王祖強

作者為中共浙江省委黨校經(jīng)濟學教研部主任、軟科學研究所所長，浙江省“科學發(fā)展觀與浙江發(fā)展研究中心”特約研究員

十八屆三中全會指出，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權利，推進城鄉(xiāng)要素平等交換，形成新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系。這一重要論述，為深化農(nóng)村集體產(chǎn)權流轉制度改革指明了方向。當前，農(nóng)民進城的意愿下降是制約浙江新型城市化發(fā)展的新矛盾、新問題，目前尚缺乏簡單明了的一攬子解決方案。重要原因之一在于傳統(tǒng)農(nóng)村集體產(chǎn)權局限于農(nóng)村內(nèi)部（村域或鄉(xiāng)域）的狹窄范圍，及其封閉、分割、固化、散亂和低效的狀態(tài)，市場機制在促進農(nóng)村資產(chǎn)交易、變現(xiàn)和保值增值上運行不暢，發(fā)揮的作用不大。交易權是一種十分重要的財產(chǎn)權益，農(nóng)村農(nóng)民依然十分缺乏，對進城農(nóng)民尤其珍貴和迫切。因此，亟需用新的改革思維聯(lián)動推進戶籍制度與農(nóng)村集體產(chǎn)權制度、宅基地使用權制度改革，滿足進城農(nóng)民在戶籍關系脫離后對集體資產(chǎn)的利益訴求，為農(nóng)民進城注入新的動力。

農(nóng)村各種集體資產(chǎn)權益因其與農(nóng)民戶籍身份結合固化在一起，成為進城農(nóng)民的主要牽掛和“農(nóng)轉非”積極性明顯下降的經(jīng)濟誘因

當前，浙江推進新型城市化遇到一大矛盾與困難，就是進城農(nóng)民“農(nóng)轉非”的積極性明顯下降，大量轉居、轉業(yè)到城鎮(zhèn)的農(nóng)戶、大中專在讀學生等拒絕將戶口遷移到工作或學習所在地。2012年，浙江常住人口城市化率達到63.2%，已經(jīng)達到世界平均水平，但城鎮(zhèn)戶籍人口比重僅為32.0%，相差近31.2個百分點，相當于1900萬進城農(nóng)民沒有真正成為市民。新世紀初期，浙江每年農(nóng)轉非人口還能保持在35萬人左右，但到2012年浙江農(nóng)轉非人口下降到不足16萬。國務院發(fā)展研究中心課題組調(diào)查顯示，74%的農(nóng)村戶籍流動人口愿意在城市長期居住，但不愿意放棄農(nóng)村戶籍。即使是較富有的以從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)為主、有較穩(wěn)定收入來源的農(nóng)民，通常也不愿意放棄農(nóng)村土地，即使長期定居城鎮(zhèn)，也沒有將戶口遷入城鎮(zhèn)，成為了典型的“兩棲人口”，形成了對城市和農(nóng)村土地的雙重占用。

這就造成了嚴重的經(jīng)濟社會悖論：一方面，農(nóng)村建設用地和宅基地大量閑置，而城市化和工業(yè)化用地供應嚴重短缺；另一方面，農(nóng)村集體資產(chǎn)大量固化閑置、不能變現(xiàn)增值，而農(nóng)村發(fā)展資金與農(nóng)民進城的能力嚴重不足。究其原因是農(nóng)民擁有的集體資產(chǎn)所有權、土地承包經(jīng)營權和宅基地使用權的權益十分巨大，例如義烏市、瑞安市、蕭山區(qū)和鄞州區(qū)等近郊農(nóng)民的人均集體資產(chǎn)（土地）權益在100萬元-300萬元之間，各種集體資產(chǎn)權益又與農(nóng)民的戶籍身份結合固化在一起，成為進城農(nóng)民的主要牽掛和非轉農(nóng)“逆城市化”的經(jīng)濟誘因。

雖然現(xiàn)在農(nóng)村的建制變了，農(nóng)民的身份變了，居住的方式變了，但農(nóng)村集體資產(chǎn)的產(chǎn)權制度與管理模式依然如故，成為制約進城農(nóng)民市民化的一大遺留問題。進城農(nóng)民對村級集體資產(chǎn)管理、權益維護不放心，怕集體資產(chǎn)流失、被平調(diào)、被侵占，影響到農(nóng)村社會發(fā)展和穩(wěn)定，也阻礙了行政村向城市社區(qū)的轉型，阻礙了現(xiàn)代城市的發(fā)展。農(nóng)村集體資產(chǎn)(經(jīng)營性資產(chǎn)和公益性資產(chǎn))所有權、集體土地所有權、集體建設用地使用權、土地承包經(jīng)營權和宅基地使用權等是農(nóng)民的基本權益，無論他們是留在農(nóng)村還是進入城鎮(zhèn)，任何人都無權剝奪他們的合法財產(chǎn)權。但戶籍與村集體資產(chǎn)所有權相互聯(lián)結，使社會資源固化在農(nóng)村，容易出現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與社會發(fā)展的板結現(xiàn)象。

推進城鄉(xiāng)要素平等交換，是進城農(nóng)民重要的改革訴求，是一項富裕農(nóng)民、增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的惠民工程

在推進農(nóng)村土地制度和戶籍制度聯(lián)動改革方面，無論是浙江嘉興“兩分兩換”和溫州“三分三改”，還是江蘇“三集中、三置換”和廣東“雙轉移戰(zhàn)略”，本質(zhì)上都是以“分”促“換”的破解思路，借助于制度創(chuàng)新實現(xiàn)農(nóng)民身份與各種集體權益的分離，打破農(nóng)民戶籍、身份與各種集體資產(chǎn)權益緊密結合固化的狀態(tài)，在此基礎上，通過擴大市場交易和流轉范圍，逐步逐項打破傳統(tǒng)固化了的個體社會身份界限，為發(fā)揮市場在農(nóng)民市民化中的基礎性作用創(chuàng)造制度環(huán)境。

當前浙江各地正在進行的農(nóng)村集體經(jīng)濟股份制改革，初步打破了農(nóng)村集體產(chǎn)權模糊、封閉、散亂和低效的狀態(tài)，但因商品化、市場化程度不夠，依然缺乏交易、流轉和變現(xiàn)增值的能力。因此，要允許股權繼承、轉讓，疏通股權流轉和交易渠道。農(nóng)村股權交易流轉的范圍越大，越有利于農(nóng)村經(jīng)營性資產(chǎn)保值增值，對于有可能導致的股權集中，不要有太多顧慮，自愿、自主的交易，在更廣闊的社會平臺上的交易，具有更好的價值發(fā)現(xiàn)功能，更有利于農(nóng)村資產(chǎn)交易變現(xiàn)、保值增值和實現(xiàn)共同富裕。目的是要在等價交換基礎上實現(xiàn)農(nóng)村生產(chǎn)關系的革新，實現(xiàn)農(nóng)村土地與勞動力、資產(chǎn)權益與戶籍身份的分離，創(chuàng)造出新型生產(chǎn)關系。

新型城市化不僅包括農(nóng)民就業(yè)和居住的城市化，還包括農(nóng)民宅基地使用權、農(nóng)村集體建設用地使用權、農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權和農(nóng)業(yè)土地承包經(jīng)營權的商品化、市場化。進城農(nóng)民的核心利益訴求是，將全部經(jīng)營性資產(chǎn)、土地等資源性資產(chǎn)和公益性資產(chǎn)折股量化到人，在此基礎上，推動農(nóng)村資源資產(chǎn)化、商品化和證券化，擴大交易流轉范圍，通過市場交易實現(xiàn)資產(chǎn)變現(xiàn)和保值增值。

建立進城農(nóng)民宅基地退出機制，擴大宅基地使用權交易轉讓的范圍，幫助進城農(nóng)民實現(xiàn)宅基地使用權交易變現(xiàn)增值

宅基地使用權是農(nóng)民的一項重要的財產(chǎn)所有權。建立進城農(nóng)民宅基地退出機制，這是新型城市化最為艱巨的制度創(chuàng)新重任之一。對農(nóng)民而言，住房是其最大的資產(chǎn)，如果農(nóng)村宅基地和住房可以交易變現(xiàn)增值，舉家外出的農(nóng)民可能通過轉讓變現(xiàn)而籌集一部分進城長期居住的資金，從而增強農(nóng)民市民化的能力。對城市發(fā)展而言，宅基地的流轉可以提供城市發(fā)展最緊缺的土地資源。

把農(nóng)村宅基地使用權交易流轉局限于農(nóng)村內(nèi)部（村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的狹窄范圍，十分不利于降低交易成本、提高土地資源的利用效率。需要從理論準備到制度設計兩方面入手，幫助進城農(nóng)民實現(xiàn)宅基地使用權交易變現(xiàn)增值。當前浙江農(nóng)村土地制度改革的最大的亮點在于允許農(nóng)村房屋所有權的交易，邁出了把農(nóng)房的抵押和置換范圍擴大到縣域的重要一步。盡管政策并未突破紅線，農(nóng)房交易范圍仍限于本村，但在縣域范圍的抵押貸款和置換交易功能依然實現(xiàn)了農(nóng)房價值的重估，為農(nóng)房擴大交易范圍打開了突破口。從禁止宅基地租賃、買賣，到允許其在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)出讓、買賣，再到允許其在縣域范圍抵押和置換，這無疑是農(nóng)村土地市場發(fā)展過程中的一個里程碑式的進步。政策藩籬正在一步步被突破，交易范圍正在不斷擴大。

農(nóng)村宅基地交易流轉宜疏不宜堵。應制定宅基地流轉制度，依法準許宅基地入市，建立合理規(guī)范的農(nóng)村宅基地流轉平臺和渠道，打破城鄉(xiāng)二元分割的土地利用機制。宅基地與戶籍農(nóng)民所享有的各項福利掛鉤的，這是宅基地難以順利流轉的核心。要逐步實現(xiàn)宅基地與農(nóng)民的身份福利的分離，非集體內(nèi)成員、非農(nóng)人員不能因為購買宅地基就享有集體經(jīng)濟組織的福利待遇。要通過交易流轉讓農(nóng)村宅基地隨著農(nóng)民進城而減少。

率先在浙江農(nóng)村建立現(xiàn)代產(chǎn)權制度和新型財產(chǎn)權利關系，使農(nóng)村的集體資產(chǎn)、集體土地和成員向社會資產(chǎn)、社會土地和社會人轉變

農(nóng)村集體股權交易流轉有望成為新一輪改革的重點。結合近期習近平總書記在武漢農(nóng)村綜合產(chǎn)權交易所以及李克強總理在常熟市家庭農(nóng)場調(diào)研講話的內(nèi)容看，種種跡象表明中央對此持開放態(tài)度。農(nóng)村股權流轉問題不僅涉及到產(chǎn)權能否交易、轉讓和繼承，而且涉及到進城農(nóng)民戶籍關系脫離所在集體時能否帶走自己的合法財產(chǎn)。集體資產(chǎn)股權的流轉性關系到集體成員投資入股的積極性和農(nóng)村經(jīng)濟的長遠發(fā)展。因此，應積極搭建縣級乃至省級集體股權交易平臺，培育集體經(jīng)濟股權交易市場，逐步突破農(nóng)村集體股權的地緣性、封閉性和福利性限制，通過市場交易在農(nóng)村建立新的財產(chǎn)權利關系。

農(nóng)村集體產(chǎn)權很有可能一躍變身為活躍的資產(chǎn)，給城市化注入新能量。只有使集體屬性人轉變成社會自然人，進城農(nóng)民市民化問題才能得以解決。具體來說，農(nóng)村集體經(jīng)濟要從根本上實現(xiàn)“五個轉變”：（1）從傳統(tǒng)集體產(chǎn)權制度向現(xiàn)代產(chǎn)權制度轉變；（2）從封閉、固化的產(chǎn)權形式向開放型、可交易的產(chǎn)權形式轉變；（3）從單一的土地和物業(yè)租賃經(jīng)濟業(yè)態(tài)向綜合型經(jīng)濟業(yè)態(tài)轉變；（4）從股份經(jīng)濟合作社向公司制、集團型股份企業(yè)轉變；（5）從依賴集體分紅的農(nóng)民向享受城市社會保障并承擔資產(chǎn)經(jīng)營風險的股民和社會人轉變。