倪歡

摘 要：轉(zhuǎn)變地方政府職能是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高公共服務(wù)質(zhì)量的核心。為貫徹落實(shí)十八大精神，地方政府在轉(zhuǎn)變政府職能方面做出了顯著的成果。以渭南市為例，簡(jiǎn)政放權(quán)是政府經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)變的核心，正確處理好政府與市場(chǎng)，政府與社會(huì)的關(guān)系，是地方政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞：地方政府；政府職能；轉(zhuǎn)變；簡(jiǎn)政放權(quán)

在八十年代初期，政府職能轉(zhuǎn)變這一概念就已經(jīng)提出，特別是黨的第十四次全國(guó)代表大會(huì)以后，中國(guó)已經(jīng)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變中取得了巨大的變化，政府作為國(guó)家機(jī)器屬于上層建筑。因此，隨著經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的改變，政府的職能也應(yīng)該適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷變化。可否切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，是檢驗(yàn)政治發(fā)展能否做到為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)服務(wù)的關(guān)鍵性指標(biāo)。[1]新一屆中央政府執(zhí)政以來(lái)，開局要辦的“第一件大事”就是轉(zhuǎn)變政府職能，此舉動(dòng)體現(xiàn)出政府加大機(jī)構(gòu)改革的氣勢(shì)和決心。為了分析研究近年來(lái)政府職能轉(zhuǎn)變的具體成果和轉(zhuǎn)變狀況，筆者以作為陜西省東大門的渭南市為例，來(lái)進(jìn)行具體的分析。

一、地方政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)涵

轉(zhuǎn)變政府職能是全面深化改革的核心議題之一，也是十八屆三中全會(huì)的重要內(nèi)容，其目標(biāo)是由全能政府向有限政府轉(zhuǎn)變，由人治政府向法治政府轉(zhuǎn)變，由封閉政府向透明政府轉(zhuǎn)變，由管制政府向服務(wù)政府轉(zhuǎn)變。地方政府職能轉(zhuǎn)變的重點(diǎn)是提高地方政府為地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供公共服務(wù)、公共政策的能力，提高地方政府區(qū)域自治能力，優(yōu)化地方公共政策體制，推動(dòng)地區(qū)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)成為地方政府轉(zhuǎn)變職能的重點(diǎn)。地方政府職能的轉(zhuǎn)變并非拋棄原有的政府職能，而是使地方政府由全能變?yōu)橛邢拚?。地方政府逐漸應(yīng)該從微觀管理領(lǐng)域1分離出來(lái)，把更多的注意力放在地方發(fā)展的宏觀層面上，提升政府監(jiān)督能力，把政府工作的重點(diǎn)切實(shí)轉(zhuǎn)變到提供基本公共產(chǎn)品和有效地服務(wù)上來(lái)。

二、地方政府職能轉(zhuǎn)變的具體表現(xiàn)—以渭南市為例

為了貫徹和落實(shí)黨中央在轉(zhuǎn)變政府職能方面的各項(xiàng)決策，作為陜西省東大門的渭南市，在促進(jìn)政府職能不斷科學(xué)轉(zhuǎn)變的過(guò)程中做出了重大的改變。特別是十八大召開以來(lái)，渭南市把簡(jiǎn)政放權(quán)，行政審批事項(xiàng)改革工作作為首要落實(shí)點(diǎn)。以此促進(jìn)地方政府職能轉(zhuǎn)變。并進(jìn)一步定義了政府、企業(yè)和社會(huì)組織的責(zé)任，理順了政府與社會(huì)，政府與市場(chǎng)的關(guān)系。在全面清理的基礎(chǔ)上，減少政府行政審批事項(xiàng)，嚴(yán)格規(guī)范審批行為，改善審批方法，增強(qiáng)審批監(jiān)督。最大限度地解放和發(fā)展了生產(chǎn)力，為進(jìn)一步加強(qiáng)渭南市的改革做出了跨越式的發(fā)展。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.推行政府信息公開，建設(shè)服務(wù)型政府

建設(shè)服務(wù)型政府是地方政府職能轉(zhuǎn)變的一個(gè)基本目標(biāo)，建設(shè)服務(wù)型政府必然要求政府信息公開。[2]政府信息的公開，必然要求公民與政府密切聯(lián)系，它是建立現(xiàn)代政府，提高政府公信力，穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期，保證公眾知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)的重要舉措。為了使地方政府真正為人民服務(wù)，政府必先知道老百姓需要什么，而公眾也必須了解政府要做什么，在做什么。只有在這種情況下，政府的行為才能得到公眾的理解和支持。《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》施行以來(lái)，政府信息公開邁出了重大的步伐，取得了顯著的成效。隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的不斷發(fā)展和信息傳播方式的逐漸改變，公眾對(duì)政府工作知情、參與和監(jiān)督的意識(shí)不斷增強(qiáng)，公眾對(duì)各級(jí)行政機(jī)關(guān)依法公開政府信息，及時(shí)回應(yīng)公眾關(guān)切和正確引導(dǎo)輿情提出了更高的要求。

2013年12月8日，渭南市“12345”政府服務(wù)熱線開通上線。這是渭南市政府構(gòu)建透明政府的重要體現(xiàn)，為建設(shè)廉潔高效政務(wù)服務(wù)的工作進(jìn)行打下了重要的基礎(chǔ)。不管群眾反映的是大事還是小事，只要打進(jìn)12345呼叫中心的電話，工作人員都會(huì)給予最大的幫助。熱線對(duì)公眾反應(yīng)的事情進(jìn)行分類處理，由專職人員根據(jù)不同狀況進(jìn)行針對(duì)性的回復(fù)。對(duì)于不能及時(shí)回復(fù)和確定的事情，會(huì)通過(guò)記錄或者利用網(wǎng)絡(luò)分派，相關(guān)職能部門人員會(huì)根據(jù)事情的特點(diǎn)進(jìn)行討論，規(guī)定在3到10個(gè)工作日內(nèi)給予答復(fù)和解決。市政府要求公務(wù)人員責(zé)任明確，各項(xiàng)工作都要落實(shí)到位。并不斷對(duì)公開信息工作人員、新聞發(fā)言人、微博微信管理人員進(jìn)行專業(yè)的培訓(xùn)，提高了工作人員政策把握能力，輿情研制能力，解疑答惑能力和回應(yīng)引導(dǎo)能力。

2.向社會(huì)中介組織轉(zhuǎn)移職能

2013年1月，渭南市政府決定借鑒廣東省的做法，在陜西省率先進(jìn)行政府向社會(huì)中介組織放權(quán)的全面改革。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和東大門建設(shè)過(guò)渡的關(guān)鍵時(shí)期，渭南市政府對(duì)向中介組織放權(quán)做出了進(jìn)一步的探索。理清政府與社會(huì)、市場(chǎng)的關(guān)系是改革的重點(diǎn)。把政府管不好的事情交給市場(chǎng)或者社會(huì)，把該由政府管理的事切實(shí)管好。這樣做有利于把政府從繁雜的事項(xiàng)中解脫出來(lái)。通過(guò)調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，激發(fā)市場(chǎng)活力，降低政府行政成本，提高政府行政效率。

渭南市博思特是一家家政公司，自2010年渭南市主城區(qū)野廣告的清理工作由此家政公司承擔(dān)。公司安排15名全職員工和5名兼職人員清理全市野廣告，這些人都經(jīng)過(guò)專業(yè)培訓(xùn)。從原先政府每年需花25萬(wàn)元清理廣告，到如今只需13萬(wàn)元，大大節(jié)約了行政成本。2010年以前，相關(guān)部門接到亂貼廣告電話投訴120人次，而到現(xiàn)在只有10余次，這是政府職能向社會(huì)轉(zhuǎn)移的一次成功嘗試。另外，近幾年，為老人送米，上門按摩等微觀事務(wù)，都有社區(qū)來(lái)進(jìn)行服務(wù)，這都是現(xiàn)時(shí)代的迫切要求。政府將一些管不了，管不好的職能轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織，這就等于承認(rèn)并強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮社會(huì)組織的應(yīng)有價(jià)值及其功能。有利于彰顯一度被壓抑的、沉默的社會(huì)力量。

3.向市場(chǎng)放權(quán)，深化行政審批制度改革

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，地方政府全面管理社會(huì)的一切事務(wù)。但隨著不同時(shí)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，政府并不是萬(wàn)能的。政府失靈的種種表現(xiàn)要求政府向市場(chǎng)放權(quán)。當(dāng)前，我國(guó)正處于深化政府機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵時(shí)期，關(guān)鍵問(wèn)題就是進(jìn)一步改變政府職能，正確處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系。只有明晰政府職能在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)驚醒中的職權(quán)邊界，才能強(qiáng)化市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，真正彰顯中央政府在機(jī)構(gòu)改革過(guò)程中簡(jiǎn)政放權(quán)，發(fā)揮市場(chǎng)作用的決心。[3]十八屆三中全會(huì)對(duì)全面深化改革做出全局部署，提出切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革。行政體制改革的核心和關(guān)鍵正是簡(jiǎn)政放權(quán)。第一步就是取締和下放政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的行政審批事項(xiàng)。行政審批制度是政府權(quán)力作用在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的最主要方式，必須通過(guò)相關(guān)法律法規(guī)對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格界定，取消和下放政府“越位”或“錯(cuò)位”審批的經(jīng)濟(jì)事務(wù)，調(diào)動(dòng)市場(chǎng)創(chuàng)業(yè)主體積極性，全面正確履行政府職能。[4]

2012年8月，渭南市政府下發(fā)了《關(guān)于取消和下放政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的行政審批項(xiàng)目的通知》，確定了首先對(duì)車輛注冊(cè)登記，交通違法信息處理，餐飲服務(wù)等經(jīng)濟(jì)參與度高，與人民群眾關(guān)系密切的權(quán)力進(jìn)行改革，對(duì)以往市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中政府職能的缺位進(jìn)行改變。截止2013年9月，渭南市政府先后分兩批次下放經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限646項(xiàng)，下放和取消行政許可審批事項(xiàng)242項(xiàng)，節(jié)省資金數(shù)以億計(jì)。行政審批制度的改革，是創(chuàng)新的精神，是務(wù)實(shí)的態(tài)度，是權(quán)力還原于企業(yè)，還原于市場(chǎng)的體現(xiàn)。

三、地方政府職能轉(zhuǎn)變的幾點(diǎn)啟示

渭南市政府在政府職能轉(zhuǎn)變方面，經(jīng)過(guò)政府、市場(chǎng)，和社會(huì)的努力，取得了一定的成果，使這個(gè)西部農(nóng)業(yè)城市和新型工業(yè)城市走進(jìn)了公眾的視野。地方政府職能的轉(zhuǎn)變是一個(gè)曲折漸進(jìn)的過(guò)程，在這個(gè)過(guò)程中需要不斷的做出調(diào)整，才能不斷適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求。從渭南市政府職能的轉(zhuǎn)變中，筆者不僅看到了轉(zhuǎn)變過(guò)程的成果，也對(duì)轉(zhuǎn)變過(guò)程進(jìn)行了思考，從而總結(jié)出以下幾點(diǎn)啟示：

1.打破“全能政府”觀念思維定式

人的思想觀念和對(duì)新事物的接受程度直接影響到政府職能轉(zhuǎn)變的順利進(jìn)行。渭南市作為西部中小城市，傳統(tǒng)的依賴“全能政府”意識(shí)強(qiáng)烈，解決任何事情只信任政府部門。在開始實(shí)施向社會(huì)組織放權(quán)這一改革時(shí)，大部分公民對(duì)社會(huì)組織持有懷疑不信任的態(tài)度。對(duì)于這一點(diǎn)，政府應(yīng)該從政府公務(wù)人員開始，通過(guò)完善政府公務(wù)員管理制度，加強(qiáng)對(duì)公務(wù)員的教育和培訓(xùn)，加強(qiáng)對(duì)服務(wù)型政府的宣傳，使其起到帶頭作用，全面認(rèn)識(shí)到政府將部分職能交由社會(huì)組織的好處。

對(duì)于公眾，應(yīng)該經(jīng)常舉辦構(gòu)建服務(wù)型政府知識(shí)講座，使公民從各方面了解到什么是政府與市場(chǎng)和社會(huì)的最好關(guān)系，從而信任政府的各項(xiàng)措施和舉動(dòng)，提升公民的民主權(quán)力意識(shí)。

2.正確處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的實(shí)質(zhì)在于如何處理市場(chǎng)與政府的基本關(guān)系。[5]市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化，要求建立和健全市場(chǎng)體系，充分發(fā)揮資源配置功能。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的自主性，要求企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)，政企職責(zé)分開。[6]根據(jù)市場(chǎng)應(yīng)在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用的內(nèi)在要求，地方政府就是要將以往通過(guò)指令性計(jì)劃等措施配置人、財(cái)、物等職能轉(zhuǎn)給市場(chǎng)。當(dāng)然，市場(chǎng)也不是萬(wàn)能的，它在資源配置中也會(huì)出現(xiàn)盲目、壟斷、難以公正等弊端。因此，政府部門應(yīng)該時(shí)刻認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)管，適度介入，避免造成活動(dòng)的無(wú)序狀態(tài)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性。[7]具體講，一方面，地方政府在職能轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，要積極培養(yǎng)各種市場(chǎng)體系，促使市場(chǎng)要素的發(fā)展，健全市場(chǎng)替代地方政府有效的行使職能的體系，另一方面又要把握好新舊經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，要適時(shí)適度的去轉(zhuǎn)移。

3.正確處理好政府與社會(huì)的關(guān)系

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各類需要管理的社會(huì)事務(wù)不斷膨脹，各種社會(huì)利益關(guān)系日趨龐雜，隨著社會(huì)的進(jìn)步，社會(huì)成員的綜合素質(zhì)不斷提高，社會(huì)組織參與政務(wù)管理的能力也在不斷提高。社會(huì)組織作為獨(dú)立于政府與市場(chǎng)的第三方中介組織，不僅能夠填補(bǔ)政府失靈失靈和市場(chǎng)失靈造成的管理空缺，還能夠分擔(dān)政府職責(zé)，使政府能夠從紛繁復(fù)雜的微觀事務(wù)中擺脫出來(lái)，促進(jìn)政府職能的順利轉(zhuǎn)變。[8]然而，政府對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)移權(quán)力，意味著一些政府部門權(quán)力和利益的損失，從而致使權(quán)力部門改革不積極，放權(quán)不徹底。政府部門必須理清對(duì)社會(huì)治理的職權(quán)邊界。理清各部門的職責(zé)范圍，引入企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)獎(jiǎng)罰制度。凡是社會(huì)中介組織能夠自行調(diào)解的或能自治管理的事項(xiàng)，給予社會(huì)組織足夠的自主權(quán)和決策權(quán)。對(duì)社會(huì)中介組織準(zhǔn)入門檻，注冊(cè)資本標(biāo)準(zhǔn)，有關(guān)部門應(yīng)放開不合理的束縛。只有這樣，才能更好的將更多符合條件的社會(huì)組織納入到合法的范圍之內(nèi)。不斷縮減法外“草根“社會(huì)組織存在的數(shù)目。

為避免公眾出現(xiàn)對(duì)社會(huì)組織不信任的態(tài)度，政府部門應(yīng)該加強(qiáng)行政監(jiān)督，大力做好監(jiān)督工作，對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行規(guī)范化管理，樹立宣傳公民監(jiān)督意識(shí)，引導(dǎo)社會(huì)組織積極健康地發(fā)展。

地方政府職能的轉(zhuǎn)變體現(xiàn)了當(dāng)前我國(guó)以構(gòu)建服務(wù)型政府為目標(biāo)的行政改革，只有走出一條中國(guó)特色的簡(jiǎn)政放權(quán)之路，正確處理好政府與社會(huì)，政府與市場(chǎng)的關(guān)系，才能真正實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，到2020年建立起比較完善的社會(huì)主義行政管理體制。（作者單位：陜西師范大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院）

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