李娟

（北京交通大學經(jīng)濟管理學院，北京市100044）

我國房地產(chǎn)業(yè)政策存在問題及原因

李娟

（北京交通大學經(jīng)濟管理學院，北京市100044）

當前，我國房地產(chǎn)業(yè)政策存在問題較多，具體包括：房地產(chǎn)業(yè)政策環(huán)境缺乏引導作用，不利于制度建設，不利于政策執(zhí)行和監(jiān)督。房地產(chǎn)業(yè)政策目標單一，有些地方片面追求GDP增長，甚至導致目標偏向。房地產(chǎn)業(yè)政策實施手段單一，片面追求行政手段的效應，卻忽視了市場手段的作用；過分強調(diào)經(jīng)濟手段，卻忽視了行政手段。房地產(chǎn)業(yè)政策價值取向混亂，過分強調(diào)加快房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展，片面強調(diào)住房的商品屬性，卻忽略了房地產(chǎn)作為住宅的基本生活保障屬性；片面強調(diào)房地產(chǎn)業(yè)是國民經(jīng)濟支柱產(chǎn)業(yè)，卻忽略了房地產(chǎn)業(yè)的社會保障性質(zhì)；片面強調(diào)堅持土地公有制，卻忽略了與市場機制相結(jié)合；強調(diào)運用市場機制引導產(chǎn)業(yè)發(fā)展，卻產(chǎn)生了土地私有化的觀點。房地產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行力匱乏，政策自身不完善，政策執(zhí)行有偏差，政策執(zhí)行對象參與不積極，政策執(zhí)行方式不配套，政策執(zhí)行監(jiān)控不力。房地產(chǎn)業(yè)政策政府管制過多，廉租住房、經(jīng)濟適用住房建設問題很多，住房保障體系對象過于寬泛，保障重點不突出，住宅私有率攀高，導致“房奴”大量涌現(xiàn)。

房地產(chǎn)業(yè)；政策；問題；原因

一、房地產(chǎn)業(yè)政策環(huán)境缺乏引導作用

盡管我國房地產(chǎn)業(yè)得到了長足發(fā)展，但實際上房地產(chǎn)業(yè)很多政策不規(guī)范，政策環(huán)境缺乏引導作用，不利于制度建設，不利于政策執(zhí)行與監(jiān)督。房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展明顯受政策影響，但房地產(chǎn)業(yè)政策環(huán)境的不完善嚴重制約了房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。理論上講，房地產(chǎn)業(yè)政策可以通過整頓土地市場、調(diào)控土地供應、引導開發(fā)結(jié)構(gòu)、控制房地產(chǎn)信貸等，實現(xiàn)對房地產(chǎn)開發(fā)商的調(diào)控和監(jiān)管；可以運用稅收調(diào)整機制、商品房信貸政策、鼓勵經(jīng)濟適用住房建設、住房補貼等手段，實現(xiàn)對房地產(chǎn)消費的國家指引。國家為適應房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要和調(diào)控房地產(chǎn)市場供需結(jié)構(gòu)，加大力度整頓土地市場，其目的在于控制土地供應。為解決商品房發(fā)展中存在的結(jié)構(gòu)性缺陷，增加普通商品房與經(jīng)濟適用住房供應，規(guī)避銀行風險，防止房地產(chǎn)泡沫，嚴格控制房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)向銀行貸款，不僅通過加強住房貸款擔保體系降低了銀行的信貸風險，也降低了購房者的風險。為滿足中低收入群體住房需求，政府推行購房貸款貼息政策，這有助于調(diào)節(jié)因搬遷而產(chǎn)生的動遷戶住房問題。如果可以創(chuàng)造一個良好的政策環(huán)境，有效引導房地產(chǎn)市場，無論是房地產(chǎn)開發(fā)商，還是政府，必將提高房地產(chǎn)市場控制能力與分析能力。因此，每次推出的房地產(chǎn)業(yè)政策，都應有利于維護房地產(chǎn)業(yè)政策安全，促進房地產(chǎn)業(yè)繁榮發(fā)展。

現(xiàn)階段我國的經(jīng)濟體制是一種政府主導型的市場經(jīng)濟體制，政府是市場經(jīng)濟的協(xié)調(diào)者與組織者，也是社會與經(jīng)濟發(fā)展的主導性力量，政府在許多方面都需要替代市場發(fā)揮作用，以應對市場體系的不健全、市場機制的不完善。改革開放促使政府主導型經(jīng)濟不斷強化和發(fā)展，推動了從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型，逐步形成了經(jīng)濟建設型政府的運行體制和模式。但是，經(jīng)濟建設型政府有兩個嚴重的誤區(qū)：一是不恰當?shù)匕驯緫烧疄橹魈峁┑哪承┕伯a(chǎn)品推向社會，推向市場；二是長期在經(jīng)濟發(fā)展中起主導作用，作為經(jīng)濟發(fā)展的主體力量。

政府宏觀經(jīng)濟政策的主導權(quán)增強了地方各級政府干預經(jīng)濟的權(quán)力，使政府有了相對獨立的經(jīng)濟利益和經(jīng)濟主導權(quán)。這是地方政府主導經(jīng)濟并充當經(jīng)濟主體的主要動力，導致地方政府事權(quán)擴大而相應的財政收入跟不上，并同時調(diào)動了各級地方政府參與經(jīng)濟建設的積極性，促使政府通過使用地方上的某些權(quán)力和經(jīng)營土地來增加地方財政實力。由于新舊體制間的結(jié)構(gòu)性矛盾和沖突比較突出，加之以往的基礎性改革并沒有解決舊體制中的深層次矛盾，使得與市場經(jīng)濟主體多元化相適應的法律化、制度化建設仍然嚴重滯后，體制性結(jié)構(gòu)矛盾嚴重制約著我國經(jīng)濟體制改革的進程。

目前，我國正處在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中，市場機制不完善，政府在市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期的控制起著不可或缺的作用。但正因為如此，政府管制本來可以在房地產(chǎn)市場失靈中產(chǎn)生一定的調(diào)節(jié)作用，卻導致了政府規(guī)制失靈。原本要確保政府監(jiān)管社會福利分房，消除房地產(chǎn)市場壟斷性，糾正房地產(chǎn)市場失靈，但由于政府規(guī)制失靈，政府卻成為了維護個人壟斷市場的干預者，反映了調(diào)節(jié)機制內(nèi)部不可調(diào)和的矛盾。過度的政府干預直接導致了對市場經(jīng)濟秩序的破壞，如拖欠農(nóng)民工工資、占用或拖欠建筑公司墊資款、缺乏誠信、土地和房地產(chǎn)項目尋租以及工程招標中的黑箱操作、圈地運動等，都可從中看到政府管理職能的缺失。政府的過度干預扭曲了價格和市場信號，導致了房地產(chǎn)市場競爭的不足與行政性壟斷，促進了房地產(chǎn)業(yè)的市場失效。政府失效下扭曲的市場還會導致政府新的失誤。用“失效的政府”去干預“失效的市場”促使“失效的市場”進一步失效。

城市建設型政府是經(jīng)濟建設型政府在房地產(chǎn)業(yè)突出表現(xiàn)的基礎上形成的，在政績工程、形象工程推動下，強化了政府在宏觀經(jīng)濟政策中的主導作用，通過計劃手段、行政手段甚至國家壟斷配置資源，導致了房地產(chǎn)市場的競爭不足與行政性壟斷。由于缺乏監(jiān)督機制和市場機制，政府對土地這種重要生產(chǎn)要素的供給使土地資源成為地方各級政府重要的收入來源，房地產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為政府主導型經(jīng)濟下存在問題最多的產(chǎn)業(yè)之一。

二、房地產(chǎn)業(yè)政策目標與實施手段單一

1.房地產(chǎn)業(yè)政策目標單一。房地產(chǎn)業(yè)政策應該是一個包含多重目標的目標體系，房地產(chǎn)業(yè)政策目標是政府根據(jù)房地產(chǎn)業(yè)現(xiàn)實狀況與經(jīng)濟發(fā)展需要而制定的發(fā)展目標，既要反對土地私有化，又不能動搖土地公有制；既要兼顧房地產(chǎn)業(yè)的住房保障屬性，又要大力發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)。房地產(chǎn)業(yè)政策運作與制定的歷史就是一個不斷接近目標、不斷取舍的過程。有了方向和目標，政策的完整性就有了評判的標準和尺度。我國房地產(chǎn)業(yè)政策的目標是規(guī)范市場秩序，為構(gòu)建社會主義和諧社會，實現(xiàn)居者有其屋，解決廣大中低收入者的住房保障問題，政府要加強房地產(chǎn)業(yè)土地和利潤等國有資產(chǎn)的保值增值，但有些地方片面追求GDP增長，甚至目標偏向。

我國房地產(chǎn)業(yè)政策的目標是住房社會化、商品化、保障化，解決市場機制無法解決的低收入階層住房問題，建立社會化住房保障體系，實現(xiàn)居者有其屋。盡管經(jīng)濟適用住房政策實施過程中存在住房保障體制與市場機制不協(xié)調(diào)等問題，但經(jīng)濟適用住房政策的實施始終推動著我國住房保障體制的轉(zhuǎn)軌和改革。經(jīng)濟適用住房不僅由政府選擇合理的供需結(jié)構(gòu)進行建設，而且控制著銷售和生產(chǎn)，經(jīng)濟適用住房由政府提供，作為準公共產(chǎn)品通過財政補貼進行支付。但在我國，經(jīng)濟適用住房并沒有充分體現(xiàn)住房政策的有效性，其主要原因在于政府對經(jīng)濟適用住房政策責任的不到位。其具體表現(xiàn)包括：收入線劃分困難、廉租房體系建設滯后、廉租對象覆蓋面不廣、不能保證廉租房的定向分配、過分強調(diào)市場的作用、存在住房需求量大與供應不足的矛盾、政府職能在廉租房建設中缺失等。同時，居民的長遠目標和期望與廉租房總體發(fā)展趨勢差距很大。

2.房地產(chǎn)業(yè)政策實施手段單一。房地產(chǎn)業(yè)政策手段的單一性表現(xiàn)為不能實現(xiàn)兩者的兼顧，這主要體現(xiàn)在兩個方面：一方面體現(xiàn)為片面追求行政手段的效應，卻忽視了市場手段的作用；另一方面體現(xiàn)為過分強調(diào)經(jīng)濟手段，卻忽視了行政手段。房地產(chǎn)業(yè)政策實施手段應該多元化：既要使用行政控制手段，又要運用經(jīng)濟手段；既要采取必要的政府調(diào)控手段，又要引入市場機制。政府可通過貨幣政策、財政政策、技術(shù)政策、投資政策等經(jīng)濟手段調(diào)節(jié)市場，按照政府設定的目標和方向，由市場引導并影響房地產(chǎn)業(yè)進行經(jīng)濟活動，比如根據(jù)房地產(chǎn)經(jīng)濟運行現(xiàn)實，運用信貸政策、稅收政策抑制或支持房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度，使之穩(wěn)定健康發(fā)展，從而與整個國民經(jīng)濟和相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展相適應。政府還可針對房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展中存在的傾向性問題，運用行政權(quán)力，對房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向直接進行行政控制，通過控制土地供應量與城市規(guī)劃、調(diào)整住房政策、實施住房制度改革等，使國民經(jīng)濟發(fā)展的整體要求與房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展相適應。但在上述方面，我們的政策手段有失偏頗，不夠到位。

我國房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展中出現(xiàn)了很多不規(guī)范的地方：一方面，由于市場機制不能有效調(diào)節(jié)，公共領域的市場失靈必須由政府彌補，政府未能全部履行或未能履行自己的職能以彌補市場經(jīng)濟的缺陷，這是政府職能缺失；另一方面，對于一些效率較低的經(jīng)濟運行領域，本應通過市場價格機制主導資源配置，卻不同程度地受到了政府計劃以及權(quán)力意志的干預，即政府過度使用職權(quán)。由于引入了市場原則及機制，并放任其擴展，結(jié)果導致了經(jīng)濟適用住房在供給方面出現(xiàn)了經(jīng)濟運行不規(guī)范、效率與公平失衡、社會秩序紊亂等一系列問題。

在目前的體制下，地方政府是一個具有雙重角色的主體，既當裁判員又當運動員。一方面，地方政府是一個具有獨立經(jīng)濟利益的行為主體；另一方面，地方政府又是一個具有強制力的公共部門。作為經(jīng)濟行為主體，地方政府的目標是本部門和本地區(qū)收益的最大化；作為公共部門，地方政府的目標是保證并服務于政局穩(wěn)定。這樣的雙重角色導致了地方政府行為對經(jīng)濟波動的影響。在房地產(chǎn)市場中，地方政府阻礙著公平競爭市場環(huán)境的形成，并自始至終扮演著多重角色。我國房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展在市場秩序方面存在的問題與政府角色轉(zhuǎn)換的不到位有著間接或直接的關(guān)系。地方政府、基礎設施、土地收購儲備等壟斷行業(yè)主管部門集執(zhí)行、監(jiān)督、決策三項權(quán)力于一身，按照自定的規(guī)矩做事，既不利于市場競爭機制的形成與企業(yè)的發(fā)展，又破壞了社會公正和市場信用。

政府提供準公共產(chǎn)品，卻過度市場化將準公共產(chǎn)品交由企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，政府退出公共領域，更多地推進了市場，特定的行為由特定的制度供給產(chǎn)生，而這種行為必定產(chǎn)生相應的結(jié)果，再加之政府政策包括稅收政策、財政政策、金融政策等不到位，結(jié)果導致現(xiàn)行經(jīng)濟適用住房政策難以實現(xiàn)其住房保障的初衷。問題的實質(zhì)在于政府的政策設計、制度供給有問題，而不在于對房地產(chǎn)商道德約束的強或弱。政府對經(jīng)濟適用住房的干預和管制使房地產(chǎn)企業(yè)利潤降低并大大低于產(chǎn)業(yè)平均利潤，房地產(chǎn)企業(yè)與政府展開博弈為自己謀求利益，采取有利于自身的產(chǎn)品策略和對策，結(jié)果導致了社會福利的損失與資源配置的低效率，致使管制無效、政策失效。一方面，堅定不移地促進市場的發(fā)育和完善，避免政府監(jiān)管失靈，防止城市土地超越國家公共事業(yè)范圍的壟斷收購，防止強制進行土地收購和房屋拆遷，防止對私人財產(chǎn)權(quán)及企業(yè)自主經(jīng)營權(quán)的侵犯；另一方面，防止國有資產(chǎn)流失，防止土地市場上的政府失靈，提高城市土地利用效率，防止市場替代機制超出范圍。

三、房地產(chǎn)業(yè)政策價值取向混亂

房地產(chǎn)業(yè)政策價值取向混亂主要體現(xiàn)在過分強調(diào)加快房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，片面強調(diào)住房的商品屬性，卻忽略了房地產(chǎn)作為住宅的基本生活保障屬性；片面強調(diào)房地產(chǎn)業(yè)是國民經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)，卻忽略了房地產(chǎn)業(yè)的社會保障性質(zhì)；片面強調(diào)堅持土地公有制，卻忽略了與市場機制相結(jié)合；片面強調(diào)運用市場機制引導產(chǎn)業(yè)發(fā)展，卻產(chǎn)生了土地私有化的觀點。這使得房地產(chǎn)業(yè)政策的制定與現(xiàn)實情況不太相符，不能很好地解決房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展中存在的問題。房地產(chǎn)業(yè)政策應該存在更多的價值取向。這是因為，房地產(chǎn)業(yè)既是國民經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)，又是住房保障措施的重要來源；房地產(chǎn)業(yè)土地既具有公有制的特性，又需要將市場機制有機結(jié)合到土地開發(fā)中。政府對房地產(chǎn)業(yè)政策價值的追求集中表現(xiàn)在土地政策的取向上，土地資產(chǎn)價值已經(jīng)成為一些地方政府建設形象工程、績效工程的資本。城市土地國家所有制使得各級政府只需支付極少的補償安置費用，就可擁有控制土地使用的權(quán)力。在政府手中，土地被作為整合資源、替代資本資產(chǎn)、快速贏利的土地資本。在目前的房地產(chǎn)制度下，由政府引導進行了舊城改造、危房改造，特別是市/縣級領導具有強大的推進舊城改造和城市建設的政績需求，受政績和利益驅(qū)動，地方政府在促進地方經(jīng)濟發(fā)展、維護公共利益均衡的庇護下，對市場干預得過多，對其他市場主體及當事人的利益造成了損害。土地經(jīng)營一級市場壟斷，而非通過公開拍賣，地方政府可通過土地制度獲得未來幾十年的土地租金，土地買賣已經(jīng)成為貧困城市獲取運營資金的獨特方式。一些地方官員不再單獨依靠企業(yè)發(fā)展來帶動經(jīng)濟與就業(yè)增長，而是通過政府的土地出讓金，利用土地來吸引投資從而促進地方經(jīng)濟發(fā)展和增加地方政府財政收入。在某些市（縣、區(qū)），土地出讓金收入已經(jīng)占到了地方財政收入的35%左右，更有甚者達到了60%以上，地方政府把土地資產(chǎn)看成了一種迅速膨脹的資金來源。政府征用土地時獲取了大量的壟斷利潤，卻沒有將通過土地買賣獲得的資金用于保障房建設，相反卻將大量資金進行非理性投資，大量興建政績工程和形象工程。

權(quán)力和利益分配以政策為手段，涉及多方利益相關(guān)者的利益。價值取向會影響政策主體或?qū)ο罄媾c權(quán)力的分配。政策制定與實施的目的在于，將利益分配和選擇的原則進行整合與加工，在立法和行政實踐中經(jīng)常表現(xiàn)為政策目標或原則。房地產(chǎn)業(yè)政策作為公共管理政策的一部分，與公共政策以及國家產(chǎn)業(yè)政策具有相似之處，并將之作為基本的價值取向，它首先必須滿足政府的價值取向，是政府進行利益分配與利益集成的工具。房地產(chǎn)業(yè)的政策作為政府公共管理政策的一部分，其價值取向必須與政府一般公共政策的目標要求一致，也就是說要實現(xiàn)政府利益的最大化。這一要求具體體現(xiàn)為，房地產(chǎn)業(yè)政策的出臺要適應和滿足土地所有者對土地價值的要求以及對土地價值升值的期望。通過合理利用土地，使所有資產(chǎn)價值得以最大化提升。同時，作為公共政策的制定者，房地產(chǎn)行政主管部門應當根據(jù)土地的價值，保證社會各階層的利益，規(guī)范房地產(chǎn)行政主管部門行為，整合各方利益主體的利益鏈條。[1]為實現(xiàn)房地產(chǎn)業(yè)政策對市場作用的彌補，房地產(chǎn)業(yè)政策制定者有責任通過立法和行政過程，確保社會低困群眾基本生活條件，如經(jīng)濟適用住房和廉租房政策的出臺。房地產(chǎn)業(yè)的政策，不僅要調(diào)整社會群體間利益關(guān)系，以平衡和穩(wěn)定房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展，也要注意維護公平，以達到可持續(xù)發(fā)展的目標。房地產(chǎn)業(yè)政策的價值取向與公共政策的一般價值取向一致，但對于不同的地區(qū)，其表達方式及抽象程度等方面也存在差異。明確房地產(chǎn)業(yè)價值取向，把脈房地產(chǎn)業(yè)政策作用，有利于更好地完善房地產(chǎn)業(yè)政策，從而使政策操作具有更加明確的方向。特別是改革開放以來，我國真正意義上的房地產(chǎn)市場迄今只有二十多年的歷史，適應市場經(jīng)濟要求的房地產(chǎn)業(yè)政策體系的建立，必須要有一個明確的價值取向，這樣才能使出臺的房地產(chǎn)業(yè)政策有效發(fā)揮調(diào)控作用。

四、房地產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行乏力

行政執(zhí)行力是確保房地產(chǎn)業(yè)政策有效實施的關(guān)鍵，為更好地推動房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展，中央和地方政府必須緊密合作，在發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)的同時，大力促進保障性住房建設；在積極引入市場機制的同時，保證土地公有制的基礎性地位，在房地產(chǎn)業(yè)大力發(fā)揮土地的作用，使國有資產(chǎn)價值得到提升。加強房地產(chǎn)業(yè)政策環(huán)境建設，解決房地產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)的突出問題。目前，土地增值收益和房地產(chǎn)稅收已經(jīng)成為地方政府收入的重要來源，一些地方政府從自身利益出發(fā)，受利益和政績驅(qū)動，抑制房價的動力普遍不足，一些地方政府甚至成為或明或暗操縱房地產(chǎn)價格的推手，以此創(chuàng)造房地產(chǎn)市場的虛假繁榮。房地產(chǎn)價格的持續(xù)上漲反映了房地產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行力的欠缺，盡管中央政府先后出臺相關(guān)政策抑制房地產(chǎn)價格上漲，但如果地方政府執(zhí)行力不強，甚至上有政策下有對策，終究會使房地產(chǎn)業(yè)政策效果大打折扣。

1.政策本身不完善。宏觀調(diào)控政策的目標具有不確定性，戰(zhàn)略性與穩(wěn)定性不足。制度失效通常指一定的規(guī)則和方式存在明顯缺陷，我國房地產(chǎn)業(yè)存在嚴重的政府失靈。房地產(chǎn)業(yè)的制度性失效使房地產(chǎn)業(yè)的完整性出現(xiàn)了問題，甚至成為影響我國經(jīng)濟健康發(fā)展的主要問題。其主要表現(xiàn)為：房地產(chǎn)業(yè)的規(guī)則體系存在很多真空，房地產(chǎn)業(yè)的一些制度不到位，尤為突出的是對農(nóng)民工工資的拖欠，對施工企業(yè)墊資款的拖欠或占用，特別是地方政府亦拖欠賬款；土地規(guī)劃不能有效控制過度的土地出讓金和盲目的城市擴張，導致了超越區(qū)域?qū)用娴娜珖詥栴}的形成，特別是土地轉(zhuǎn)讓制度，導致了圈地運動等尋租現(xiàn)象的產(chǎn)生；房屋轉(zhuǎn)讓與租賃住房改革稅費太高，且稅種繁雜，不僅阻礙了房地產(chǎn)市場的發(fā)展，也無法實現(xiàn)稅收的目的。

2.政策執(zhí)行者的偏差。中央政府與地方各級政府對宏觀調(diào)控政策的認識不同，如果調(diào)控得不到地方的積極響應與認真執(zhí)行，調(diào)控政策必然會被架空。

政策失靈是政府所制定具體政策和措施的失敗。失效的政策將通過周期性發(fā)展導致房地產(chǎn)業(yè)的系統(tǒng)故障，甚至影響整個房地產(chǎn)業(yè)治理結(jié)構(gòu)的運行。目前，低收入居民購房困難問題仍然沒有從根本上得到解決，房地產(chǎn)商經(jīng)常利用經(jīng)濟適用住房補貼政策從政府和百姓手中獲取巨額利潤。一些地方政府制定的強制拆遷補償安置政策非常不合理，極大地傷害了居民的利益，給社會穩(wěn)定和人民生活埋下了很多不穩(wěn)定因素。

與此同時，我國房地產(chǎn)業(yè)存在的制度缺陷與政策失效帶來了房地產(chǎn)業(yè)的全局性問題，直接或間接動搖了房地產(chǎn)業(yè)的市場秩序和生產(chǎn)秩序，影響到了國家經(jīng)濟的安全和整個社會的穩(wěn)定。

3.政策執(zhí)行對象參與不積極。房地產(chǎn)投資的目的是追求利潤最大化。需求越旺盛，房價越高，房地產(chǎn)開發(fā)商利潤越高，房地產(chǎn)開發(fā)商是房地產(chǎn)市場發(fā)展的受益者。房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策的目的是消除房價上漲預期，穩(wěn)定住房價格，本能地抵制和反對房地產(chǎn)業(yè)存在的問題。如果房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策壓縮投資需求，需求就會逐漸下降，價格就會逐步下跌，購房者對房地產(chǎn)市場就會產(chǎn)生觀望情緒，房地產(chǎn)中介機構(gòu)及其利益就會遭受損失。

4.政策執(zhí)行方式不配套。房地產(chǎn)法律法規(guī)滯后，致使很多房地產(chǎn)糾紛不能按照法律、法規(guī)的規(guī)定辦理，可操作性很差。各種違法犯罪行為不斷滋長，盡顯房地產(chǎn)業(yè)監(jiān)督與執(zhí)法的不到位。房地產(chǎn)業(yè)市場化程度不高，與執(zhí)法不嚴關(guān)系很大。目前，比較突出的問題是，我國土地市場秩序比較混亂，沒有引入市場競爭機制，甚至滋生腐敗，政府政策管理不到位，制約了房地產(chǎn)市場的發(fā)展。

5.政策執(zhí)行監(jiān)控不力。政策執(zhí)行監(jiān)控制度缺失。房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策效果不理想，在很大程度上與沒有建立有效的監(jiān)控制度有關(guān)，從而無法對地方政府進行必要的督查。監(jiān)控本身也是執(zhí)行的一部分，對于某項政策在各地的實際執(zhí)行情況，如果沒有一套有效而科學的考評機制，無法對地方進行監(jiān)控，效果就會大受影響。

五、房地產(chǎn)業(yè)政策政府管制過多

住房是人們基本的生活必需品，市場經(jīng)濟條件下許多低收入家庭住房條件難以改善，這需要政府通過干預來解決，以保護居民的居住權(quán)。但為了達到這一目的，政府也不能無限制地對住房市場進行控制和干預。

國務院《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》于2007年8月頒布，該意見明確提出，鑒于經(jīng)濟適用住房供應對象的調(diào)整，不再滿足當?shù)鼐用竦膶嶋H條件，政府調(diào)控住房出現(xiàn)困難，只能通過限制套型和房價，以及通過市場提供普通商品住房等來加以滿足。

限價房政策是沒有理論依據(jù)的。之前，消費者和生產(chǎn)者可根據(jù)價格信息各自進行行為調(diào)整，而限價房割裂了消費者與生產(chǎn)者之間的信息渠道，市場機制無法發(fā)揮作用，并最終轉(zhuǎn)向計劃進行調(diào)整。事實上，政府不能限制商品房價格。房地產(chǎn)市場一直存在嚴重的信息不對稱問題，到目前為止，由于政府尚未確定經(jīng)濟適用住房的建設成本，導致限制價格的措施無法有效實施，如何跟蹤商品房質(zhì)量、價格、建筑材料是限制商品房價格之后急需解決的問題。

1.廉租房建設存在問題。我國有很多城市尚未建立廉租房制度；有相當多的城市其廉租房建設進展緩慢；有一定數(shù)量的地級市其土地凈收益用于廉租房建設的規(guī)模尚不明晰，且很多城市尚未開始將土地凈收益用于低成本住房建設。廉租房整體覆蓋率仍然偏低，住房配租比例也很低。

2.經(jīng)濟適用住房存在問題。近幾年，隨著住房市場化的逐步推進，出現(xiàn)了影響房地產(chǎn)市場安全的現(xiàn)象：土地供應政策、土地征用和拆遷調(diào)整困難，經(jīng)濟適用住房成本價格過高，供應比例逐年下降。由于準入標準簡單，供應對象范圍放寬，經(jīng)濟適用住房制度的出臺并不能完全確保那些最需要解決住房問題的低收入家庭優(yōu)先獲得住房，這相當于公共利益的轉(zhuǎn)移，產(chǎn)生了大量不平等、不公正的現(xiàn)象。

由于退出機制缺失，一方面，經(jīng)濟適用住房過度商業(yè)化，一些經(jīng)濟適用住房在分配完成后上市交易，其投資回報率遠高于商品房；另一方面，政府投入大量人力及資源建立的經(jīng)濟適用住房不能持續(xù)發(fā)揮保障作用，同時在巨大的利益誘惑面前，將有限的經(jīng)濟適用住房資源分配給有需要的低收入居民已經(jīng)成為一個難度很大的問題。

3.住房保障對象過于寬泛，保障重點不突出。公民的食品及其他基本生活保障屬于社會保障范疇，應當予以保護，同時提供支持的責任主體主要是政府和國家。為抑制住房價格持續(xù)上漲，保護住房消費能力，應借鑒英美等國房地產(chǎn)宏觀調(diào)控經(jīng)驗，結(jié)合我國國情，制定有效的房地產(chǎn)業(yè)政策。根據(jù)我國實際，相關(guān)指導性意見提出廉租房制度覆蓋范圍應擴大到所有住房困難的低收入家庭。

有限的政府資源只能滿足極小比例的需求。從住房制度改革至今，廉租房只提供給占城鎮(zhèn)人口總數(shù)5%的最低收入人群，而真正能夠享受到這種政策的低收入居民僅占最低收入人群的20%，即約占城鎮(zhèn)人口總數(shù)的1%。按低收入居民人均住房面積20平方米計算，解決988萬戶低收入居民住房問題至少需要投資500億元，如果能夠享受廉租房的低收入居民占到城鎮(zhèn)總?cè)丝诘?0%，那么每年要有不少于4000億元的資金投入到廉租房建設中。

4.我國住宅私有率攀高，“房奴”大量涌現(xiàn)。我國是一個發(fā)展中國家，收入相對較低，但住房價格卻很高。國際上公認合理的城市居民家庭年收入與住房價格之比，即收入房價比介于1:3～1:6之間，而我國收入房價比較高，特別是比較大的城市。據(jù)統(tǒng)計，2013年北京地區(qū)收入房價比為1:14.5，上海地區(qū)收入房價比為1:12.1，廣東地區(qū)收入房價比為1:8.4，海南地區(qū)收入房價比為1:12.3。[2]在這樣的高房價與高收入房價比情況下，我國城市居民住房自有率竟然高達93.5%，而英國僅為56%，美國僅為68%，其他經(jīng)濟比較發(fā)達的歐洲國家僅為30%～50%。

根據(jù)2013年的情況，我國東部地區(qū)商品房價格的平均值已經(jīng)達到了每平方米11000元。按照我國城市家庭每戶平均年收入59000元計算，以一套70平方米的房子為例，房價收入比為1:13。這表明，居住在城市的居民中有70%不具備購買新商品房的能力。研究表明，在貸款買房的人群中，有54.1%的居民要將每月20%～50%的收入用于償還貸款，甚至有31.8%的居民要將每月收入的50%以上用于償還銀行貸款，越來越多的人成為“房奴”，且這種現(xiàn)象逐漸成為一個嚴重的社會問題。

[1]鄭華.中國房地產(chǎn)政策研究[M].北京：電子工業(yè)出版社，2005：14．

[2]易居研究院.2013年全國30個省份房價收入比排行榜[EB/OL].[2014-05-23].http://yichang.house.sina.com.cn/ news/2014-05-23/10084162492.shtml.

Problems w ith China’s Real Estate Policy and the Causes for That

LI Juan
（Beijing Jiaotong University，Beijing100044，China）

Atpresent，there are some problemswith China’s realestate industry，such as the lack of guidance of the related policies，which is notbeneficial to the institutional developmentand the implementation and supervision.The purpose of related policy is too simple，which takes the grow th of GDP as the only target.The way in implementing related policy is too simple，which paysmore attention to the effects of adm inistrative measures，but less attention to the role of market，and paysmore attention to econom icmeans，but less attention to adm inistrativemeans.The value orientation of related policy is too confused，which emphasizes accelerating the development of real estate industry and the commodity nature of housing，but neglects the nature of guaranteeing the basic living standard；it emphasizes that the real estate industry is the pillar industry of national economy，butneglects its nature of socialwelfare；itemphasizes the public ownership of land，butneglects the combination w ith marketmechanism；and itemphasizes the guiding role ofmarketmechanism，which leads to the idea of privatizing ownership of the land.There are also other problems w ith related policies，such as the insufficient effect，the deviated implementation，the unmatched pattern of implementation，the ineffectivesupervision，theoverduegovernmentgovernance，and so on.

realestate industry；policy；problem；cause

F293

A

1007-8266（2014）11-0123-06

李娟（1982-），女，山西省平遙縣人，北京交通大學經(jīng)濟管理學院博士研究生，主要研究方向為產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學及產(chǎn)業(yè)安全問題。

責任編輯：陳詩靜