高鐵生

（中國市場學(xué)會，北京市100069）

更好地發(fā)揮政府在流通領(lǐng)域中的作用

高鐵生

（中國市場學(xué)會，北京市100069）

中國經(jīng)濟(jì)體制改革的實質(zhì)就是實現(xiàn)由計劃經(jīng)濟(jì)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，中國經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型本質(zhì)上就是一個政府與市場之間關(guān)系調(diào)整的過程。黨的十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，“要使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府的作用”。而流通作為市場機(jī)制的實現(xiàn)形式，是政府方針政策在經(jīng)濟(jì)生活中發(fā)揮重要作用的載體，當(dāng)前我國與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的市場流通體系的雛形或框架正是在政府主導(dǎo)下建立起來的。在流通領(lǐng)域，為更好地培育并建立符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)本質(zhì)要求的新的流通體制及市場體系，推動市場流通體系轉(zhuǎn)型或重塑，一定要在重視市場機(jī)制自主調(diào)節(jié)作用的同時，更好地發(fā)揮政府的作用，解決多年來備受詬病的缺位與越位問題，從而進(jìn)一步完善市場體系，為流通領(lǐng)域提供公共產(chǎn)品，維護(hù)流通秩序，營造良好商業(yè)環(huán)境。為更好地推動政府在流通領(lǐng)域作用的發(fā)揮，必須進(jìn)一步深化改革，一要進(jìn)一步厘清流通領(lǐng)域中政府與市場的邊界；二要切斷政企不分所造成的利益輸送；三要構(gòu)建政府對大流通的統(tǒng)一管理與服務(wù)；四要進(jìn)一步解決中央與地方之間的脫節(jié)問題；五要充分發(fā)揮社會組織在流通中的作用。

流通體制；市場機(jī)制；政府作用

黨的十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，“要使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府的作用?！边@一重要論斷為當(dāng)前我們做好流通工作提供了堅實的理論基礎(chǔ)，為進(jìn)一步的改革與發(fā)展指出了明確的方向。流通是市場機(jī)制的實現(xiàn)形式，也是政府方針政策在經(jīng)濟(jì)生活中發(fā)揮重要作用的載體。由于歷史原因，改革開放初期政府在流通體系重建與發(fā)展中曾經(jīng)發(fā)揮過主導(dǎo)作用，當(dāng)前在重視流通中市場機(jī)制作用的同時，仍然有必要更好地發(fā)揮政府的作用。

一

我國經(jīng)濟(jì)體制改革的核心是實現(xiàn)由計劃經(jīng)濟(jì)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型。眾所周知，在計劃經(jīng)濟(jì)時期，流通無論在理論認(rèn)識上還是在實際經(jīng)濟(jì)生活中，都是受到否定或排斥的，當(dāng)時所謂的商業(yè)不過是由政府實施的產(chǎn)品分配而已。因此，當(dāng)改革確定了建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)后，擺在我們面前的一項重要任務(wù)就是建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相匹配的新的流通體制和市場體系。很顯然，這種市場流通體系的轉(zhuǎn)型或重塑與發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體流通體系所經(jīng)歷的自然發(fā)育過程截然不同。從現(xiàn)實出發(fā)，只能在政府主導(dǎo)下“摸著石頭過河”，通過“試錯”來培育或移植新的流通體制，這其中包括允許從商品貨幣關(guān)系中自發(fā)形成市場并引進(jìn)發(fā)達(dá)國家的現(xiàn)代商業(yè)。這種轉(zhuǎn)型對我國流通經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了深刻的影響，從而也會對政府在不同階段流通中作用的發(fā)揮產(chǎn)生深刻影響。

二

從計劃經(jīng)濟(jì)時期延續(xù)下來的國營與供銷合作社商業(yè)并沒有成為新的流通體制與市場體系的基礎(chǔ)。改革開放初期，各級政府擔(dān)負(fù)起了市場再造的歷史使命。不少地方政府倡導(dǎo)興辦商業(yè)，甚至直接出資建立批發(fā)市場。我國改革開放初期的很多現(xiàn)貨批發(fā)市場以及其后的整個期貨市場體系基本上都是在政府推動下逐步發(fā)展起來的。不僅如此，政府還大規(guī)模投入流通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建立并完善重要商品儲備體系；陸續(xù)出臺市場流通政策法規(guī)，加強市場秩序整頓；推進(jìn)流通體制改革，放開商品價格管制，培育新型流通主體；積極探索商品供求平衡與進(jìn)出口合理調(diào)控措施；逐步吸引外資進(jìn)入國內(nèi)流通領(lǐng)域，等等?？梢哉f，在中國，與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的市場流通體系的雛形或框架正是在政府主導(dǎo)下建立起來的。

三

中國經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型從本質(zhì)上看就是政府與市場間關(guān)系調(diào)整的過程。隨著市場體系從無到有逐步建立建全，市場機(jī)制在資源配置方面的能力不斷增強，理論界對市場作用的認(rèn)識也不斷深化。對市場作用的認(rèn)識和判斷由“基礎(chǔ)性”到“決定性”的演變正是對我國市場體系成長過程的確切反映。與此相應(yīng)，政府在流通領(lǐng)域所起的作用也發(fā)生了重大的變化。隨著新的流通體制的不斷完善，政府有可能也有必要放棄主導(dǎo)地位，讓市場自身更多地發(fā)揮對商品供求與價格形成的決定性調(diào)節(jié)作用。在商業(yè)設(shè)施建設(shè)方面，可以更多地引入社會資本投資興辦；在零售商業(yè)業(yè)態(tài)結(jié)構(gòu)方面，可以依靠市場競爭自然形成；在流通秩序整頓方面，可以充分發(fā)揮行業(yè)組織的作用。這些并不意味著政府退出流通領(lǐng)域，而是要求轉(zhuǎn)移重心并轉(zhuǎn)換發(fā)揮作用的方式，即由較多采用行政性干預(yù)手段轉(zhuǎn)變?yōu)檩^多采用經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行調(diào)節(jié)，由市場體系內(nèi)部的重要參與者轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鲶w系外部的監(jiān)督者，由更多地側(cè)重于管理轉(zhuǎn)變?yōu)楦玫靥峁┓?wù)。

隨著改革開放的逐步深入，我國流通領(lǐng)域出現(xiàn)了不少問題，其中一個非常重要的原因就在于，對政府在流通中所發(fā)揮作用的這種階段性變化缺乏足夠的自覺性。一些政府相關(guān)部門和工作人員存在某種施政慣性，改革初期的一些做法被沿習(xí)下來甚至形成了路徑依賴，對改革中的一些過渡性政策沒有根據(jù)形勢變化的需要推陳出新。

四

為更好地發(fā)揮政府在流通中的作用，必須解決多年來備受詬病的政府缺位與越位問題。缺位與越位盡管表現(xiàn)形式不同，但它們實際上都涉及到了流通政策調(diào)整的問題。改革開放進(jìn)程中有些政策可能具有較長的作用周期，但更多的屬于那些因時制宜、因地制宜的短期政策，這類政策具有明顯的過渡性質(zhì)。如果這些政策已經(jīng)明顯失去了正效應(yīng)而又不能及時“退役”，勢必會表現(xiàn)為政府作用的越位；如果某些替代政策不能及時出臺，就會表現(xiàn)為政府作用的缺位。當(dāng)然，缺位也表現(xiàn)為，當(dāng)市場流通中出現(xiàn)了一些新的問題或新的現(xiàn)象時，政府不能提出相應(yīng)的對策。

這種缺位或越位現(xiàn)象的產(chǎn)生具有比較復(fù)雜的原因，其中政策被既得利益者“固化”是一個重要因素。這是因為，每一項過渡性政策都會導(dǎo)致不同的利益分配結(jié)果，既得利益者存在促使短期政策長期化的強烈愿望。正是這種利益驅(qū)動著他們通過設(shè)租尋租來阻礙政策的新舊替代，使政府的作用進(jìn)退失據(jù)，進(jìn)而表現(xiàn)出各種各樣的缺位與越位現(xiàn)象。

此外，理論認(rèn)識上的誤區(qū)也會助長政府作用的越位。官場上長期存在對市場自發(fā)作用的深刻懷疑以及對政府自覺利用經(jīng)濟(jì)規(guī)律的過度自信。甚至有一種觀點認(rèn)為，資本主義市場經(jīng)濟(jì)與社會主義市場經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)區(qū)別就在于，前者是經(jīng)濟(jì)規(guī)律自發(fā)作用，而后者是自覺利用經(jīng)濟(jì)規(guī)律。這種錯誤的認(rèn)識極易導(dǎo)致對政府干預(yù)合理性的夸大，妨礙我們正確認(rèn)識并處理市場失靈與政府失靈之間的關(guān)系，以至于隨著市場體系的不斷完善，忽視了一些原本需要依靠政府公共政策解決的問題現(xiàn)在是可以通過制度創(chuàng)新由市場機(jī)制更加富有成效地解決的。

五

為更好地發(fā)揮政府在流通領(lǐng)域的作用，有賴于進(jìn)一步深化改革。當(dāng)前流通體制改革所面臨的任務(wù)主要包括以下幾個方面：

1.進(jìn)一步厘清流通領(lǐng)域中政府與市場作用的“邊界”

該歸政府管理的歸政府管理，該歸市場調(diào)節(jié)的歸市場調(diào)節(jié)。政府應(yīng)結(jié)合流通發(fā)展的不同階段及時推出“負(fù)面清單”，讓企業(yè)遵循市場規(guī)律自主決策。為規(guī)范政府這只“有形之手”，有必要明確“權(quán)力清單”，將政府干預(yù)控制在有限范圍之內(nèi)。與此同時，也要為政府各相關(guān)部門制定明晰的“責(zé)任清單”，以防止政府應(yīng)盡責(zé)任缺失。

2.切斷政企不分所造成的利益輸送

重點要劃清政府與壟斷企業(yè)之間的關(guān)系，針對一些原來從政府部門分離出去的壟斷企業(yè)，要嚴(yán)防官商之間進(jìn)行利益勾連。

3.構(gòu)建政府對大流通的統(tǒng)一管理和服務(wù)

應(yīng)當(dāng)努力消除與流通相關(guān)的各有關(guān)部門之間因趨利避責(zé)而形成的多頭介入與相互推諉，盡快形成對整個流通領(lǐng)域統(tǒng)一高效的管理和服務(wù)。

4.解決好流通工作中中央與地方之間的脫節(jié)問題

防止在流通領(lǐng)域出現(xiàn)中央放權(quán)而地方收權(quán)、中央順調(diào)而部門或壟斷企業(yè)逆調(diào)等不協(xié)調(diào)現(xiàn)象。當(dāng)前迫切需要解決的就是因利益脫節(jié)而導(dǎo)致的中央政策到位而地方行動缺位的問題。

5.充分發(fā)揮社會組織在流通中的作用

社會組織是市場經(jīng)濟(jì)重要的利益相關(guān)方。流通領(lǐng)域出現(xiàn)的許多問題不僅涉及到政企關(guān)系，而且涉及到政府與社會群體、社會組織之間的關(guān)系。市場機(jī)制對社會資源的高效配置離不開社會中介組織的作用，市場中介組織是完整市場體系不可或缺的組成部分。政府在流通中作用所表現(xiàn)出的缺位或越位，實際上正是社會組織不在其位的結(jié)果。因此，應(yīng)當(dāng)充分調(diào)動社會組織的積極性，使社會組織在流通中充分發(fā)揮自己的專業(yè)特長以及廣泛聯(lián)系社會群體利益的優(yōu)勢，這樣做不僅不會削弱政府應(yīng)有的作用，而且能夠使社會組織成為政府作用的有益補充。這方面可以借鑒國外成熟經(jīng)驗，在進(jìn)行重大流通決策之前，通過召開各種評議會、審議會、聽證會，重視社會反響，關(guān)照社會利益。

六

現(xiàn)階段政府在流通中的作用主要體現(xiàn)在以下三個方面：

1.進(jìn)一步完善市場體系

經(jīng)過三十多年的改革與發(fā)展，具有中國特色的市場經(jīng)濟(jì)體制初步建立。政府重建市場體系的歷史任務(wù)基本完成。但是，與商品市場體系相比，我國的要素市場體系仍然不夠健全，現(xiàn)貨市場體系中的中遠(yuǎn)期交易形式仍然不夠規(guī)范，期貨市場的規(guī)模和結(jié)構(gòu)與發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)體相比仍然存在很大差距，重要商品流通中仍然存在相當(dāng)嚴(yán)重的壟斷現(xiàn)象，某些領(lǐng)域存在的政企不分問題尚未得到徹底解決。在現(xiàn)代信息技術(shù)飛速發(fā)展的條件下，如何改造傳統(tǒng)商品交易方式，把虛擬市場與實體市場更好地結(jié)合起來，還需要政府通過高效管理與優(yōu)質(zhì)服務(wù)加以妥善解決。

2.為流通領(lǐng)域提供公共產(chǎn)品

這包括流通基礎(chǔ)設(shè)施中一些建設(shè)周期長、投資回收慢的重大項目，由于私人部門缺乏積極性，仍然需要由政府來進(jìn)行投資。這類項目包括：

（1）流通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。如全國性或區(qū)域性重要物流設(shè)施、農(nóng)副產(chǎn)品的冷鏈倉儲運輸體系，以及為解決農(nóng)產(chǎn)品買貴賣難問題，政府以直接投資或持有控股權(quán)等方式建設(shè)了一批中央批發(fā)市場，等等。

（2）信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。需要由政府出面，借助現(xiàn)代信息技術(shù)，搭建具有廣覆蓋、高效率特點的重要商品及服務(wù)交易的信息收集與發(fā)布系統(tǒng)，以便為生產(chǎn)企業(yè)、經(jīng)營企業(yè)和廣大消費者及時發(fā)布有關(guān)供求價格的動態(tài)信息。

（3）標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。為更好地解決產(chǎn)品運輸、包裝、檢驗等方面標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一不銜接的難題，當(dāng)前政府非常有必要加快推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。

（4）調(diào)控體系完善。政府應(yīng)當(dāng)通過制定發(fā)展規(guī)劃來解決地區(qū)之間流通發(fā)展不平衡的問題，并通過進(jìn)出口實現(xiàn)國內(nèi)外兩個市場兩種資源的銜接與優(yōu)化利用。

3.維護(hù)法治營商環(huán)境

為了從根本上營造良好的商業(yè)環(huán)境，必須堅持依法營商、依法治市。其中，包括推進(jìn)以打破地區(qū)封鎖和行業(yè)壟斷為主要內(nèi)容的市場秩序整頓工作，對市場流通中違規(guī)違法現(xiàn)象的懲治要始終保持高壓態(tài)勢。堅決反對地方對制假售假及侵犯知識產(chǎn)權(quán)行為進(jìn)行偏袒與保護(hù)。糾正對外商投資流通給予超國民待遇的錯誤做法。正確疏導(dǎo)零供關(guān)系，推動線上線下公平稅負(fù)，進(jìn)一步從整體上減輕流通企業(yè)稅費負(fù)擔(dān)。除此之外，政府還應(yīng)大力推動商業(yè)領(lǐng)域誠信體系建設(shè)，發(fā)展社會仲裁服務(wù)和第三方鑒定與檢測組織，降低經(jīng)濟(jì)糾紛處理成本。

當(dāng)然，政府維護(hù)法治營商環(huán)境需要從自身做起，認(rèn)真解決好因政府行為不當(dāng)而給市場秩序造成的某些不良影響，特別是要堅決杜絕各種以治理為名義、以牟利為目的的違規(guī)執(zhí)法及創(chuàng)收執(zhí)法亂象。

＊本文系作者在上海大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院“2014現(xiàn)代流通發(fā)展與貿(mào)易創(chuàng)新學(xué)術(shù)研討會”上的講話。

Give Full Play to the Roleof Government in the Field of Circulation

GAO Tiesheng
（ChinaMarketingAssociation,Beijing100069，China）

The essence of China's econom ic institutional reform is to realize the transformation from planned economy to socialistmarket economy;the essence of China's econom ic institutional transformation is the process of adjusting the relation between government andmarket."Giving play to the decisive role ofmarket in resources distribution and giving full play to the role of government"is put forward in The Decision on Major IssuesConcerning Comprehensively Deepening Reforms,whichwas adopted at the close of the Third Plenary Session of the 18th CPCCentral Committee.As the realizing form ofmarketmechanism, circulation is the carrier for the government policies and guidelines to play the role in econom ic life;at present,the rudiment or framework ofmarket circulation system suitable to socialistmarketeconomy is established under the guidance of government.In the field of circulation,to better cultivate and establish the new circulation system and market system meeting the fundamental requirement of socialistmarket economy and promote the transformation and rebuilding ofmarket circulation system,we should give full play to the role of governmentwhile payingmore attention to the automatic adjustmentofmarketmechanism,and solve the problem of being absentand off-side;w ith the help of that,we could further improve themarketsystem,provide public goods for the field of circulation,maintain the order of circulation and create the sound business environment.To better give full play to the role of government,wemust further deepen reform by:first,further clarifying the boundary between government andmarket in the field of circulation;second,solving the problem of tunneling broughtby the integration of governmentadm inistration w ith enterprises;third,promoting the unified management and service provided by the government for the circulation;fourth,further solving the problem of disjunction between central and local governments;and fifth,giving full play to the role of social organization in circulation.

circulation system；marketmechanism；the role of government

F259.2

A

1007-8266（2014）12-0004-04

高鐵生（1940-），男，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，中國市場學(xué)會理事長，中國人民大學(xué)兼職教授，博士生導(dǎo)師，曾在國家物價局、國家計委工作，任司長，1998年7月～2001年8月在國家糧食儲備局、中國儲備糧食管理總公司工作，任局長、黨組書記，總經(jīng)理、黨組書記，主要研究方向為流通經(jīng)濟(jì)。

責(zé)任編輯：陳詩靜