顧功耘

（華東政法大學(xué)，上海200042）

中國(guó)共產(chǎn)黨的十八屆三中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)：《三中全會(huì)決定》）在“堅(jiān)持與完善基本經(jīng)濟(jì)制度”一節(jié)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理與國(guó)有企業(yè)改革做出了頂層設(shè)計(jì)，據(jù)此，已有一半以上的省市近來(lái)先后出臺(tái)了推動(dòng)本地區(qū)國(guó)資國(guó)企改革的指導(dǎo)性意見(jiàn)或操作辦法，可以預(yù)見(jiàn)，我國(guó)新一輪國(guó)資國(guó)企改革將如火如荼地展開(kāi)。本文試圖在解讀國(guó)資國(guó)企深化改革政策目標(biāo)的基礎(chǔ)上，分別對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理與國(guó)有企業(yè)改革所要采取的主要法制對(duì)策進(jìn)行分析，從而對(duì)我國(guó)國(guó)資國(guó)企法制的未來(lái)走向作出基本的判斷。

一、國(guó)資國(guó)企深化改革的政策目標(biāo)要靠法治的方式去實(shí)現(xiàn)

《三中全會(huì)決定》是一個(gè)政策性文件，是我們進(jìn)一步全面深化改革的政策目標(biāo)和行動(dòng)綱領(lǐng)。提出正確的政策目標(biāo)和行動(dòng)綱領(lǐng)固然重要，但僅有這些并不夠。以什么樣的具體措施和方式來(lái)實(shí)現(xiàn)這樣的目標(biāo)和行動(dòng)綱領(lǐng)同樣至關(guān)重要，否則，政策的制定與施行就可能出現(xiàn)偏向甚至南轅北轍。推進(jìn)任何一項(xiàng)改革，法治的力量都是不可或缺的。以法治引領(lǐng)改革，推動(dòng)改革，可以保證改革行動(dòng)不偏向并順利前行。習(xí)近平同志最近曾多次指出：“凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個(gè)改革過(guò)程中，都要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進(jìn)改革。”①轉(zhuǎn)引自李林、熊秋紅：《積極穩(wěn)妥有序推進(jìn)司法體制改革試點(diǎn)》，《求是》2014年第8 期。不然，率性的改革可能會(huì)成為下一次改革的理由。②陳金釗：《對(duì)“以法治方式推進(jìn)改革”的解讀》，《河北法學(xué)》2014年第2 期。

具體到我國(guó)的國(guó)資國(guó)企改革，雖然經(jīng)歷了30 多年的發(fā)展，取得了不小的成果，但仍存在諸多問(wèn)題。這些問(wèn)題突出表現(xiàn)在：國(guó)資監(jiān)管關(guān)系仍未理順，國(guó)資投向及規(guī)模缺乏預(yù)算約束，國(guó)企治理機(jī)制仍不健全，國(guó)企和民企不能展開(kāi)平等競(jìng)爭(zhēng)等。這些問(wèn)題的認(rèn)真審視與解決是進(jìn)一步深化國(guó)資國(guó)企改革的關(guān)鍵所在。今后，國(guó)資國(guó)企改革政策的實(shí)施必須依靠法治思維，只有通過(guò)相關(guān)法律制度的設(shè)計(jì)以及法律制度的實(shí)施，方可改變現(xiàn)狀，扭轉(zhuǎn)困局，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家強(qiáng)盛的宏大戰(zhàn)略。

在以法治思維與方式推進(jìn)國(guó)資國(guó)企改革時(shí)，應(yīng)特別關(guān)注兩點(diǎn)。其一，國(guó)資國(guó)企改革的目標(biāo)要與國(guó)家全面深化改革的總目標(biāo)相統(tǒng)一。這個(gè)總目標(biāo)便是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有企業(yè)運(yùn)行的管理監(jiān)督是國(guó)家治理的重要組成部分，因此，我們必須將深化國(guó)資管理和國(guó)企改革上升到改善國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度來(lái)認(rèn)識(shí)和對(duì)待。用國(guó)資國(guó)企法律制度引導(dǎo)改革、推動(dòng)改革，就是要努力提高我國(guó)治理經(jīng)濟(jì)的能力和水平。其二，實(shí)施國(guó)資國(guó)企改革的目標(biāo)要與正確發(fā)揮市場(chǎng)與政府的作用這個(gè)指導(dǎo)思想相吻合?！度腥珪?huì)決定》明確指出，深化經(jīng)濟(jì)體制改革要緊緊圍繞市場(chǎng)在資源配置中起決定作用而展開(kāi)，同時(shí)更好地發(fā)揮政府作用。國(guó)有資本的市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)必須遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本身的客觀(guān)規(guī)律，著眼于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)更有效率、更加公平、更可持續(xù)的發(fā)展。無(wú)論是發(fā)揮市場(chǎng)作用，還是發(fā)揮政府作用，實(shí)踐中都離不開(kāi)法律制度的規(guī)范與約束。法律制度可以界定政府與市場(chǎng)的邊界，為政府與市場(chǎng)主體提供行為的準(zhǔn)則。法治要促進(jìn)市場(chǎng)交易自由，同時(shí)要保障市場(chǎng)交易安全；要嚴(yán)格約束政府權(quán)力，同時(shí)要保障政府正確履行職能。兩者不可偏廢。

二、完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，使各種所有制經(jīng)濟(jì)平等使用生產(chǎn)要素，實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)對(duì)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，包括對(duì)國(guó)有資產(chǎn)及其相關(guān)權(quán)利的保護(hù)制度，從《憲法》到《民法通則》，再到《物權(quán)法》、《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》，都進(jìn)行了一系列的規(guī)定，但仍存在重大缺陷。現(xiàn)行《憲法》特別強(qiáng)調(diào)“公有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯”，而對(duì)于私有財(cái)產(chǎn)則只做受法律保護(hù)的一般表述。正因?yàn)楣胸?cái)產(chǎn)神圣不可侵犯成為《憲法》中的“帝王條款”，其它法律法規(guī)就極易對(duì)公有財(cái)產(chǎn)與私有財(cái)產(chǎn)及其權(quán)利的保護(hù)作出區(qū)別性對(duì)待。例如，在《刑法》中，對(duì)侵占公有財(cái)產(chǎn)與侵占私有財(cái)產(chǎn)的犯罪，就規(guī)定了不同的罪名和刑罰，對(duì)侵占公有財(cái)產(chǎn)犯罪的懲罰要遠(yuǎn)重于對(duì)侵占私有財(cái)產(chǎn)犯罪的懲罰，刑法學(xué)者將其稱(chēng)為“國(guó)有資產(chǎn)的特殊保護(hù)”③楊子良：《國(guó)有資產(chǎn)刑法保護(hù)研究——一個(gè)整體刑法學(xué)的視角》，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社2009年版，第162 頁(yè)。；在《物權(quán)法》及其他相關(guān)法律中，雖然試圖強(qiáng)調(diào)公有財(cái)產(chǎn)與私有財(cái)產(chǎn)的同等對(duì)待、一體保護(hù)思想，但在現(xiàn)實(shí)生活中，由于公有私有的身份差別，其享受的待遇實(shí)際上相去甚遠(yuǎn)。國(guó)有企業(yè)往往可以很容易地取得政府的各種項(xiàng)目或者獲得商業(yè)銀行的貸款，但民營(yíng)企業(yè)卻很難；更讓人不可思議的是，國(guó)有企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)發(fā)生經(jīng)濟(jì)糾紛時(shí)，國(guó)有企業(yè)往往能夠得到充分保護(hù)，而民營(yíng)企業(yè)則常常費(fèi)盡心力最終仍失望而歸。這種狀況與我們所要建立的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制目標(biāo)幾乎背道而馳。

“公有制經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)權(quán)不可侵犯，非公有制經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)權(quán)同樣不可侵犯”，《三中全會(huì)決定》中這一清楚的表述，表明了中國(guó)共產(chǎn)黨改變現(xiàn)狀的鮮明態(tài)度。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基本規(guī)律就是供求規(guī)律、價(jià)值規(guī)律和競(jìng)爭(zhēng)規(guī)律。要建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，我們就必須充分認(rèn)識(shí)、尊重和運(yùn)用這些規(guī)律，讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，同時(shí)在競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的指引下，讓市場(chǎng)主體公平競(jìng)爭(zhēng)，優(yōu)勝劣汰。在我國(guó)，要推進(jìn)這種市場(chǎng)化改革，就必須大幅度地減少政府對(duì)資源配置的直接介入，讓資源配置依據(jù)市場(chǎng)規(guī)則、市場(chǎng)價(jià)格、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。④《〈中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定〉輔導(dǎo)讀本》，人民出版社2013年版，第6 頁(yè)。要真正完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，使各種所有制經(jīng)濟(jì)平等使用生產(chǎn)要素，實(shí)行公平競(jìng)爭(zhēng)，需要解決以下幾個(gè)問(wèn)題。首先，應(yīng)當(dāng)根據(jù)三中全會(huì)決定的精神，積極做好理論與輿論準(zhǔn)備，盡快啟動(dòng)修改憲法的程序，刪除憲法第十二條“社會(huì)主義的公有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯”條款，強(qiáng)調(diào)公有財(cái)產(chǎn)私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行一體保護(hù)的制度。其次，認(rèn)真清理和廢除現(xiàn)行法律法規(guī)中有關(guān)公有財(cái)產(chǎn)私有財(cái)產(chǎn)間的不平等待遇條款，為各種所有制經(jīng)濟(jì)依法平等使用生產(chǎn)要素、公開(kāi)公平公正參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造充分和必要的條件。最后，除非出于國(guó)家安全與公共利益的考慮，公有制經(jīng)濟(jì)不應(yīng)享有任何特權(quán)。不僅如此，由于歷史的原因，公有制經(jīng)濟(jì)享有先占利益，公有制企業(yè)尤其是國(guó)有企業(yè)規(guī)模與實(shí)力均普遍大于民營(yíng)企業(yè)，我們需要給予民營(yíng)企業(yè)、中小型企業(yè)必要的政策傾斜以及扶持措施。政府簡(jiǎn)單地提出“平等競(jìng)爭(zhēng)”，而不對(duì)民營(yíng)企業(yè)采取任何的支持行動(dòng)，不符合“平等”的本意和要求。本世紀(jì)初，我國(guó)就制定了《中小企業(yè)促進(jìn)法》，后來(lái)國(guó)務(wù)院以及相關(guān)政府部門(mén)又多次出臺(tái)支持非公企業(yè)或民營(yíng)企業(yè)發(fā)展的法規(guī)規(guī)章，但是執(zhí)行始終難以到位，收效均不明顯。究其原因，與錯(cuò)誤的“形式公平”的“平等競(jìng)爭(zhēng)”觀(guān)有關(guān)。競(jìng)爭(zhēng)是無(wú)情的，但是對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)的前提就不公平，或者在競(jìng)爭(zhēng)中本來(lái)就處于不利地位的市場(chǎng)主體，應(yīng)當(dāng)給予差別對(duì)待，體現(xiàn)市場(chǎng)活動(dòng)中的“實(shí)質(zhì)公平”原則，即公平應(yīng)當(dāng)著眼于市場(chǎng)主體實(shí)際權(quán)利義務(wù)的配置及其結(jié)果，而非限于形式上的規(guī)定。⑤楊思斌、呂世倫：《和諧社會(huì)實(shí)現(xiàn)公平原則的法律機(jī)制》，《法學(xué)家》2007年第3 期。

三、積極發(fā)展混合制經(jīng)濟(jì)，使各種所有制資本進(jìn)一步融合，形成相互取長(zhǎng)補(bǔ)短、相互促進(jìn)的利益共同所有體

早在黨的十四屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》中就已經(jīng)提出，“隨著產(chǎn)權(quán)的流動(dòng)和重組，財(cái)產(chǎn)混合所有的經(jīng)濟(jì)單位越來(lái)越多，將會(huì)形成新的財(cái)產(chǎn)所有結(jié)構(gòu)”。到了十五屆四中全會(huì)，更是明確提出“積極探索公有制的多種有效實(shí)現(xiàn)形式，大力發(fā)展股份制和混合所有制經(jīng)濟(jì)，重要企業(yè)由國(guó)家控股”。這次三中全會(huì)決定是再次重申混合所有制。在20 世紀(jì)90年代的國(guó)企改革中，建立現(xiàn)代企業(yè)制度即股份制公司是改革的明確目標(biāo)。⑥邱海平：《論混合所有制若干原則性問(wèn)題》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2014年第6 期。1993年《公司法》的頒布為國(guó)企的公司化改革提供了制度支撐。依據(jù)《公司法》的規(guī)定，國(guó)企改制除非采用國(guó)有獨(dú)資形式，其他都是在發(fā)展混合所有制。從1994年《公司法》施行之日算起，混合所有制經(jīng)濟(jì)已實(shí)踐了20 余年。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，20 余年混合所有制經(jīng)濟(jì)的改革已大大突破了公有制經(jīng)濟(jì)一統(tǒng)天下的格局。在世紀(jì)之交，我國(guó)的國(guó)有經(jīng)濟(jì)、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)和外資經(jīng)濟(jì)的大致比重已經(jīng)是各占三分之一。近十年來(lái)，三者比重雖有所調(diào)整，但總體格局未有大的改變?！澳壳埃覈?guó)非公有制經(jīng)濟(jì)GDP 所占的比重超過(guò)60%，稅收貢獻(xiàn)超過(guò)50%，就業(yè)貢獻(xiàn)超過(guò)80%”。⑦《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》輔導(dǎo)讀本，人民出版社2013年版，第68 頁(yè)。除所有制結(jié)構(gòu)的變化外，混合所有制還帶來(lái)了公司法人治理結(jié)構(gòu)的變化和分配格局的變化。之前的全民所有制企業(yè)實(shí)行廠(chǎng)長(zhǎng)經(jīng)理負(fù)責(zé)制，改制后的公司，即使是國(guó)有資本占控股地位的公司，實(shí)行的都是股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)相互平衡制約的治理機(jī)制。正如有學(xué)者所指出的，混合所有制建立的過(guò)程其實(shí)就是法人治理結(jié)構(gòu)真正完善的過(guò)程。⑧厲以寧：《在調(diào)查混合所有制中發(fā)現(xiàn)的幾個(gè)誤解》，《當(dāng)代社科視野》2014年第4 期。就利益分配來(lái)說(shuō)，由于公司廣泛吸收社會(huì)資本，個(gè)人投資者、機(jī)構(gòu)投資者均可以參與公司的利潤(rùn)分紅，使普通勞動(dòng)者除了獲取勞動(dòng)收入外，還能獲取適當(dāng)?shù)耐顿Y回報(bào)，這就極大地調(diào)動(dòng)了廣大勞動(dòng)者投資以及參與公司決策、監(jiān)督的積極性，從而彰顯了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的民主性。事實(shí)說(shuō)明，實(shí)行混合所有制經(jīng)濟(jì)不僅具有經(jīng)濟(jì)意義，還具有很現(xiàn)實(shí)的政治意義。

三中全會(huì)重提混合所有制，理論界、實(shí)務(wù)界均做出了不同解讀。有的觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，重提混合所有制經(jīng)濟(jì)并無(wú)新意，應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持公有制為主體的前提下，適當(dāng)讓民間資本參與充當(dāng)配角；有的觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，重提混合所有制經(jīng)濟(jì)就是要加快實(shí)行私有化，讓國(guó)有經(jīng)濟(jì)盡快從競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域退出。⑨陶衛(wèi)華：《混合所有制：熱與冷的背后》，《中國(guó)民商》2014年第5 期。前兩種觀(guān)點(diǎn)不免偏左或偏右。這次重提混合所有制實(shí)際上至少有四點(diǎn)新意。一是態(tài)度更為積極、導(dǎo)向更為明確。此次重申混合所有制經(jīng)濟(jì)時(shí)，增加了“積極發(fā)展”的表述，看似像形式上的口號(hào)，但實(shí)則是在目前《憲法》堅(jiān)持公有制經(jīng)濟(jì)處于主導(dǎo)地位的情形下，支持和鼓勵(lì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有力措施。二是強(qiáng)調(diào)混合所有制經(jīng)濟(jì)是獨(dú)立于純粹的國(guó)有經(jīng)濟(jì)、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)等的一種經(jīng)濟(jì)形態(tài)，是我國(guó)基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式。其目的在于發(fā)揮國(guó)有經(jīng)濟(jì)與民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的各自?xún)?yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和劣勢(shì)對(duì)沖，希望通過(guò)整合國(guó)有企業(yè)的實(shí)力與民營(yíng)企業(yè)的活力，從而提高我國(guó)企業(yè)的整體競(jìng)爭(zhēng)力。三是強(qiáng)調(diào)平等參與，不存在孰高孰低。國(guó)有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合，并相互促進(jìn)、共同發(fā)展。四是允許在混合所有制企業(yè)里實(shí)行員工持股，形成資本所有者和勞動(dòng)者的利益共同體?？傊?，結(jié)合國(guó)資國(guó)企需要深化改革的背景分析，此次積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的目的是要讓社會(huì)資本更多地參與國(guó)有企業(yè)改制，使各種所有制資本進(jìn)一步融合，形成你中有我、我中有你的市場(chǎng)主體。

三中全會(huì)之所以重申混合所有制，是因?yàn)榻袢盏膰?guó)企盡管無(wú)論是規(guī)模還是內(nèi)在素質(zhì)都是20年前的國(guó)企無(wú)法相較的，但下一步的發(fā)展卻遇到了前所未有的瓶頸：一方面，純粹國(guó)企的背后仍是政府配置資源，而政府過(guò)度追求GDP 的結(jié)果會(huì)造成重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)能過(guò)剩、嚴(yán)重污染等問(wèn)題；另一方面，國(guó)企改制不到位，國(guó)有大股東絕對(duì)控制地位導(dǎo)致公司治理機(jī)制無(wú)法有效發(fā)揮作用，同時(shí)，由于國(guó)企決策機(jī)制以及監(jiān)督機(jī)制不合理，內(nèi)部人控制嚴(yán)重，造成貪腐行為層出不窮。而發(fā)展混合所有制公司，尤其是發(fā)展國(guó)有股不再享有控制權(quán)的公司，則可以有效抑制政府在資源配置中的決定性作用，去除國(guó)有企業(yè)所享受的“父愛(ài)”般呵護(hù)。當(dāng)混合所有制的公司走上市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)舞臺(tái)尤其是國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)舞臺(tái)時(shí)，就可以真正形成平等競(jìng)爭(zhēng)的格局。這時(shí)，企業(yè)發(fā)展才真正有了壓力和動(dòng)力，科學(xué)的治理機(jī)制才真正能夠建立。可以說(shuō)，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)是醫(yī)治國(guó)企弊病的最好藥方。

今后在發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)時(shí)，應(yīng)改變過(guò)去那種利用、控制和改造民資的一貫思路與做法。一是，不應(yīng)再將吸收民營(yíng)資本作為解救國(guó)企的手段或工具。當(dāng)國(guó)企缺乏資金時(shí)，通過(guò)資本市場(chǎng)發(fā)行股份籌集資金，一旦資金周轉(zhuǎn)過(guò)來(lái)，就擠壓民資。二是，應(yīng)徹底去除國(guó)資“以我為主，受我控制”的思想。民資并非只有在國(guó)資的引導(dǎo)下，接受?chē)?guó)資的監(jiān)督、管理才能被允許參與混合經(jīng)營(yíng)，不應(yīng)將民資作為被改造的對(duì)象。為此，今后的制度設(shè)計(jì)應(yīng)特別注意三點(diǎn)：首先，應(yīng)將以混合所有制組建的市場(chǎng)主體，看成是投資者與勞動(dòng)者的利益共同體，不管公有、私有，還是集體、個(gè)人，也不管投資多少，都應(yīng)相互尊重，相互支持，利益按股分享；其次，公司控制權(quán)的安排應(yīng)綜合多種因素，并進(jìn)行平等協(xié)商。除非特殊情況，否則國(guó)有股東在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域應(yīng)盡量不控股。這與三中全會(huì)決定“鼓勵(lì)非公有制企業(yè)參與國(guó)有企業(yè)改革，鼓勵(lì)發(fā)展非公有資本控股的混合所有制企業(yè)”的精神完全相符；最后，混合所有制經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營(yíng)模式可以多樣化，通過(guò)混合所有制企業(yè)，貫徹國(guó)家的政策意圖，不只有控股一條路，可以國(guó)有民營(yíng)，可以信托經(jīng)營(yíng)，也可以授權(quán)經(jīng)營(yíng)等等。

四、建立國(guó)有資本投資公司或運(yùn)營(yíng)公司，使國(guó)資委的出資人職責(zé)進(jìn)一步下移

《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》將國(guó)務(wù)院國(guó)資委以及地方政府國(guó)資委定位為國(guó)有企業(yè)“出資人”的角色。經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐，國(guó)資委作為單純出資人進(jìn)行國(guó)資運(yùn)作，已經(jīng)越來(lái)越不能適應(yīng)國(guó)家戰(zhàn)略實(shí)施的需要和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。首先，國(guó)資委缺乏足夠的履行出資人職責(zé)的能力。就國(guó)家層面而言，國(guó)資委是國(guó)務(wù)院的一個(gè)部委級(jí)單位。目前，其代表國(guó)務(wù)院統(tǒng)一行使中央企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的權(quán)利（也即出資人權(quán)利），掌控著價(jià)值數(shù)十萬(wàn)億的投資股份和大大小小數(shù)萬(wàn)家子公司、孫子公司以及曾孫子公司。⑩最新數(shù)據(jù)顯示：2013年全國(guó)獨(dú)立核算的國(guó)有法人企業(yè)15.5 萬(wàn)戶(hù)，其中中央企業(yè)5.2 萬(wàn)戶(hù)；全國(guó)國(guó)企資產(chǎn)總額104.1 萬(wàn)億元，其中中央企業(yè)48.6 萬(wàn)億元。數(shù)據(jù)來(lái)源：《2013年全國(guó)國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)決算情況》，財(cái)政部網(wǎng)站，2014年7月28 日公布。即便如此，還有諸多行業(yè)，如金融、鐵路、宣傳、煙草等系統(tǒng)的資產(chǎn)和企業(yè)未歸屬到國(guó)資委名下。國(guó)資委作為出資人，根據(jù)公司法規(guī)定，既有參與公司決策的權(quán)利，也有委派董事、監(jiān)事的權(quán)利，還有其他許多列明和未列明的股東權(quán)利。僅就參與公司決策一項(xiàng)權(quán)利觀(guān)察，國(guó)資委就難以勝任。因?yàn)橛善渲苯油顿Y的央企就有113 家，差不多橫跨100 多個(gè)大類(lèi)行業(yè)，不掌握足夠量的信息，不擁有足夠多的人才，沒(méi)有相關(guān)行業(yè)的從業(yè)經(jīng)驗(yàn)，如何對(duì)眾多公司決策發(fā)表有價(jià)值的意見(jiàn)并行使表決權(quán)。其次，國(guó)資委不具備承擔(dān)出資人法律責(zé)任的能力。依據(jù)公司法規(guī)定，股東不是單單行使權(quán)利，在行使權(quán)利的同時(shí)還要承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)和法律責(zé)任。這些義務(wù)大致有：不得濫用法人人格，不得濫用有限責(zé)任，不得欺壓中小股東，不得從事非公允的關(guān)聯(lián)交易，不得利用內(nèi)幕信息等等。股東若違反了這些規(guī)定的任何一項(xiàng)，都必須承擔(dān)法律責(zé)任，其中包括巨額的民事賠償責(zé)任。目前國(guó)資委單位所有人員均是公務(wù)員身份，國(guó)資委也沒(méi)有獨(dú)立承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的資本，盡管其名義上管理著數(shù)十萬(wàn)億的資產(chǎn)，但是，這些資產(chǎn)在法律上都屬于各國(guó)有企業(yè)的法人財(cái)產(chǎn)，并非國(guó)資委所有的自有資產(chǎn)。既然沒(méi)有堅(jiān)實(shí)的資產(chǎn)為后盾，那么這些法定義務(wù)和責(zé)任根本就無(wú)法落實(shí)。再次，與國(guó)資委自身的目標(biāo)價(jià)值會(huì)出現(xiàn)沖突。國(guó)資委成為出資人后，為體現(xiàn)其經(jīng)營(yíng)能力和業(yè)績(jī)，一方面會(huì)盡力追求營(yíng)利，另一方面會(huì)極力維護(hù)已經(jīng)納入其管轄范圍的資產(chǎn)權(quán)利。其好處是在一定程度上有利于國(guó)有資產(chǎn)的保值增值，弊端則是難以正確處理經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益之間的關(guān)系。?顧功耘等：《國(guó)有資產(chǎn)法論》，北京大學(xué)出版社2010年版，第121 頁(yè)?；诶硇越?jīng)濟(jì)人的立場(chǎng)，國(guó)資委作為出資人追尋的往往是看得見(jiàn)的國(guó)有資產(chǎn)保值增值目標(biāo)，而國(guó)家的宏觀(guān)政策、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向、社會(huì)的整體利益和公共服務(wù)等等則均成了軟任務(wù)。國(guó)企分紅問(wèn)題就是一個(gè)典型體現(xiàn)。當(dāng)社會(huì)普遍呼吁國(guó)企要向國(guó)庫(kù)提高上繳分紅比例時(shí)，國(guó)資委的立場(chǎng)往往是站在企業(yè)一邊。?2011年3月國(guó)資委主任王勇回答記者提問(wèn)時(shí)稱(chēng)：2011年中央企業(yè)凈利潤(rùn)剩下3000 多億元，上繳國(guó)有資本收益630 多億，最后母公司能掌握的只有2000 多億。這2000 多億既要用于企業(yè)的發(fā)展，還要解決近1200 多萬(wàn)職工、700 多萬(wàn)農(nóng)民工、600 多萬(wàn)離退休職工一共2000 多萬(wàn)人的吃飯問(wèn)題。資料來(lái)源：《國(guó)資委主任王勇為央企正名：利潤(rùn)并沒(méi)有被自留分吃》，http://finance.eastmoney.com/news/1370,20110307123092650.htm l，2014年8月6 日訪(fǎng)問(wèn)。在國(guó)資委的主導(dǎo)下，央企至今只向國(guó)庫(kù)上繳每年利潤(rùn)的10%左右。可見(jiàn)，國(guó)資委名義上是國(guó)有資產(chǎn)的出資人，但在關(guān)鍵時(shí)候似乎又站在了真正出資人——全民利益的對(duì)立面。最后，無(wú)法實(shí)現(xiàn)國(guó)資管理中出資人權(quán)利與監(jiān)管者權(quán)力的分離。國(guó)資委作為出資人以后，政府缺乏專(zhuān)門(mén)監(jiān)督國(guó)資運(yùn)營(yíng)的機(jī)構(gòu)，而國(guó)資委有時(shí)又不得不擔(dān)當(dāng)起政府監(jiān)督管理的職責(zé)。這樣，出資人身份與監(jiān)管者身份又集于一身，出資人的權(quán)利與監(jiān)管者的權(quán)力又合為一體。以國(guó)務(wù)院國(guó)資委為例，其自身參與央企的決策，自己又以政府監(jiān)管者身份制定規(guī)章、執(zhí)行法律，這種體制如何起到應(yīng)有的制衡作用？！從道理上分析，應(yīng)當(dāng)修改《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》，重新定位國(guó)資委。

從《三中全會(huì)決定》的內(nèi)容來(lái)看，中央已經(jīng)意識(shí)到改革國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制的現(xiàn)實(shí)必要性。《三中全會(huì)決定》指出：“完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制，組建若干國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，支持有條件的國(guó)有企業(yè)改組為國(guó)有資本投資公司?！庇纱朔治?，今后的國(guó)資國(guó)企改革蘊(yùn)含著以下幾方面內(nèi)容。一是，完善國(guó)資監(jiān)管的基本目標(biāo)是要國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)下放職責(zé)（既有職權(quán)又有責(zé)任)，變“全面管理”為“以管資本為主”。這意味著國(guó)資委管企業(yè)、管資產(chǎn)的做法必須改變。二是，改革授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制。根據(jù)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第十一條的規(guī)定，目前存在兩種授權(quán)方式，一是政府對(duì)國(guó)資委的授權(quán)，另一是政府對(duì)國(guó)資委以外的部門(mén)、機(jī)構(gòu)授權(quán)。這種授權(quán)不僅導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管權(quán)不能集中，而且產(chǎn)生了國(guó)資監(jiān)管與經(jīng)營(yíng)主體不分以及政企不分的嚴(yán)重問(wèn)題。三是，解決授權(quán)經(jīng)營(yíng)的途徑是組建國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司或者是投資公司。如果經(jīng)營(yíng)權(quán)不是授權(quán)給國(guó)資委或其他政府部門(mén)、機(jī)構(gòu)，而是直接授權(quán)給國(guó)資運(yùn)營(yíng)公司、投資公司，那么，國(guó)資委就可以專(zhuān)事監(jiān)管職能。四是國(guó)資委與國(guó)資運(yùn)營(yíng)公司、投資公司的關(guān)系形成監(jiān)管與被監(jiān)管的關(guān)系。因?yàn)閲?guó)資運(yùn)營(yíng)公司、投資公司是經(jīng)營(yíng)國(guó)有資本，國(guó)資委的監(jiān)管也就相應(yīng)主要圍繞國(guó)有資本而展開(kāi)。這樣，國(guó)資委就可以回歸到政府監(jiān)管者的正確定位上來(lái)。

國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司與國(guó)有資本投資公司是否有區(qū)別呢？《三中全會(huì)決定》針對(duì)這兩種公司的來(lái)源分別表述為“組建”和“支持有條件的國(guó)有企業(yè)改組”。也就是說(shuō)，國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司是根據(jù)實(shí)際需要去新設(shè)的企業(yè)，而國(guó)有資本投資公司是在現(xiàn)存的國(guó)有企業(yè)基礎(chǔ)上改建的企業(yè)。這可能意味著兩種公司所承擔(dān)的功能與責(zé)任有所區(qū)別。新組建的國(guó)資運(yùn)營(yíng)公司，要直接貫徹現(xiàn)在的政府決策意圖；而改組的國(guó)資投資公司要照顧目前投資經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)狀，逐步實(shí)行對(duì)現(xiàn)有企業(yè)的改造。政府也可以對(duì)這兩種公司實(shí)行必要的分工，比如一個(gè)重點(diǎn)投資公共領(lǐng)域，一個(gè)重點(diǎn)投資競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域。從法律上理解，這兩種公司本質(zhì)上并無(wú)區(qū)別，他們都是進(jìn)行投資，都是實(shí)行獨(dú)立經(jīng)營(yíng)且成為控股的母公司，可將它們統(tǒng)稱(chēng)為“國(guó)資投資運(yùn)營(yíng)公司”。

在著力建立國(guó)資投資運(yùn)營(yíng)公司的情況下，政府要根據(jù)現(xiàn)有財(cái)力以及國(guó)有企業(yè)的現(xiàn)狀做好規(guī)劃，防止一哄而上。可考慮的原則是，國(guó)資監(jiān)管權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)行分離。既要有利于將國(guó)有資本的出資人職責(zé)分散到國(guó)資投資運(yùn)營(yíng)公司，又要有利于將國(guó)資監(jiān)管權(quán)集中上來(lái)。完善的國(guó)有資產(chǎn)管理體制應(yīng)該是，國(guó)資委代表政府統(tǒng)一行使對(duì)國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)的行政監(jiān)管權(quán)，其中包括制定關(guān)于國(guó)資行政規(guī)章的權(quán)力，對(duì)國(guó)資投資運(yùn)營(yíng)公司進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)督的權(quán)力以及對(duì)國(guó)資違法違規(guī)進(jìn)行處罰的權(quán)力。

五、對(duì)國(guó)有企業(yè)實(shí)行分類(lèi)監(jiān)管，使國(guó)有資產(chǎn)更多地投向服務(wù)于民生的公共領(lǐng)域

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)國(guó)有企業(yè)并沒(méi)有因其在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮的主要功能不同進(jìn)行過(guò)分類(lèi)管理?，F(xiàn)存的分類(lèi)，要么是從資本構(gòu)成角度進(jìn)行的分類(lèi)，要么是從規(guī)模大小角度進(jìn)行的分類(lèi)，要么是從行業(yè)性質(zhì)角度進(jìn)行的分類(lèi)。國(guó)有企業(yè)的改革，從上世紀(jì)80年代開(kāi)始，其目標(biāo)始終是定位于將其改造為由國(guó)家投資的自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我積累、自求發(fā)展的有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)組織；我國(guó)《公司法》實(shí)施以后，其目標(biāo)又被表述為產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開(kāi)、管理科學(xué)且適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的現(xiàn)代企業(yè)。實(shí)際上，無(wú)論是要求國(guó)企成為獨(dú)立法人，還是成為現(xiàn)代公司，都是要求國(guó)有資本投入企業(yè)后要實(shí)現(xiàn)保值增值。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制改革到今天市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立，國(guó)有企業(yè)改革所經(jīng)歷的目標(biāo)和道路有其必然性，因?yàn)閲?guó)企普遍虧損畢竟不是我們所期望的。但是30 多年的改革，也暴露出了非常突出的問(wèn)題：若所有國(guó)企都是以追求利潤(rùn)最大化為目標(biāo)，那么，那些不賺錢(qián)但又關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的行業(yè)或服務(wù)，誰(shuí)去做？事實(shí)上，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，私人產(chǎn)品和服務(wù)因其有利可圖，企業(yè)間競(jìng)爭(zhēng)充分，產(chǎn)品和服務(wù)的供給都很豐富；而恰恰是涉及公共利益的，因該類(lèi)產(chǎn)品或服務(wù)的非排他性或非競(jìng)爭(zhēng)性，供給十分短缺。

為解決公共產(chǎn)品供給不足的問(wèn)題，我們的國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)以及不少?lài)?guó)有企業(yè)也做了諸多努力。尤其是地方政府，每天面對(duì)社會(huì)大眾的基本需求（如水電煤、公共交通等），不能回避，也無(wú)法回避。這些公共產(chǎn)品與服務(wù)的提供者通常無(wú)法實(shí)現(xiàn)投資利潤(rùn)，需要政府大量的財(cái)政補(bǔ)貼。而各地政府并不能自己“造幣”，他們的財(cái)政能力和實(shí)力相差很大，給公共產(chǎn)品提供者的補(bǔ)貼甚有懸殊。實(shí)踐中，各地政府也是“八仙過(guò)海，各顯神通”。地方政府或者通過(guò)土地財(cái)政的方式融資，或者通過(guò)給當(dāng)?shù)貒?guó)企一些優(yōu)惠政策，甚至是劃撥土地的方式，要求國(guó)企提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。如此一來(lái)，國(guó)有企業(yè)形成了一個(gè)普遍的現(xiàn)象，賺錢(qián)的事業(yè)要做，不賺錢(qián)的事業(yè)也要做，不賺錢(qián)的事業(yè)可以從賺錢(qián)的事業(yè)中得到彌補(bǔ)。國(guó)有企業(yè)也就成為了公益與營(yíng)利兩相混合的經(jīng)營(yíng)體。這樣運(yùn)作的結(jié)果是，一個(gè)問(wèn)題似乎解決了，但新的問(wèn)題又出現(xiàn)了。若政府給政策，國(guó)企就提供公共產(chǎn)品，那么國(guó)企的營(yíng)利目標(biāo)該如何考核？反之，企業(yè)若沒(méi)有營(yíng)利，也完全可以推脫說(shuō)是因?yàn)樘峁┝斯伯a(chǎn)品。這與我們要求國(guó)企營(yíng)利的改革初衷顯然背離。此時(shí)，解決該問(wèn)題的關(guān)鍵是，以產(chǎn)品性質(zhì)和企業(yè)功能的不同，對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行分類(lèi)管理：一類(lèi)是提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的公共企業(yè)，另一類(lèi)是提供私人商品以及服務(wù)的在市場(chǎng)上參與競(jìng)爭(zhēng)的商事企業(yè)。?顧功耘：《國(guó)企類(lèi)型化改革亟待法理應(yīng)對(duì)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》2013年4月24 日，第A07 版。這種區(qū)分極具現(xiàn)實(shí)價(jià)值。這樣，公共企業(yè)可以理直氣壯地得到政府的支持和補(bǔ)貼，而商事企業(yè)則必須平等地參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

將企業(yè)區(qū)分為公共企業(yè)與商事企業(yè)也是國(guó)際上的通行做法。在西方，部分公共企業(yè)是由政府出資建立的，經(jīng)營(yíng)的領(lǐng)域一般均集中在極窄的基礎(chǔ)服務(wù)領(lǐng)域，如美國(guó)的河流管理、日本的郵電服務(wù)、德國(guó)的公共交通等等；另有部分公共企業(yè)不是政府出資，而是由民營(yíng)企業(yè)在政府政策的支持下采取市場(chǎng)化的方法經(jīng)營(yíng)，這些政策主要有政府補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、特許經(jīng)營(yíng)以及政府采購(gòu)、公私合作等。將我國(guó)的國(guó)有企業(yè)區(qū)分為公共企業(yè)與商事企業(yè)，其意義不僅在于解決公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供問(wèn)題，還能為國(guó)企走向國(guó)際市場(chǎng)掃清障礙。對(duì)于提供公共產(chǎn)品的企業(yè)，各國(guó)法律均允許政府給予必要的支持和補(bǔ)貼；而對(duì)于商事企業(yè)，哪怕是政府投資的，各國(guó)法律均不允許政府的任何支持。就目前我國(guó)國(guó)企公益營(yíng)利混合經(jīng)營(yíng)的做法來(lái)說(shuō)，很容易產(chǎn)生“交叉補(bǔ)貼”的問(wèn)題，這樣的國(guó)企一旦走出國(guó)門(mén)，就可能遭遇反補(bǔ)貼的調(diào)查與制裁。

更為重要的是，將國(guó)有企業(yè)劃分為公共企業(yè)和商事企業(yè)可以明確今后國(guó)有資本投資的重點(diǎn)方向。這也將成為我們未來(lái)進(jìn)行國(guó)有企業(yè)法律制度重構(gòu)以及實(shí)行分類(lèi)監(jiān)管改革的事實(shí)依據(jù)和理論依據(jù)?！度腥珪?huì)決定》指出，“國(guó)有資本加大對(duì)公益性企業(yè)的投入，在提供公共服務(wù)方面做出更大貢獻(xiàn)”，“國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)要服務(wù)于國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)，更多投向關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，重點(diǎn)提供公共服務(wù)、發(fā)展重要前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、支持科技進(jìn)步、保障國(guó)家安全”。這里的“加大投入”、“更多投向”、“重點(diǎn)提供”等表述，再清楚不過(guò)地表明，今后的政策不鼓勵(lì)國(guó)有資本投向一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域。我們迫切需要在國(guó)企類(lèi)型化改革的背景下，加快重建國(guó)企法律制度體系的步伐，為國(guó)企的分類(lèi)考核、分類(lèi)監(jiān)管提供明確的法律依據(jù)和操作規(guī)程。

六、加快現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)，使更多的國(guó)企走向規(guī)范，以適應(yīng)市場(chǎng)化以及國(guó)際化競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境

從黨的十四屆三中全會(huì)提出建立現(xiàn)代企業(yè)制度是我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革的方向，到黨的十五屆四中全會(huì)提出建立“實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開(kāi)、管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)制度，可以說(shuō)建立現(xiàn)代企業(yè)制度的改革實(shí)踐在上世紀(jì)90年代初期就已經(jīng)開(kāi)始積極探索，并一直在不斷推動(dòng)和深化。?張喜亮：《三中全會(huì)國(guó)企改革思路解讀——如何“完善”現(xiàn)代企業(yè)制度》，《現(xiàn)代國(guó)企研究》2013年第12 期。然而時(shí)至今日，仍有相當(dāng)比例的國(guó)企還未展開(kāi)行動(dòng)，整體上說(shuō)，現(xiàn)代企業(yè)制度的建立仍在半途中。究其原因確實(shí)很復(fù)雜，就決策層面而言，有的對(duì)現(xiàn)代企業(yè)制度的認(rèn)識(shí)很膚淺，以為將國(guó)企改成公司就達(dá)到目的了；有的對(duì)國(guó)企要不要改制、怎樣改制認(rèn)識(shí)不清，因而寧愿觀(guān)察等待，不愿主動(dòng)出擊；有的認(rèn)為，國(guó)有企業(yè)體制很好，所在企業(yè)一直營(yíng)利，何必改制，等等。即使已經(jīng)進(jìn)行了改制的企業(yè)，也存有很大爭(zhēng)議。例如，是否存在國(guó)有資產(chǎn)被侵吞和嚴(yán)重流失的現(xiàn)象、是否存在私有化傾向、民族品牌是否存在被外資控制、壟斷經(jīng)營(yíng)的企業(yè)是否應(yīng)該在境外上市，等等?？梢?jiàn)，盡管20 多年過(guò)去了，但對(duì)國(guó)企改制的爭(zhēng)議依舊不斷。

面對(duì)這些認(rèn)識(shí)上的分歧，我們應(yīng)當(dāng)反思國(guó)企改制究竟要解決什么問(wèn)題、要達(dá)到什么目的、怎樣才能達(dá)到預(yù)期效果等。

《三中全會(huì)決定》之所以重啟國(guó)有企業(yè)改革，主要就是因?yàn)楫?dāng)前的國(guó)有企業(yè)制度對(duì)市場(chǎng)化、國(guó)際化的新形勢(shì)適應(yīng)性不夠。國(guó)有企業(yè)要與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步相融合，必須重點(diǎn)規(guī)范經(jīng)營(yíng)決策，積極參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，提高企業(yè)運(yùn)營(yíng)效率，同時(shí)，主動(dòng)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。總之，再次啟動(dòng)的國(guó)企改革就是要對(duì)國(guó)有企業(yè)的各種要素進(jìn)行清理和整合，建立一套真正符合市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制的現(xiàn)代企業(yè)制度。

這套制度的建立首先需要解決國(guó)有企業(yè)法律制度的重塑問(wèn)題。目前，1988年頒布的我國(guó)《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》仍是有效的法律，但其中很多規(guī)范已經(jīng)過(guò)時(shí)，有的與《公司法》、《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》等法律法規(guī)存有嚴(yán)重沖突，應(yīng)將這部法律的廢除提上日程。今后，國(guó)有商事企業(yè)可以執(zhí)行《公司法》，但是，國(guó)有公共企業(yè)還缺少專(zhuān)門(mén)的法律規(guī)范，這就需要考慮盡快制定《公共企業(yè)法》，使國(guó)有企業(yè)改制為公共企業(yè)時(shí)有法可依。?顧功耘、胡改蓉：《國(guó)企改革的政府定位及制度重構(gòu)》，《現(xiàn)代法學(xué)》2014年第3 期。當(dāng)然，做好這些工作，離不開(kāi)國(guó)資監(jiān)管體制的配套改革。

在新一輪國(guó)企改革的具體操作過(guò)程中，要特別注意處理好以下問(wèn)題。第一，要解決科學(xué)分類(lèi)和準(zhǔn)確定位。不同類(lèi)型的國(guó)企應(yīng)采取不同的改制方法和措施。競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)必須面向市場(chǎng)，公共性企業(yè)可有條件面向市場(chǎng)。第二，改制必須結(jié)合國(guó)家建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制以及實(shí)施經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的要求，采取市場(chǎng)化的手段進(jìn)行股份發(fā)行與交易、股權(quán)轉(zhuǎn)讓與收購(gòu)、企業(yè)資產(chǎn)買(mǎi)賣(mài)與重組等，要防止國(guó)有資產(chǎn)被侵蝕。第三，除極少數(shù)需要國(guó)家控股的企業(yè)外，保留的國(guó)企應(yīng)通過(guò)混合所有制等形式盡量實(shí)現(xiàn)股權(quán)的分散化。只有股權(quán)分散，才能解決國(guó)企經(jīng)營(yíng)不受行政干預(yù)的問(wèn)題，才能解決“一股獨(dú)霸”的問(wèn)題，也才能真正建立協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡的治理機(jī)制。第四，要通過(guò)市場(chǎng)化選聘方法，選聘優(yōu)秀的經(jīng)營(yíng)管理人才，并建立職業(yè)經(jīng)理人制度；同時(shí)，要處理好黨管干部與市場(chǎng)選聘的關(guān)系。商事企業(yè)的主要經(jīng)營(yíng)管理人員要更多地放給市場(chǎng)選擇，公共企業(yè)的主要經(jīng)營(yíng)管理人員由黨組織把關(guān)。同時(shí)要建立合理的考核、激勵(lì)制度和嚴(yán)格的責(zé)任制度。應(yīng)根據(jù)不同的崗位，明確經(jīng)營(yíng)者的分工，給予不同的待遇。對(duì)于那些違背職業(yè)道德，違反信義義務(wù)的董事、監(jiān)事及高級(jí)管理人員，要依法依規(guī)進(jìn)行處理，該罷免的則罷免，該追究責(zé)任的則應(yīng)當(dāng)追究責(zé)任。不通過(guò)市場(chǎng)選擇商事企業(yè)的主要經(jīng)營(yíng)管理者，出了問(wèn)題又不承擔(dān)經(jīng)營(yíng)責(zé)任，建立現(xiàn)代企業(yè)將永遠(yuǎn)成為空談。