陶國勝 金菊萍 鄭黎明 黃孫勇

啟動重大項目稽察立法十分緊迫
——關(guān)于浙江省重大項目稽察立法工作的幾點思考

陶國勝 金菊萍 鄭黎明 黃孫勇

重大項目稽察制度,是國務(wù)院投資體制改革加強和改進(jìn)投資監(jiān)管的三個制度之一,是建立和完善政府投資項目監(jiān)管體系的重要內(nèi)容。1998年,經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn),國家發(fā)展計劃委員會設(shè)立了重大項目稽察特派員辦公室,對國家出資的重大建設(shè)項目派出稽察特派員,開展重大項目稽察工作。浙江省于2002年成立省重大項目稽察特派員辦公室,并于2003年印發(fā)了《浙江省重大建設(shè)項目稽察辦法》,經(jīng)過近十年的實踐,重大項目稽察工作取得了明顯成效,但重大項目稽察工作的依據(jù)仍然是2003年省政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的規(guī)范性文件,項目稽察工作的依據(jù)層級較低,為稽察工作的深入開展造成了制度性障礙。因此,加快推進(jìn)重大項目稽察的立法工作勢在必行。

基本情況

2001年12月,浙江省人民政府在原省計委設(shè)立省重大項目稽察特派員辦公室,設(shè)2名稽察特派員(副廳長級)。省重大項目稽察特派員辦公室成立后,緊緊圍繞全省經(jīng)濟建設(shè)大局和全省發(fā)展改革中心工作,堅持“為投資管理服務(wù)、為領(lǐng)導(dǎo)決策服務(wù)、為經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)”的指導(dǎo)思想,有計劃、有重點、分層次地推進(jìn)重大項目稽察工作,覆蓋全省的重大項目稽察監(jiān)管體系框架已基本建立,稽察制度、稽察機制已經(jīng)形成,稽察隊伍逐年壯大,稽察方法日臻成熟,稽察力度不斷加大,稽察成效日益顯現(xiàn)。2001年稽察辦成立以來,共派出各類稽察組410個,稽察檢查項目2020個,涉及項目總投資5500億元,糾正各種違規(guī)資金近40億元,對規(guī)范重大項目建設(shè)收到了良好的成效。

困難和問題

法律支撐不完備。項目稽察是一項執(zhí)法工作,執(zhí)法依據(jù)充分與否、權(quán)威與否很大程度上直接影響稽察工作成效。當(dāng)前稽察工作的依據(jù)僅是2003年6月省政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《浙江省重大建設(shè)項目稽察辦法》,僅是政府規(guī)范性文件。項目稽察無法可依,執(zhí)法依據(jù)不足,直接影響了項目稽察工作的合法性、權(quán)威性,不利于項目稽察工作的順利實施,妨礙了項目稽察效率和水平的進(jìn)一步提高。

稽察整改手段較為缺乏。由于重大項目稽察法規(guī)和配套措施還不夠健全,稽察沒有法定的處罰權(quán),缺乏權(quán)威性和力度,目前對需要整改的項目只能通過向業(yè)主單位同級政府發(fā)送整改函的方式下達(dá)整改意見,整改手段相對單一,效力明顯不足。同時,在工作中還存在重稽察輕整改的現(xiàn)象,特別是對于個別整改不力或長期不整改的建設(shè)單位缺乏必要的處罰和制裁手段,導(dǎo)致一些違規(guī)問題屢禁不止,重復(fù)發(fā)生,給整改工作帶來一定難度。

稽察力量相對薄弱。隨著稽察工作的推進(jìn),目前大部分設(shè)區(qū)市和少數(shù)縣設(shè)立了稽察機構(gòu),但是絕大多數(shù)稽察機構(gòu)與重點辦、投資科合署辦公,以重點項目建設(shè)工作、投資工作為主,未專職從事稽察工作?；旃ぷ魇菍χ卮箜椖咳轿弧⑷^程的監(jiān)督,專業(yè)技術(shù)領(lǐng)域眾多,環(huán)節(jié)復(fù)雜,需要掌握的技能非常多,對稽察人員的能力素質(zhì)要求非常高。與目前承擔(dān)的工作任務(wù)相比,各級稽察機構(gòu)在稽察人員配備上還有較大差距,致使稽察的廣度、深度仍有待拓展和深化。

綜上所述,這一定程度上都可歸結(jié)于缺乏法律保障。由于缺乏法律支撐,導(dǎo)致稽察工作缺乏政策依據(jù),缺乏法定權(quán)限和手段,導(dǎo)致稽察監(jiān)管力度和效果有限,不能很好地發(fā)揮發(fā)改部門綜合管理職能,真正將重大項目監(jiān)督管理抓到深處,落到實處?？梢哉f,推進(jìn)重大項目稽察立法工作,已經(jīng)成為改進(jìn)重大項目監(jiān)管工作、發(fā)揮發(fā)改部門綜合管理職能、有效保障重大建設(shè)項目實施的當(dāng)務(wù)之急。

立法情況

目前,國家發(fā)改委開展重大項目稽察工作的依據(jù)仍為國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《國家重大建設(shè)項目稽察辦法》(國辦發(fā)〔2000〕54號)。近年來,通過國家重大項目稽察辦的努力下,稽察條例的初稿于2012年初形成,并征求了各地的意見,但條例出臺仍有待時日。在上位法缺失的情況下,各省、市、自治區(qū)充分發(fā)揮地方的積極性和創(chuàng)造性,結(jié)合本地實際,大力推進(jìn)重大項目稽察立法工作,取得了積極的成果。目前已有河北、重慶、陜西三省市出臺了地方性法規(guī),另有云南等10多省市出臺了政府規(guī)章,北京、江蘇、山東正積極出臺地方性法規(guī),并已經(jīng)取得階段性成果。

從全國情況看,浙江省的稽察立法工作已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于兄弟省市區(qū),這與浙江的經(jīng)濟地位不相符合,也與浙江當(dāng)前積極擴大有效投資、推進(jìn)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的建設(shè)任務(wù)不相適應(yīng)。為此,啟動重大項目稽察立法工作十分緊迫。

幾點思考

推進(jìn)重大項目稽察立法工作是維護(hù)政府投資秩序、保障政府資金安全的需要,是提高建設(shè)項目管理水平、促進(jìn)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要,也是進(jìn)一步規(guī)范稽察工作、促進(jìn)政府依法行政的需要。當(dāng)前,全國各省市已經(jīng)形成了較濃厚的稽察立法氛圍,特別是隨著河北、重慶、陜西稽察條例的出臺,北京、江蘇、山東等省市稽察條例也呼之欲出,全國各地呈現(xiàn)由點到面,多點推進(jìn)、爭相立法的態(tài)勢,為浙江啟動稽察立法工作提供了良好的外部環(huán)境和借鑒條件。可以說,浙江重大項目稽察工作迎來了成立十年以來較好的立法時機。

——要千方百計爭取各方的理解與支持。通過學(xué)習(xí)河北、重慶、陜西等地經(jīng)驗的同時,要不斷擴大稽察工作的影響力,爭取各方關(guān)注和支持。省法制辦、省人大財經(jīng)委、法工委是推進(jìn)立法工作的關(guān)鍵部門,特別是省法制辦。要邀請省法制辦提前介入、全程參與,共同調(diào)研商討,深入溝通交流,從而使各部門逐步了解、真正支持稽察立法工作,成為推進(jìn)稽察立法工作的最重要支撐。同時,要協(xié)調(diào)好與各職能部門的關(guān)系,廣泛聽取監(jiān)察、財政、審計等各方意見,求同存異,統(tǒng)一思想,形成合力,把立法工作推進(jìn)的過程作為統(tǒng)一思想形成方方面面合力的過程,破除部門之間的阻力和障礙。

——要重視與國家政策法規(guī)的銜接。盡管國家層面的稽察法規(guī)一時難以出臺,但國家發(fā)改委為貫徹落實《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》,積極推進(jìn)政府投資條例的出臺,雖幾經(jīng)周折,卻也大有希望。政府投資條例將從投資的角度為重大項目稽察工作提供側(cè)面依據(jù),可以作為重大項目稽察立法工作的重要支撐。同時,要加強與國家發(fā)改委的溝通聯(lián)絡(luò),爭取國家發(fā)改委對浙江稽察立法工作提供有力支持。

——要注重法律條文的起草編寫。法律條文是法律法規(guī)最核心的內(nèi)容,規(guī)定了不同法律主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。重大項目稽察條例草案的起草要十分注意法律條文的編寫,不僅要準(zhǔn)確界定稽察人員職責(zé)、范圍、方式、程序及相關(guān)法律責(zé)任,更要根據(jù)浙江實際恰當(dāng)界定稽察機構(gòu)設(shè)置、執(zhí)法主體、經(jīng)費來源、部門之間的關(guān)系、稽察問題處理等,既要有利于發(fā)展改革部門綜合管理職能的發(fā)揮、重大項目稽察工作的開展,又要注重消除各方各部門之間的紛爭,爭取最大程度的認(rèn)同。

——要堅持符合浙江實際的稽察立法道路。從重慶、陜西、河北等地的實踐看,稽察立法工作要根據(jù)各地的實際情況來推進(jìn),重慶經(jīng)過幾年的稽察實踐,逐步夯實稽察立法工作的基礎(chǔ),從規(guī)范性文件、政府規(guī)章再到稽察條例;而河北、陜西則實現(xiàn)了跨越式立法,從規(guī)范性文件直接升級為稽察條例。浙江必須走符合浙江實際的稽察立法道路,先加強稽察立法基礎(chǔ)性工作,爭取早上進(jìn)入省人大立法程序。

作者單位:浙江省發(fā)展和改革委員會