，與國土空間利用的最佳綜合效益相匹配，逐步形成以“三級中心”為支撐，“四橫四縱”開發(fā)軸帶為主干的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化開發(fā)模式，以及以“七區(qū)二十三帶”為主體、以優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)縣為基本單元的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)開發(fā)模式。優(yōu)化的生產(chǎn)力布局，構(gòu)建分工合理、優(yōu)勢互補的區(qū)域經(jīng)濟，提升社會、經(jīng)濟運行質(zhì)量、生產(chǎn)效率[7]。形成社會生產(chǎn)集約高效，經(jīng)濟運行綠色低碳，社會建設和諧協(xié)調(diào)。

對所獲得的不同土地利用方式大型土壤動物數(shù)據(jù)進行整理和統(tǒng)計，并加以分析。土壤動物多度等級劃分[16]：某類群個體數(shù)量占總捕獲量10%以上為優(yōu)勢類群（+++），1%-10%為常見類群（++），＜1%為稀有類群（+）。運用Shannon-Wiener多樣性指數(shù)（H）、Pielou均勻性指數(shù)（J）、Simpon優(yōu)勢度指數(shù)（C）、Margalef豐富度指數(shù)（D）描述土壤動物群落結(jié)構(gòu)特征。各指數(shù)計算公式如下：

1.3 以點軸開發(fā)促進面上保護為主線

隨著工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步推進，經(jīng)濟社會發(fā)展對生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間的需求不斷增長。加強生態(tài)文明建設，實現(xiàn)人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟社會生態(tài)效益相統(tǒng)一，就是要在同一空間范圍下，尊重自然、順應自然、保護自然，突出保護主題，在對生態(tài)、環(huán)境、耕地等實施重點和全面保護的基礎上，協(xié)調(diào)好“三生”用地空間。這樣才能給自然留下更多修復空間，給農(nóng)業(yè)留下更多良田，給子孫后代留下天藍、地綠、水凈的美好家園。

面對開發(fā)和保護在國土空間需求上相互沖突、東部地區(qū)高度重疊的態(tài)勢，必須通過集聚開發(fā)促進面上保護來破解。將開發(fā)集中在“點”上，將保護落實在“面”上，并針對集聚開發(fā)格局和開發(fā)程度，區(qū)分環(huán)境質(zhì)量、耕地資源、水資源、自然生態(tài)和人居生態(tài)等資源環(huán)境主題，按照保護、維護、修復等若干個級別，將陸域國土劃分為16類保護地區(qū)，實施分類分級保護，從而實現(xiàn)對國土全域保護[7]。

1.4 以重點開發(fā)促進區(qū)域均衡為目的

目前，我國區(qū)域發(fā)展水平差距較大并呈繼續(xù)擴大趨勢。1978-2010年，東、中、西部地區(qū)國內(nèi)生產(chǎn)總值占全國的比例由52∶31∶17變?yōu)?9∶27∶14；2000-2010年，城鄉(xiāng)居民收入比仍由2.8∶1擴大為3.23∶1。區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間在公共設施、義務教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、公共就業(yè)服務等方面存在顯著差異[4]。

因此，在提升國土空間集聚水平的同時，明確途徑和方法，采取有效措施，逐步改善國土均衡發(fā)展水平。今后應主要從三個方面提升均衡水平，一是加大點軸開發(fā)力度，提升重點地區(qū)水平和統(tǒng)籌轉(zhuǎn)移能力，增加東、中部點軸布局密度，帶動輻射區(qū)域共同發(fā)展。同時，發(fā)揮海洋優(yōu)勢和東西軸向經(jīng)濟通道作用，加強長江、隴海等橫向發(fā)展軸帶沿線的經(jīng)濟聯(lián)系，縱深拓寬沿海經(jīng)濟帶，使東中部逐步均衡。二是加大特殊區(qū)域的重點扶持力度，如專項推動扶貧攻堅區(qū)域、少數(shù)民族地區(qū)、老區(qū)蘇區(qū)發(fā)展，縮小與先發(fā)地區(qū)的差距。三是加大基本公共服務供給力度和均等化水平，實現(xiàn)公共服務均等化，促進全國均衡。

1.5 以促進陸海統(tǒng)籌和縱深開發(fā)為導向

一方面，我國當前陸地與海洋開發(fā)不同步、不銜接，海岸帶和近岸海域開發(fā)密度高、強度大，港口建設等海岸線開發(fā)和海域使用缺乏統(tǒng)籌，工業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設圍填海規(guī)模增長較快，布局散亂。局部地區(qū)陸域開發(fā)與海洋資源環(huán)境承載能力不相適應，近岸海域生態(tài)環(huán)境明顯惡化。

另一方面，沿邊、沿海地區(qū)長期以來是保衛(wèi)國家安全、防衛(wèi)外來侵略的前沿區(qū)域，國土空間開發(fā)和經(jīng)濟發(fā)展定位不夠明確，經(jīng)濟、社會發(fā)展建設強度不一。在21世紀仍以“和平與發(fā)展”為主題的世界潮流和形勢下，應依托沿邊和沿海地區(qū)優(yōu)化國土空間開發(fā)利用結(jié)構(gòu)[8]。

國土空間開發(fā)利用中必須充分認識海洋作為國土開發(fā)新空間、后備資源基地、便捷運輸通道和安全屏障的重要作用，根據(jù)陸海國土開發(fā)利用的關聯(lián)性和海岸帶的整體性，將國土劃分為“陸域西部國土”、“陸域東中部國土”和“海域國土”三大板塊，依托海洋優(yōu)勢、實施陸海統(tǒng)籌，將沿海發(fā)展的區(qū)域范圍向西縱深推進，促進產(chǎn)業(yè)自東向西梯度轉(zhuǎn)移，構(gòu)建從發(fā)展定位、產(chǎn)業(yè)布局、資源開發(fā)、環(huán)境保護和防災減災等方面銜接協(xié)調(diào)的陸海統(tǒng)籌發(fā)展格局，全面提升海洋國土和沿海地帶的開發(fā)利用水平[9-10]。

同時，將沿邊地區(qū)發(fā)展為以經(jīng)濟發(fā)展為紐帶的興邊睦鄰、體現(xiàn)國家綜合實力、發(fā)揮國家經(jīng)濟活力的重要區(qū)域，在與相鄰國家共同推動經(jīng)濟全球化過程中，構(gòu)建包括對外開放“門戶城市”、“中繼通道城市”、“邊境窗口城市”在內(nèi)的城市集群和地區(qū)，形成多個開發(fā)開放的區(qū)域經(jīng)濟中心，成為開放國土和安全國土不可或缺的重要組成部分。

1.6 以綜合整治優(yōu)化空間格局為平臺

長期的國土空間開發(fā)利用為我國經(jīng)濟社會的發(fā)展奠定了堅實的基礎，但也留下了諸多在國土空間利用中不平衡、不協(xié)調(diào)和不可持續(xù)發(fā)展的問題。因此，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，必須遵循各類資源環(huán)境要素的內(nèi)在聯(lián)系和客觀規(guī)律，在不同地區(qū)，針對國土空間功能退化和質(zhì)量下降等不同類型的問題，大力推進國土綜合整治。

在農(nóng)村地區(qū)、重要生態(tài)功能脆弱區(qū)、礦產(chǎn)資源集中開發(fā)區(qū)、海岸帶和海島等地區(qū)，有重點地推進國土綜合整治，建設高標準基本農(nóng)田，提升國土質(zhì)量，修復國土功能，為自然留下修復空間，增強國土可持續(xù)發(fā)展能力；在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化高度開發(fā)地區(qū)，優(yōu)化國土空間結(jié)構(gòu)，提升空間利用效率，推動增減掛鉤和低效用地再開發(fā)，修復受損國土的生產(chǎn)、生態(tài)、生活功能，提升生態(tài)系統(tǒng)活力和人居環(huán)境質(zhì)量。總之，通過綜合整治實現(xiàn)國土主體功能，協(xié)調(diào)其他功能，促進國土全面發(fā)展，建設人與自然和諧共處、良性循環(huán)、持續(xù)繁榮的國土。

1.7 以節(jié)約集約緩解資源瓶頸約束為手段

與發(fā)達國家相比，當前，我國的水、土地、能源和礦產(chǎn)資源綜合利用效率較低，粗放浪費現(xiàn)象較為普遍。目前，我國單位GDP的資源能源消耗遠高于發(fā)達國家，甚至高于印度等發(fā)展中國家。礦產(chǎn)資源總回收率和共伴生礦產(chǎn)資源綜合利用率分別在30%和35%左右，比發(fā)達國家低約20個百分點；單位GDP能耗是發(fā)達國家的3-4倍。2010年，我國人均城鎮(zhèn)工礦用地已達142平方米，高于世界很多國家，特別是國土開發(fā)空間條件與我國類似的東亞國家和地區(qū)；人均農(nóng)村居民點用地達276平方米，遠超150平方米的國標上限[11]。

國土空間開發(fā)利用要堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主的方針，以尊重、順應和保護自然為前提，加大資源節(jié)約集約利用、生態(tài)建設和環(huán)境保護力度，形成有利于節(jié)約資源和保護環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式，從源頭上扭轉(zhuǎn)資源緊缺和生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢，增強國土可持續(xù)發(fā)展能力[11]。

2 結(jié)語

貫徹落實生態(tài)文明建設、優(yōu)化國土空間開發(fā)格局的要求，必須適度創(chuàng)新，加大對現(xiàn)行空間規(guī)劃的集成力度，開展國土規(guī)劃，將“開發(fā)、保護、整治”三項主要內(nèi)容融為一體。明確優(yōu)化國土空間開發(fā)格局的任務和部署，展示國土空間開發(fā)、利用、保護最佳圖景，統(tǒng)籌國土開發(fā)、保護和整治活動，協(xié)調(diào)生產(chǎn)力與資源環(huán)境承載力科學匹配，引領各項空間管控的制度、政策和措施，最終實現(xiàn)互為因果、互為支撐、密切聯(lián)系、相輔相成的國土空間活動在規(guī)劃中統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、融為一體，落實建設生態(tài)文明的偉大目標。

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Territorial Development Strategic Choices under Ecological Civilization Construction

HU Cunzhi
(Ministry of Land and Resources, Beijing 100812, China)

This paper mainly introduces the seven principles to be followed in the spatial development of national land under the guidance of ecological civilization construction, these are: we must be based on resources and environment carrying capacity evaluation, focus on improving efficiency of space by grouping development, follow spot-axis exploitation to promote surface protection, intend to key development so as to reach the goal of the balanced regional development, make coordinated development plans for land and sea and profound development as guidance, take the comprehensive improvement and optimization of spatial pattern as a platform, and alleviate resource bottleneck constraints by saving and intensive use as a means. And then, this paper suggests that in order to implement ecological civilization construction and optimize national spatial development pattern, we must innovate appropriately, increase the integration of current space planning, carry out land planning, and integrate development, protection and renovation.

ecological civilization; national land; land planning; development strategy

F062.1；F062.2

A

1672-6995(2014)03-0004-04

2014-03-10；

2014-03-17