杜滿昌

（華南理工大學(xué)，廣東 廣州 510641）

議事規(guī)則：內(nèi)涵、運行機理及啟示

杜滿昌

（華南理工大學(xué)，廣東 廣州 510641）

議事規(guī)則在民主實踐的基礎(chǔ)上發(fā)展起來，將自由平等、有效參與、多數(shù)決定、保護少數(shù)的民主價值觀發(fā)展成為原則，并按照預(yù)設(shè)程序，在權(quán)力制衡、法律保障、道德約束的機制下有效運行，確保了會議的合理性、政策的有效性和民主價值的實現(xiàn)。健全政治會議議事規(guī)則、深化人大會議議事規(guī)則、構(gòu)建基層會議議事規(guī)則對于我們發(fā)展會議民主意義重大。

議事規(guī)則；運行機理；會議民主

開會議事是社會生活的一個重要內(nèi)容。規(guī)范會議行為的議事規(guī)則，在西方國家源遠(yuǎn)流長，而在中國則歷史較短。對議事規(guī)則的內(nèi)涵、運行機理和功能進行分析和歸納，有助于促進社會主義民主的發(fā)展。

一、議事規(guī)則的內(nèi)涵

列寧說：“考察每個問題都要看某種現(xiàn)象在歷史上怎樣產(chǎn)生的、在發(fā)展過程中經(jīng)過了哪些主要階段，并根據(jù)它的這種發(fā)展去考慮這一事物現(xiàn)在是怎樣的?！保?］按照這一思想，探討議事規(guī)則的內(nèi)涵，有必要先追根溯源。

（一）議事規(guī)則的生長

議事規(guī)則起源于古希臘廣場上的“公民大會”。希臘人要決定城邦重大事項，就采用舉手、吶喊、抽簽的方式或者是貝殼放逐法，以此來表明全體人民當(dāng)家作主、掌握政權(quán)。這套規(guī)則傳到北歐的部落，被日耳曼人演化成了習(xí)俗，以維持議事的公正。其后，它又被盎格魯撒克遜人所仿效，帶到了英格蘭，逐步演化，經(jīng)早期的“王國會議”到中世紀(jì)的“大議事會”，逐步進入資產(chǎn)階級的議會，并得到快速發(fā)展，漸成體系，成為英國社會的一般議事規(guī)則。議事規(guī)則又隨“五月花”號漂洋過海，在美國發(fā)展到前所未有的高度，第一屆大陸會議的《權(quán)利宣言》、第二屆大陸會議的《獨立宣言》、費城制憲會議的《聯(lián)邦憲法》的產(chǎn)生都與議事規(guī)則緊密相連。另外，在美國人手中，議事規(guī)則花樣翻新。1801年，副總統(tǒng)杰斐遜編撰了一套《議會規(guī)則手冊》，專為國會所用；著名法學(xué)家路德·庫欣于1845年撰寫了適合各種各樣會議的《庫欣手冊》；1876年亨利·羅伯特完成至今仍享譽世界的《羅伯特議事規(guī)則》。目前，各種各樣的議事規(guī)則遍地開花，被廣泛地運用在政府機構(gòu)、企業(yè)組織、民間團體的議事活動之中，上自聯(lián)合國大會，下至學(xué)校班會。

（二）議事規(guī)則所體現(xiàn)的原則

縱覽眾多議事規(guī)則，表述雖不盡相同，但其核心是民主價值觀。一是自由平等原則?！皶h的根本目的就是解決公共領(lǐng)域的爭議?！保?］既然是開會議事解決問題，就不能限制人的自由，否則，問題就不能得到妥善解決。人都有追逐自由和追求自身利益最大化的天性，但人類又有在利益博弈中協(xié)調(diào)、平衡、妥協(xié)、退讓直至達(dá)成和諧一致的本領(lǐng)。議事規(guī)則提倡言論自由、與會各方的發(fā)言享有免責(zé)權(quán)，任何單位和個人無權(quán)追責(zé)。提倡通過辯論、爭論，不同意見之間交流與碰撞，達(dá)成一致目標(biāo)。二是有效參與原則。議事規(guī)則強調(diào)與會人員積極而有效的參與。有效參與關(guān)系到公眾參與民主的數(shù)量和民主實現(xiàn)的質(zhì)量，尤其是參與民主的人數(shù)直接決定民主是否得以實現(xiàn)。在實施一個政策以前，所有成員必須擁有平等而有效地表達(dá)意見的機會，把自己的觀點向其他人闡述，以便其他人了解他的看法。參與不僅有助于選舉產(chǎn)生出真正的民意代表，而且還能提出和審議高質(zhì)量的議案，更為重要的是，能體現(xiàn)人的意志和尊嚴(yán)。三是多數(shù)決定原則。在議事規(guī)則中，動議的通過采取過半數(shù)表決制，也就是說，議案或者是建議要成為會議組織的行動，必須要得到一半以上與會人員的明確贊成。不僅如此，對于一次例行會議或者是合法召集的臨時會議的出席人員也有一定的要求，否則，通過的動議就不具備效力。四是保護少數(shù)原則。多數(shù)并不總是有效，或者說，多數(shù)人的意見不一定正確，真理往往掌握在少數(shù)人手中。議事規(guī)則洞察人類表決時的這塊短板，提出保護少數(shù)方的權(quán)利。少數(shù)方往往是指人數(shù)超過1／3但沒有達(dá)到一半的這部分人。對這部分人的權(quán)利保護，采取提高表決通過人數(shù)的辦法，即假如少數(shù)方的意見非常強勢，就要把半數(shù)通過提高到2／3通過或者3／4通過。通過以上的規(guī)定性，議事規(guī)則保護各種人和人群的權(quán)利，從而最終做到保護整體的權(quán)利。

（三）議事規(guī)則內(nèi)涵

本文認(rèn)為，議事規(guī)則是指約束會議行為、把民主價值觀內(nèi)化為自身原則的一系列制度性規(guī)定。它是在自由充分討論的基礎(chǔ)上達(dá)成的，一經(jīng)通過就成為會議行為必須遵守的準(zhǔn)則。它適用于公民集會、固定組織的基層會議、代表大會、立法機構(gòu)、企業(yè)董事會以及具有某種行政、管理或類似司法權(quán)力的會議。

二、議事規(guī)則運行機理

（一）程序化

議事程序借助會議實體來運行。程序的實質(zhì)是管理和決定的客觀化，杜絕人為因素。由于程序具有輔助性和獨立性的特點，往往要依附于某一實體才能實現(xiàn)其價值，因此，程序能把抽象的內(nèi)容具體化為可操作性的步驟與方式，以實現(xiàn)內(nèi)容與形式、理論與實踐的統(tǒng)一。議事規(guī)則的程序是依賴于會議實體而存在、運行的，議事規(guī)則是會議的議事規(guī)則，沒有會議就沒有議事程序。歷史的發(fā)展已經(jīng)證明，會議的民主化，一直得益于會議的議事程序的合理規(guī)劃和運作。近代以降，無論是資本主義的議會還是社會主義的人民代表大會，會議成了民主的載體和人民實現(xiàn)當(dāng)家作主的舞臺，是議事規(guī)則運行和發(fā)展的民主實體。這樣看來，盡管議事程序具有相對的獨立性，但從本質(zhì)上講議事程序并不是獨立的，而是依賴于會議這個實體，會議是議事規(guī)則運行的載體，二者相輔相依。

議事程序具有可操作性。議事規(guī)則把會議的各個步驟、方式、途徑制度化、法律化，并使之具有可操作性。其程序包括組織程序（會議的準(zhǔn)備、主持、會期、會議形式、列席、休會閉會等）和議事程序（議案提出、審議、詢問和質(zhì)詢、發(fā)言、表決、特定問題調(diào)查、罷免和彈劾等），各個程序各就其位、各司其職，既配合又牽制，按部就班、有序運行。對發(fā)言人、發(fā)言時長、打斷、提問、回答都有詳細(xì)說明，此外，各個階段議題、題材、細(xì)節(jié)都有明確的規(guī)定。

（二）與會各方權(quán)利的制衡

議事過程往往代表權(quán)利的設(shè)置和重組，不同利益方會為己方利益的最大化而窮盡各種手段，這就需要在議事過程中對權(quán)利實行有效地制衡。

第一，制衡通過平衡來實現(xiàn)。平衡會議中組織個人和群體的權(quán)利是議事規(guī)則構(gòu)建的核心原則。會議的權(quán)利不外乎由以下幾方的權(quán)利構(gòu)成：意見多數(shù)方和少數(shù)方的權(quán)利；強少數(shù)方（占總?cè)藬?shù)大于1／3但少于1／2）權(quán)利；缺席方的權(quán)利以及上述人群作為一個整體的權(quán)利。［3］1會議既要約束各方爭權(quán)奪利，又要最大化地滿足各方利益，制衡之外再加上平衡就能很好地實現(xiàn)上述目標(biāo)。通過對上述各方的權(quán)利平等保護，完成了對權(quán)利的制衡。平衡，要考慮每個成員的意見，要允許與會各方經(jīng)過有效的辯論，充分表達(dá)自己的意見和主張，經(jīng)過權(quán)利平衡，大量復(fù)雜程度各異的問題達(dá)成最大程度的一致，最大程度上體現(xiàn)了一個組織的總體意愿。

第二，制衡無處不在。權(quán)利制衡在議事中處處可見，譬如，議事規(guī)則一般規(guī)定“制衡質(zhì)疑”，就是說在審議動議時，只能就事論事，不能以道德名義去懷疑別人的動機。這種規(guī)定顯然是有其合理性：一是動機是不可證實的東西；二是對動機的揭露和質(zhì)疑會導(dǎo)致遠(yuǎn)離議題，因為會議審議是就事論事，不涉及人；三是人生來就具有為自己謀取利益的本性，在法制和道德許可的范圍內(nèi)，追求利益的最大化是允許的。又比如，議事規(guī)則還設(shè)計了“誰授予誰收回”的機制。會議組織選出的領(lǐng)導(dǎo)人不認(rèn)真履行職務(wù)，就彈劾罷免。總之，制衡在議事規(guī)則中已經(jīng)無處不在，實現(xiàn)制衡的是規(guī)則，是程序正義不影響共同的框架下的討論和議事。

第三，會議主持人權(quán)力中立。在議事規(guī)則中，對會議的主持人權(quán)力有很大制約。會議的主持人是由集體成員按照自己的意志選出的，擁有一定的權(quán)力，但集體會對主持人權(quán)力行使監(jiān)督權(quán)和制約權(quán)，避免他將自己的意志加到集體的頭上。比如《羅伯特議事規(guī)則》規(guī)定，主持人必須立場中立，不能參與辯論，不能發(fā)表自己的觀點，當(dāng)會議主席發(fā)現(xiàn)大家忽略了一個事實或議題偏離主題時，要站出來提醒，此時，主席必須退出主席位，將權(quán)力交到副主席手中，待討論結(jié)束方可回到主席位，恢復(fù)權(quán)力。

（三）法律保障和道德約束

第一，法律保障實施。代議制的議事規(guī)則中，出席會議人員的地位，權(quán)力、義務(wù)、行使權(quán)力的方式和程序，都需要法律予以確認(rèn)和保護，也就是說要法制化。代議機關(guān)的議事規(guī)則是議會自己制定、約束議員議事行為以及議院自我調(diào)節(jié)和規(guī)范的法律，“是介于憲法和國會法之間，國會兩院分別獨立制定的法律，是直接根據(jù)憲法由各議院自主地規(guī)定自己的內(nèi)部組織、議事程序、紀(jì)律等方面會議法的一種，是獨立的法，但因為與憲法之間還有國會法，實際上它又是國會法的施行細(xì)則”［4］。

第二，道德約束行為。企業(yè)組織、民間團體議事活動中的議事規(guī)則的合法性源自該組織的集體授權(quán)，其有效運行完全依賴于成員對規(guī)則的尊重。假如議事沒有規(guī)則，代表不同利益的與會各方會爭吵不休，甚至大動干戈，造成低效率、不公平甚至導(dǎo)致會議無法進行，因而有必要制定約束會議行為的規(guī)則，經(jīng)充分討論，各方妥協(xié)、退讓，每個人都把自己的部分權(quán)利讓渡給了集體，形成了一份相互遵守并彼此珍惜的契約。這個契約就是約束會議行為的議事規(guī)則，遵守這個規(guī)則是集體共同的約定，是道德要求。企業(yè)組織、民間團體對議事規(guī)則的遵守主要依靠組織成員的內(nèi)心對規(guī)則的尊重。

三、議事規(guī)則對發(fā)展我國會議民主的啟示

當(dāng)前，我國利益訴求日益多元化，民主法治的發(fā)展、公民權(quán)利的保障、和諧社會的建設(shè)，急需可操作、易于施行、契合當(dāng)代法治精神、體現(xiàn)公正并有助于提高效率的議事規(guī)則。

（一）健全政治會議議事規(guī)則，引領(lǐng)會議民主發(fā)展

在我國的政治生活中，有三大會議系統(tǒng)，中國共產(chǎn)黨全國代表大會、全國人民代表大會和中國人民政治協(xié)商會議。這三大會議系統(tǒng)，是我國政治生活的重要內(nèi)容。三大會議在議事規(guī)則建設(shè)方面還有不足之處。一是除全國人大及其常委會于1987年頒布并實施了《議事規(guī)則》外，另兩大會議還沒有頒布專門的議事規(guī)則；二是在會議期間，三大會議無論是議事制度、議事程序以及遵守的規(guī)定方面如出一轍，開會的地點相同、會議的布局相同、會議的主題相仿；三是部分代表（委員）不是審議報告，而是“學(xué)習(xí)”報告，不敢在會上辯論。這種局面的存在，不利于發(fā)揮三大會議系統(tǒng)在國家政治生活中的作用。因此，無論黨代會、人大會議還是政協(xié)會議，都要建立和健全自己的議事規(guī)則。同時，由于三大會議系統(tǒng)的功能不同，在議事規(guī)則的構(gòu)建中還應(yīng)體現(xiàn)出其差異性。通過建立議事規(guī)則，推進三大政治會議運行機制逐步制度化、具體化、程序化、規(guī)范化，切實保證人民有效實現(xiàn)民主權(quán)利，密切代表同人民的聯(lián)系，引領(lǐng)當(dāng)代中國會議民主的發(fā)展。

（二）完善人大議事規(guī)則，促進會議民主健康發(fā)展

1987年，全國人民代表大會及其常務(wù)委員會議事規(guī)則的頒布，對于推進會議民主建設(shè)，實現(xiàn)人民當(dāng)家作主起到了積極的作用。但我國人大及其常委會的議事規(guī)則在以下幾個方面還存在問題：一是制約開會議事的法律過多。全國人大及其常委會議事，除了遵守專門的《議事規(guī)則》外，還要遵守《中華人民共和國憲法》、《全國人大組織法》、《立法法》等，這使得會議的運行復(fù)雜化。二是不同的法律規(guī)定之間存在不一致的地方，比如關(guān)于“質(zhì)詢案”的規(guī)定，《全國人大議事規(guī)則》中的條款和《代表法》的有關(guān)條款的規(guī)定就不一致。三是概而不全、簡而不詳?！度珖舜笞h事規(guī)則》對許多程序性的規(guī)定過粗、過簡、不全，對如何具體操作也無細(xì)則說明。事實上，我國的人大由于其最高權(quán)力地位，往往是利益表達(dá)、碰撞和沖突最集中的地方。人大的開會議事是我國民主運作的基本方式，代表在人大會議平臺上就權(quán)力的規(guī)劃和各自所代表的社會階層、群體的利益進行博弈，才能將憲法賦予的民主轉(zhuǎn)化為一種政治生活方式。完善人大及其常委會的議事規(guī)則應(yīng)從以下兩個方面著手：一是細(xì)化與規(guī)范規(guī)則。就我國人大及其常委會整體而言，需要細(xì)化已有的規(guī)則，摒棄形式上的過于簡潔化、文牘化，內(nèi)容上的抽象與籠統(tǒng)，從細(xì)節(jié)上完善有關(guān)的法律規(guī)定，從技術(shù)環(huán)節(jié)上保證代表真實表達(dá)自己的訴求。二是加強可操作性。應(yīng)強化程序設(shè)計中的技術(shù)應(yīng)用，不斷探索，不斷借鑒，促進人大及其常委會議事規(guī)則的完善。

（三）構(gòu)建基層會議議事規(guī)則，發(fā)展會議民主

當(dāng)前，農(nóng)村的村民會議、城市的居民會議、企事業(yè)單位的職工代表會議比較活躍，它們和各種協(xié)調(diào)會、溝通會構(gòu)成了當(dāng)代中國最直接、最廣泛的民主實踐基地。也應(yīng)看到，隨著我國多元社會的形成，利益矛盾沖突事件大量涌現(xiàn)。一方面，為解決頻發(fā)的社會利益矛盾沖突，滿足百姓訴求而召開的基層會議越來越多；另一方面，由于會議不公平，導(dǎo)致問題無法解決，誘發(fā)群體性事件。這種狀況與基層會議缺乏議事規(guī)則有因果關(guān)系?；鶎臃€(wěn)則社會穩(wěn)，構(gòu)建基層會議的議事規(guī)則已是發(fā)展會議民主的當(dāng)務(wù)之急。一方面，有利于化解危機?；鶎訒h是一個很好的平臺，在認(rèn)可各利益群體追求合法利益的基礎(chǔ)上，為不同的利益主體的利益表達(dá)作出制度化的安排，在這個平臺上大家坐下來，按規(guī)則議事，遵程序發(fā)言，充分尊重不同利益群體的訴求。浙江溫嶺基層農(nóng)民已經(jīng)開展了十多年的“民主懇談會”和其他對話機制。實踐證明，議事規(guī)則的廣泛運用，在增強人們對政策的認(rèn)同感、化解各方的利益沖突方面發(fā)揮了巨大的作用。另一方面，有利于公共決策。建立基層會議的議事規(guī)則能通過公開透明的會議程序，讓各種意見包括反對意見在這個平臺上都能夠得以表達(dá)，使得決策的內(nèi)容來自于人們的同意，贏得了民眾對決策的認(rèn)同。

［1］列寧選集（第4卷）［M］．北京：人民出版社，2005：26．

［2］徐駿．近代中國語境下議事規(guī)則的融合與游離［J］．法學(xué)，2013（5）：50－55．

［3］亨利·羅伯特．羅伯特議事規(guī)則（通用議事規(guī)則的根本原則）［M］．袁天鵬，孫滌，譯．上海：格致出版社，上海人民出版社，2008．

［4］董璠輿．外國議會議事規(guī)則［M］．北京：中國政法大學(xué)出版社，1993：26．

責(zé)任編輯：楊 東

D62

A

1002－0519（2014）04－0060－04

2014－05－12

杜滿昌（1971－），男，山東嘉祥人，華南理工大學(xué)思想政治學(xué)院2012級博士研究生，主要從事馬克思主義中國化的研究。