肖 峰，曾文革

(重慶大學(xué) 法學(xué)院，重慶 400045)

農(nóng)業(yè)弱質(zhì)性引發(fā)的收益劣勢使其難以吸引從業(yè)者，以及人口環(huán)境、國際貿(mào)易對農(nóng)業(yè)發(fā)展的壓力，造成宏觀戰(zhàn)略與微觀選擇嚴(yán)重錯(cuò)位，國家要制度化地利用公共資源支持農(nóng)業(yè)的利益凹點(diǎn)。歐盟推動(dòng)支持體系的轉(zhuǎn)型堪稱典型，通過拓展立法視野將特定時(shí)期農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要矛盾列為支持目標(biāo)，實(shí)施新策略回應(yīng)新問題，遵循農(nóng)業(yè)內(nèi)在規(guī)律而鑄成綜合化支持體系，取得全球戰(zhàn)略發(fā)展先機(jī)。我國則偏重支持農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)功能，疏于破解農(nóng)民流失、貿(mào)易失衡、資源環(huán)境退化間的惡性循環(huán)，功能和內(nèi)容較單一，對農(nóng)業(yè)談判、環(huán)境談判支撐乏力，必須正視差距并扭轉(zhuǎn)制度頹勢。本文將以中歐農(nóng)業(yè)支持體系轉(zhuǎn)型軌跡為基礎(chǔ)，檢視轉(zhuǎn)型中理念和策略的差異以及我國的不足，探究歐盟經(jīng)驗(yàn)對我國的借鑒意義。

一、中歐農(nóng)業(yè)支持體系戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的過程

中歐都不斷地轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)支持體系來回應(yīng)時(shí)代需要，其方向和步驟是各自農(nóng)業(yè)在特定時(shí)期內(nèi)主要矛盾決定的，中歐的具體轉(zhuǎn)型措施有一定的相似，但不同的價(jià)值目標(biāo)和轉(zhuǎn)型策略勾勒出大相徑庭的嬗變軌跡。

(一)歐盟農(nóng)業(yè)支持體系的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型

歐洲國家自1962年開始在共同農(nóng)業(yè)政策中形構(gòu)區(qū)域性農(nóng)業(yè)支持體系①注:本文所指歐盟共同農(nóng)業(yè)政策指歐洲區(qū)域性組織層面的共同農(nóng)業(yè)政策，將1992年以前歐共體和歐洲聯(lián)盟成立后的共同農(nóng)業(yè)政策視為一個(gè)連貫的制度框架來研究，不進(jìn)一步區(qū)分二者的差異。，隨著產(chǎn)能過剩、農(nóng)民流失、食品安全、國際貿(mào)易和生態(tài)保護(hù)等時(shí)代問題漸次出現(xiàn)，歐盟理事會(huì)等機(jī)構(gòu)立法與政策［1］發(fā)起了多輪改革，促成目標(biāo)綜合化(從產(chǎn)能促進(jìn)到可持續(xù)發(fā)展支持)和手段綜合化(單一支持到核心支持與交叉支持結(jié)合)的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。

1992年麥克薩利改革開始倚重對農(nóng)民收入支持，遏制農(nóng)民棄農(nóng)與從業(yè)人口失衡問題，其中(EEC)1765/92、1766/92條例改變了對糧食作物的支持，(EEC)2046/92至2080/92等30余條例改變了對奶肉制品、煙草等的支持，歐盟農(nóng)業(yè)支持體系的戰(zhàn)略蛻變由此開啟。第一，直接補(bǔ)貼農(nóng)民收入成為支持體系新中心，并加強(qiáng)對中小型經(jīng)營者的保護(hù)。1765/92條例將國家支持與產(chǎn)能脫鉤，強(qiáng)化大型經(jīng)營者獲資條件而放寬對中小型經(jīng)營者的要求，設(shè)立中小經(jīng)營者特殊支持計(jì)劃。第二，限制適用價(jià)格支持以降低其制度地位。1766/92條例將1993-1996年糧食目標(biāo)價(jià)格、門檻價(jià)格和干預(yù)價(jià)格與公共健康、生態(tài)質(zhì)量等掛起鉤來，2046/92等條例修正了各種農(nóng)產(chǎn)品支持中“產(chǎn)量至上”做法。第三，借力收入支持改善從業(yè)結(jié)構(gòu)，推行55歲以上未領(lǐng)取退休金農(nóng)民如自愿退出農(nóng)業(yè)則可享受財(cái)政直補(bǔ)的“提前退休計(jì)劃”，騰挪出土地用于支持青年農(nóng)民或植樹造林、景觀建設(shè)，農(nóng)村環(huán)保由此開始成為新就業(yè)點(diǎn)。可見，支持方式由支持農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格促進(jìn)增收，切換到穩(wěn)定農(nóng)業(yè)人口來支撐農(nóng)產(chǎn)品市場。

WTO對國內(nèi)支持的限制和瘋牛病等危機(jī)的爆發(fā)，促使歐盟在2000年議程中以(EC)1251/1999至1259/1999等9條例改變對種植物、牛肉與牛奶業(yè)的支持，農(nóng)村整體發(fā)展受到重視。一是統(tǒng)一資助預(yù)算與項(xiàng)目管理，將預(yù)算歸入歐洲農(nóng)業(yè)指導(dǎo)與保證基金的保證部分，將成員國優(yōu)先項(xiàng)目統(tǒng)一到歐盟層面，強(qiáng)調(diào)實(shí)際耕種的要求并設(shè)定獲資上限，重點(diǎn)支持弱勢地區(qū)、青年農(nóng)民培訓(xùn)和提前退休項(xiàng)目［2］。二是善用市場和直補(bǔ)組合效應(yīng)，降低價(jià)格支持與出口退稅率，農(nóng)民相應(yīng)損失由直補(bǔ)來填補(bǔ);保持休耕資助水平五年不降低，且預(yù)算額度與農(nóng)民貢獻(xiàn)匹配［3］。三是以農(nóng)業(yè)功能復(fù)合化推進(jìn)收入多元，以利基市場、能源市場推動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品非食用利用，資助農(nóng)業(yè)生態(tài)友好行為，使農(nóng)民獲得資源管理的回饋［4］。設(shè)定青年農(nóng)民、環(huán)境受限地區(qū)等項(xiàng)目資助的生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)，對作出五年以上環(huán)保承諾農(nóng)民的可得收入損失、履行費(fèi)用、資本收益在合理限度內(nèi)補(bǔ)償，加強(qiáng)對從事有機(jī)農(nóng)業(yè)、半自然耕種和自然景觀維護(hù)的激勵(lì)［5］。四是增強(qiáng)農(nóng)村對市場的適應(yīng)能力，擴(kuò)展消費(fèi)者對產(chǎn)地、作業(yè)方式等的知情權(quán)，將消費(fèi)者權(quán)益化為農(nóng)民獲資新條件，以提高支持力度來提升農(nóng)民群體適應(yīng)市場的能力。

2003年CAP改革將農(nóng)村地區(qū)發(fā)展列為支持重心，并深化對農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的支持。其中(EC)1782/2003至1788/2003等7條例修改了直補(bǔ)、EAGGF資金規(guī)則等措施。在歐委會(huì)政策影響評價(jià)基礎(chǔ)上［6］，(EC)73、74/2009 條例繼續(xù)完善對收入、農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的支持，《農(nóng)村發(fā)展決議》(2009/61/EC)更將農(nóng)業(yè)作為應(yīng)對環(huán)境危機(jī)的戰(zhàn)略領(lǐng)域來加以支持［7］。一是統(tǒng)一對農(nóng)民的支持口徑，建立“單一支付計(jì)劃”來簡化直補(bǔ)申領(lǐng)程序。(EC)1234/2007號條例統(tǒng)一了21個(gè)農(nóng)產(chǎn)品組織(CMO)，減輕農(nóng)民遵守與行政管理成本［8］。74/2009條例對其加以進(jìn)一步強(qiáng)化。二是確立農(nóng)民獲取直補(bǔ)時(shí)的生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)“交叉遵守”機(jī)制。歐盟及成員國動(dòng)植物健康、良好作業(yè)、環(huán)境維持成為獲取直補(bǔ)的強(qiáng)制要求，未達(dá)到則加以削減或取消，疏忽所致削減1%-15%而故意為之至少削減20%;獎(jiǎng)勵(lì)農(nóng)民的增益性生態(tài)服務(wù)，如給予能源作物45歐元/公頃的碳信用補(bǔ)貼［9］。引入農(nóng)場咨詢體系引導(dǎo)農(nóng)民實(shí)施良好作業(yè)，強(qiáng)制要求農(nóng)民2010年開始記錄作業(yè)環(huán)境、食品安全和動(dòng)物福利信息。三是削減價(jià)格與收入支持而增加農(nóng)村地區(qū)發(fā)展支持。降低價(jià)格支持方面，如2004年谷物干預(yù)價(jià)下浮5%至每噸95.35歐元，黑麥從干預(yù)體系中移除，硬質(zhì)小麥傳統(tǒng)產(chǎn)區(qū)補(bǔ)貼從每公頃344.5歐元降至250歐元;收入支持削減方面，設(shè)定收入支持(支柱1項(xiàng)目)預(yù)算上限，建立“調(diào)制”機(jī)制②注:“調(diào)制”(modulation)措施是將直補(bǔ)資金調(diào)節(jié)至農(nóng)村地區(qū)發(fā)展項(xiàng)目的措施，歐盟規(guī)定:2005年用于削減直補(bǔ)資金3%，2006為4%，而2007開始每年削減5%，但單個(gè)農(nóng)民直補(bǔ)獲得額5000歐元以下可免于調(diào)制，例如2007年獲得了1萬歐元直補(bǔ)，5%的調(diào)制率下則先削減500歐(10000*5%)，而后再返回250歐(5000*5%)。，將直補(bǔ)預(yù)算移至農(nóng)村地區(qū)發(fā)展項(xiàng)目(支柱2項(xiàng)目)，為農(nóng)村地區(qū)發(fā)展每年籌措約12億歐元［10］。

歐盟農(nóng)業(yè)支持體系從單一向綜合的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，破除了農(nóng)業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)性阻礙因素，支撐其成為應(yīng)對氣候變化等危機(jī)的主動(dòng)領(lǐng)域。2011后，歐盟又啟動(dòng)了新一輪CAP改革，就簡化價(jià)格支持、優(yōu)化收入支持、形成歐盟與成員國平行監(jiān)管、拓展地區(qū)發(fā)展四議題繼續(xù)推動(dòng)支持體系變革［11］。

(二)我國農(nóng)業(yè)支持體系的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型

我國農(nóng)業(yè)支持體系戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型源于“三農(nóng)”問題凸顯與履行WTO義務(wù)壓力，從零星出臺的支農(nóng)惠農(nóng)政策發(fā)展為價(jià)格支持的格局與四大補(bǔ)貼結(jié)合［12］，體現(xiàn)了我國在探索現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展過程中逐步完善公共財(cái)政向農(nóng)村輸送資源的不斷努力。

2002年前我國農(nóng)業(yè)支持體系處于萌芽狀態(tài)，主要通過扶貧、西部大開發(fā)、災(zāi)后重建等轉(zhuǎn)移支付措施，以及關(guān)稅優(yōu)惠措施實(shí)現(xiàn)，如海關(guān)總署1986年減征或免征農(nóng)副產(chǎn)品出口生產(chǎn)基地相關(guān)稅費(fèi)，財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部對國有良種示范繁殖農(nóng)場減免農(nóng)業(yè)稅的政策;即便1998年實(shí)行保護(hù)價(jià)收購、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與大江大河治理等措施后，專向性支持措施乏善可陳，遑論對紓解農(nóng)村社會(huì)問題和生態(tài)危機(jī)的支持。2002年農(nóng)業(yè)部《優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域布局規(guī)劃(2003-2007年)》列出11個(gè)重點(diǎn)農(nóng)產(chǎn)品后，財(cái)政部以《關(guān)于大豆良種推廣資金管理的若干規(guī)定(試行)》(財(cái)辦農(nóng)［2002］17號)為東三省和內(nèi)蒙古高油大豆配套中央財(cái)政補(bǔ)貼資金，由此開啟了我國支持體系轉(zhuǎn)型的大幕。種糧補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)具購置(2004年)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼(2006年)，以及食糖臨時(shí)收儲(chǔ)(2005年)、臨時(shí)收儲(chǔ)、糧油臨時(shí)收儲(chǔ)(非口糧用的玉米、大豆和油菜籽)和豬肉臨時(shí)收儲(chǔ)政策(2008年)開始建立，并實(shí)行稻谷、小麥實(shí)施最低收購價(jià)政策(2004年)和廢除農(nóng)業(yè)稅政策(2006年)［13］。與歐盟轉(zhuǎn)型較長的時(shí)間跨度不同，我國的轉(zhuǎn)型體現(xiàn)為近十年來四大補(bǔ)貼與價(jià)格支持的形成過程。

四大補(bǔ)貼方面，補(bǔ)貼對象、預(yù)算額度逐步擴(kuò)大是共同趨勢。從2002年補(bǔ)貼高油大豆開始，主要糧食作物、畜產(chǎn)品和糧食主產(chǎn)區(qū)特色作物先后進(jìn)入良種補(bǔ)貼范圍，2005年前稻米、玉米、小麥納入補(bǔ)貼，2007年奶牛、生豬列入，2009年《中央財(cái)政農(nóng)作物良種補(bǔ)貼資金管理辦法》頒布時(shí)已覆蓋31省區(qū)市水稻、小麥、玉米、棉花，東三省和內(nèi)蒙的大豆，江蘇等10省及信陽、漢中和安康的油菜籽，川滇藏甘青五省的青稞，2010年起試行花生良種補(bǔ)貼。種糧直補(bǔ)由2004年中央一號文件、國務(wù)院文件(國發(fā)［2004］17號)確立，財(cái)政部因應(yīng)調(diào)整了糧食風(fēng)險(xiǎn)基金使用規(guī)則來規(guī)范直補(bǔ)經(jīng)費(fèi)管理，確立了補(bǔ)貼的種類、標(biāo)準(zhǔn)及兌付由各省市確定，且與耕種面積掛鉤的做法。中央預(yù)算逐年提高，2008年后維持在151億元，在四大補(bǔ)貼中額度最小(2011年占比10.7%)，加上191億地方糧食風(fēng)險(xiǎn)資金［14］共約340億。農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼由2004年中央一號文件確立，農(nóng)業(yè)部《農(nóng)業(yè)機(jī)械購金使用管理辦法(試行)》規(guī)定了中央財(cái)政資金的補(bǔ)貼對象、標(biāo)準(zhǔn)和種類、資金申報(bào)與下達(dá)、發(fā)放程序、管理監(jiān)督等，《農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法》第27條將其提升為法律規(guī)則。各省依照農(nóng)業(yè)部年度《補(bǔ)貼資金年度項(xiàng)目指南》制定《使用方案》并交農(nóng)業(yè)部批復(fù)，“2011年補(bǔ)貼規(guī)模增加到175億元，機(jī)具種類涵蓋12大類46個(gè)小類180個(gè)品目”［15］。而居四大補(bǔ)貼額度之冠的農(nóng)資綜合補(bǔ)貼始自2006年財(cái)政部《關(guān)于對種糧農(nóng)民柴油化肥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料增支實(shí)行綜合直補(bǔ)的通知》建立的柴油補(bǔ)貼，其規(guī)定以用量、成品油價(jià)格預(yù)計(jì)變化確定額度。針對其他農(nóng)資建立了按種糧生產(chǎn)資料支出、播種面積、糧食商品量因素，結(jié)合增支因素預(yù)計(jì)和國家財(cái)力情況確定分省補(bǔ)貼額度的做法。以糧食風(fēng)險(xiǎn)基金專戶經(jīng)中央、省、縣向農(nóng)民預(yù)付，并于2008年納入全國農(nóng)民綜合直補(bǔ)網(wǎng)的“一卡(折)通”。財(cái)政部等部門在2009年調(diào)整了補(bǔ)貼基期、增值幅度和規(guī)模確定標(biāo)準(zhǔn)。2008年后的年份因價(jià)格上漲造成糧食畝均化肥、柴油支出高于2008年時(shí)，以該年作為新基期年并逐次滾動(dòng)，補(bǔ)貼規(guī)模與農(nóng)資、糧食價(jià)格、國家財(cái)力掛鉤并保持只增不減。該項(xiàng)補(bǔ)貼從2006年126億到2011年增至860億(占四大補(bǔ)貼60%-70%)。

價(jià)格支持方面，根據(jù)2006年中央一號文件和《糧食流通管理?xiàng)l例》第28條，發(fā)改委等制定了《2006年早秈稻最低收購價(jià)執(zhí)行預(yù)案》，將保護(hù)價(jià)敞開收購修改為最低收購價(jià)政策，以國有、國有控股糧企為主收購渠道輔之以其它糧食經(jīng)營者，國家按品種及質(zhì)地要求劃定最低收購價(jià)，市場價(jià)格倚低時(shí)則由中儲(chǔ)糧及其分支機(jī)構(gòu)、主產(chǎn)區(qū)和主銷區(qū)省級地方儲(chǔ)備糧管理公司按最低收購價(jià)收購，市價(jià)倚高時(shí)則不啟動(dòng)。每年糧食收獲季發(fā)布當(dāng)年早秈稻、中晚稻和小麥最低收購價(jià)執(zhí)行預(yù)案，價(jià)格水平逐年調(diào)高，如白小麥價(jià)格從2007年的0.69元/市斤漲至2013年1.12元/市斤。并且，規(guī)定不同價(jià)格對應(yīng)的糧食等級、質(zhì)地要求。此外，對部分糧油產(chǎn)品、畜肉進(jìn)行臨時(shí)收儲(chǔ)則是通過國家農(nóng)產(chǎn)品儲(chǔ)備體系平衡市場供求的干預(yù)性做法，屬于刺激農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的政策性托市措施，手段與最低收購價(jià)相似。

我國農(nóng)業(yè)支持體系的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型主要是圍繞穩(wěn)定糧價(jià)及產(chǎn)量的手段創(chuàng)新，屬于農(nóng)業(yè)市場支持為主的法律政策體系，理念和具體措施與歐盟存在重大差異。

二、中歐農(nóng)業(yè)支持體系轉(zhuǎn)型理念的比較

中歐轉(zhuǎn)型的差異綜合體現(xiàn)在轉(zhuǎn)型起點(diǎn)、目標(biāo)和過程中，轉(zhuǎn)型起點(diǎn)差異出于國情使然，而目標(biāo)點(diǎn)與轉(zhuǎn)型過程的差異則源自中歐秉持不同的轉(zhuǎn)型理念，具體呈現(xiàn)于轉(zhuǎn)型目標(biāo)設(shè)定的視野和推動(dòng)轉(zhuǎn)型的態(tài)度兩方面。

(一)轉(zhuǎn)型目標(biāo)體系的差異

農(nóng)業(yè)支持要同時(shí)克服農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)內(nèi)生要素配比失衡和外部不利影響，中歐轉(zhuǎn)型最大差異就體現(xiàn)為對將農(nóng)業(yè)發(fā)展哪些內(nèi)外影響因素納入支持目標(biāo)問題上存在不同認(rèn)識。

一方面，中歐將農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)內(nèi)生要素納入支持目標(biāo)的范圍不同，歐盟逐步擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)鏈內(nèi)各因素的關(guān)照，我國則不離對農(nóng)業(yè)市場的支持。由于歐盟采取價(jià)格支持為主時(shí)有利于大型經(jīng)營者而造成貧富差距、務(wù)農(nóng)熱情降低，農(nóng)民轉(zhuǎn)行、農(nóng)村空心化、農(nóng)民老齡化以及產(chǎn)品結(jié)構(gòu)單一、資源耗費(fèi)與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)高等問題異常突出［16］;1992改革將與產(chǎn)能脫鉤的收入支持主流化，破除了農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、經(jīng)營者間收入懸殊問題;2003年將地區(qū)發(fā)展支持主流化促進(jìn)了收入的區(qū)域平衡，農(nóng)產(chǎn)品供求關(guān)系穩(wěn)定、農(nóng)民收入在產(chǎn)業(yè)和地區(qū)間保持平衡均在轉(zhuǎn)型視野內(nèi)，對產(chǎn)業(yè)上下游的支持著力均勻。我國以良種農(nóng)資農(nóng)機(jī)、與產(chǎn)能掛鉤直補(bǔ)、廢除農(nóng)業(yè)稅來降低務(wù)農(nóng)成本，最低收購價(jià)、臨時(shí)收儲(chǔ)來保障務(wù)農(nóng)收益，凸顯出農(nóng)業(yè)市場供給量是我國的首要支持目標(biāo)，屬于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的末端支持，對改善農(nóng)民、生產(chǎn)資料和生態(tài)環(huán)境的結(jié)合方式作用有限，雖縱向發(fā)展進(jìn)步明顯，但遠(yuǎn)落后于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)收益和增速，農(nóng)民流失和兼業(yè)務(wù)農(nóng)難以避免。

另一方面，中歐轉(zhuǎn)型對外部影響因素的開放度不同，歐盟能充分地接納多種外部因素來形成交叉支持措施，我國則未能給予重視。第一，歐盟在食品危機(jī)爆發(fā)后迅速調(diào)整監(jiān)管模式，建立追溯與標(biāo)簽制度、安全標(biāo)準(zhǔn)等來贏回市場信心［17］，強(qiáng)化收入支持中對食品安全保障的要求，建立咨詢系統(tǒng)幫助農(nóng)民提高信息記錄、標(biāo)簽使用能力。而我國轉(zhuǎn)型固守流通環(huán)節(jié)而難以覆蓋“從農(nóng)場到餐桌”全過程，數(shù)量平衡有余而風(fēng)險(xiǎn)抑制不足。第二，1992改革后歐盟逐步將生態(tài)保護(hù)納入支持目標(biāo)，2003改革采取了最低環(huán)保要求與增益貢獻(xiàn)獎(jiǎng)勵(lì)結(jié)合的做法，2008年后轉(zhuǎn)為應(yīng)對生態(tài)危機(jī)的主動(dòng)領(lǐng)域，農(nóng)業(yè)生物多樣性保護(hù)等被列入支持目標(biāo)。而我國雖面臨農(nóng)村環(huán)境及生態(tài)系統(tǒng)退化、面源污染的嚴(yán)重問題，卻只在“三農(nóng)”資金中安排了大江大河治理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、退耕(牧)還林(草)資金，支持體系沒有設(shè)定的生態(tài)支持接入點(diǎn)，未內(nèi)化為對農(nóng)業(yè)支持的對價(jià)要求。第三，歐盟在預(yù)判國際貿(mào)易規(guī)則趨勢上推動(dòng)轉(zhuǎn)型，收入支持主流化使其在WTO成立前預(yù)先規(guī)避了《農(nóng)業(yè)協(xié)議》對補(bǔ)貼的限制，生態(tài)保護(hù)、食品安全的支持契合了GATT1994第20條“例外條款”、TBT和SPS要求，其支持體系的國際先進(jìn)性奠定了在貿(mào)易、環(huán)境談判優(yōu)勢地位的國內(nèi)法基礎(chǔ)。我國轉(zhuǎn)型中國際化考量比較欠缺，如2011年農(nóng)村生產(chǎn)支出、各項(xiàng)農(nóng)業(yè)事業(yè)費(fèi)4089.6億元，四大補(bǔ)貼共1400余億元，兩項(xiàng)總額僅占農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)值(40807億)的13.5%，“黃箱”補(bǔ)貼不到10%，既有制度資源尚未用足遑論開拓未來空間;并且對農(nóng)村生態(tài)保護(hù)支持的忽視使糧食安全的物質(zhì)基礎(chǔ)處于動(dòng)搖之中，在國際農(nóng)業(yè)貿(mào)易、環(huán)境規(guī)則未來發(fā)展中比較被動(dòng)。

(二)轉(zhuǎn)型推進(jìn)態(tài)度的差異

轉(zhuǎn)型是一個(gè)動(dòng)態(tài)過程，即使將糧食安全、農(nóng)民收入、消費(fèi)者權(quán)益、國際競爭力和生態(tài)保護(hù)問題納入到農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略，而是否注入公共資源來支持則是各國的態(tài)度問題，中歐推動(dòng)轉(zhuǎn)型的主動(dòng)性大有不同。

歐盟在轉(zhuǎn)型重要節(jié)點(diǎn)上能主動(dòng)地根據(jù)農(nóng)業(yè)發(fā)展主要問題更新支持手段，農(nóng)產(chǎn)品過剩、農(nóng)民流失、農(nóng)產(chǎn)品安全、國際貿(mào)易壓力、生態(tài)保護(hù)依次出現(xiàn)，歐盟主動(dòng)積極地以立法行動(dòng)來改善支持體系，這既有利于創(chuàng)新公共財(cái)政對農(nóng)業(yè)的“輸血”方式，又能在全球率先擺脫農(nóng)業(yè)發(fā)展阻卻因素而取得貿(mào)易、環(huán)保的制度優(yōu)勢。反觀我國，支持體系面臨的形勢更為復(fù)雜，一是農(nóng)業(yè)發(fā)展水平不高且攤子較寬，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化對支持措施需求旺盛;二是須在部分農(nóng)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)超越發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，才能穩(wěn)固農(nóng)業(yè)國際貿(mào)易大國的地位，國內(nèi)支持體系的跨越式發(fā)展勢在必然;三是我國故有發(fā)展方式形成的城鄉(xiāng)二元失衡問題突出，支持體系不僅要著眼農(nóng)業(yè)的未來還要彌補(bǔ)欠賬;四是在歐盟依次出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)與生態(tài)問題在我國同時(shí)涌現(xiàn)，支持體系承受著多管齊下的壓力。

但是我國支持體系的轉(zhuǎn)型對現(xiàn)實(shí)需求的回應(yīng)明顯不足。一方面，不斷增加對農(nóng)業(yè)市場的支持造成糧食豐產(chǎn)但農(nóng)民流失，食品安全形勢嚴(yán)峻、貿(mào)易失衡、生態(tài)退化等問題積重難返，農(nóng)民工即便遭受工資待遇、社會(huì)保險(xiǎn)、子女求學(xué)的嚴(yán)重歧視仍不愿回歸農(nóng)業(yè)，可見支持體系難以激發(fā)務(wù)農(nóng)動(dòng)機(jī)，不能幫助形成穩(wěn)定的從業(yè)人群。另一方面，支持體系轉(zhuǎn)型中落實(shí)農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的力度較弱，以農(nóng)村生態(tài)保護(hù)為例，從2004年首份一號文件要求發(fā)展農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)時(shí)需保護(hù)農(nóng)村環(huán)境，2005年一號文件規(guī)定農(nóng)技機(jī)構(gòu)推廣中重視農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)技術(shù)普及，到2013年一號文件的生態(tài)文明建設(shè)，農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略中生態(tài)保護(hù)要求不斷強(qiáng)化，但支持體系反應(yīng)遲鈍，收入、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的支持也存在類似現(xiàn)象，這種缺乏主動(dòng)性的作法與歐盟正視問題而積極求變的作法形成鮮明對比。

轉(zhuǎn)型目標(biāo)與態(tài)度差異充分說明中歐對支持體系地位奉行著不同的理念，歐盟將農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)功能對公共資源需求均寓于支持體系，而我國則主要將經(jīng)濟(jì)功能中的總供給量保障納入其中，指導(dǎo)理念的高度存在較大差距。

三、中歐農(nóng)業(yè)支持體系轉(zhuǎn)型具體策略的比較

理念差異下必然存在不同的轉(zhuǎn)型具體策略，從中歐的制度軌跡上可以發(fā)現(xiàn)這種不同集中反映在轉(zhuǎn)型支撐點(diǎn)和效應(yīng)發(fā)揮途徑上，中歐在推動(dòng)支持體系轉(zhuǎn)型中選取了不同的中心要素，直接導(dǎo)致了形成不同的轉(zhuǎn)型效果。

(一)轉(zhuǎn)型支撐點(diǎn)的差異

轉(zhuǎn)型支撐點(diǎn)即是公共資源注入農(nóng)業(yè)發(fā)展的切入點(diǎn)，歐盟以農(nóng)民收入為轉(zhuǎn)型支撐點(diǎn)而我國則選用了產(chǎn)能保障。從歐盟轉(zhuǎn)型過程可以看到，農(nóng)民收入多元化的支持是其命脈所在，體現(xiàn)為農(nóng)民市場收入(價(jià)格支持)、直補(bǔ)收入、非農(nóng)收入和生態(tài)保護(hù)收入等多收入源的增設(shè)和鞏固，農(nóng)民義務(wù)加重與收入增加的同向發(fā)展。具體說來，價(jià)格收入是農(nóng)民最直接、持久的收入源，產(chǎn)能不足時(shí)歐盟以與產(chǎn)能掛鉤的價(jià)格支持手段鼓勵(lì)擴(kuò)大產(chǎn)能，賣方市場條件下產(chǎn)能擴(kuò)大意味著收入增加，市場充當(dāng)了農(nóng)民增收的介質(zhì)。市場競爭導(dǎo)致的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡扭曲了支持體系，1973-1988年農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量年均增長2%但消費(fèi)增速僅0.5%，其中6%的農(nóng)場耕作了50%土地并占有60%谷物產(chǎn)量，15%奶場占有50%產(chǎn)量，10%養(yǎng)牛場占有50%牛肉產(chǎn)量，80%預(yù)算集于20%農(nóng)場，從業(yè)人口降低35%且一半在55周歲以上、1/3為兼業(yè)務(wù)農(nóng)［18］，農(nóng)民流失問題日益凸顯。歐盟以收入、地區(qū)發(fā)展支持扭轉(zhuǎn)農(nóng)民間、行業(yè)間、地區(qū)間收入懸殊，以農(nóng)產(chǎn)品就地加工等非農(nóng)就業(yè)、增益性生態(tài)服務(wù)獎(jiǎng)勵(lì)來增加收入源［19］，留住農(nóng)民的同時(shí)實(shí)現(xiàn)食品安全、生態(tài)保護(hù)，并按收入流向有針對地支持青年農(nóng)民以保持職業(yè)的繼承。

而我國雖然將增產(chǎn)增收、新農(nóng)村建設(shè)及生態(tài)文明等列入農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，卻采取了圍繞農(nóng)業(yè)市場的支持體系。具體來說，良種補(bǔ)貼擴(kuò)至農(nóng)機(jī)、農(nóng)資增加了受支持的勞動(dòng)資料類型，保護(hù)價(jià)敞開收購轉(zhuǎn)向最低收購價(jià)、臨時(shí)收儲(chǔ)將行政支持手段市場化，而價(jià)格、收入支持均與產(chǎn)能掛鉤，可見拱衛(wèi)糧食自給率的產(chǎn)能保障是我國支持轉(zhuǎn)型的支撐點(diǎn)。這使得支持體系不可能成為國家戰(zhàn)略與農(nóng)民利益間的“轉(zhuǎn)換器”，我國轉(zhuǎn)型中始終關(guān)注勞動(dòng)資料與勞動(dòng)成果而非勞動(dòng)者、勞動(dòng)對象，對農(nóng)民流失、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系松弛、農(nóng)村生態(tài)系統(tǒng)退化束手無策，高質(zhì)量作業(yè)及其正外部性只能獲得道義贊許而缺乏制度激勵(lì)，農(nóng)民當(dāng)然更愿意轉(zhuǎn)入對生存條件改善更明顯的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。此外我國氣候決定了農(nóng)作物以一年兩熟為主，糧食播種、收獲僅占全年1/3時(shí)間，產(chǎn)能保障意味著僅能支持農(nóng)時(shí)的勞動(dòng)，農(nóng)閑就業(yè)及收入則落于支持體系之外。因此，圍繞產(chǎn)能保障的支持體系不管如何升級，也無法扭轉(zhuǎn)宏觀利益擠壓微觀利益的局面。并且支持體系會(huì)受到市場自發(fā)性的困擾，既不利于實(shí)現(xiàn)宏觀意圖而又造成微觀層面“劣幣驅(qū)逐良幣”，對農(nóng)業(yè)市場逆向調(diào)節(jié)功能可能逐步削弱。

(二)轉(zhuǎn)型效應(yīng)發(fā)揮渠道的差異

中歐轉(zhuǎn)型除理念與支撐點(diǎn)不同外，轉(zhuǎn)型所借以產(chǎn)生效果的關(guān)系載體也不盡相同，因而為各自國際地位和農(nóng)民利益帶來不同的效應(yīng)，其中歐盟轉(zhuǎn)型始終以國家與農(nóng)民的直接關(guān)系為途徑，我國則以二者的間接關(guān)系來承載轉(zhuǎn)型。

歐盟透過國家與農(nóng)民間的直接性法律關(guān)系來發(fā)揮轉(zhuǎn)型效應(yīng)，其中農(nóng)民收入是該關(guān)系的客體。歐盟憑借該關(guān)系為利益對話工具形成了宏觀戰(zhàn)略與微觀利益的交集，如歐盟支持有機(jī)農(nóng)業(yè)體現(xiàn)了政府、消費(fèi)者和農(nóng)民等多方意愿［20］。創(chuàng)新支持措施只是將日益復(fù)雜農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略嵌入政府與農(nóng)民間類契約平權(quán)關(guān)系中，關(guān)系主體并未改變，而只是不斷增刪關(guān)系的內(nèi)容，體現(xiàn)為國家加重對農(nóng)民的義務(wù)要求的同時(shí)增加對其的授益。這產(chǎn)生了兩大積極效應(yīng):一是，農(nóng)民欲獲得國家支持須以履行底限義務(wù)為對價(jià)。價(jià)格支持中國家是農(nóng)產(chǎn)品交易關(guān)系局外人，與農(nóng)民無直接利益關(guān)系，收入直補(bǔ)特別是“交叉遵守”強(qiáng)化后，質(zhì)量、生態(tài)保護(hù)義務(wù)成為支持授予的尺度，國家的支持資源能直接兌換為良好的全局效應(yīng)。二是，國家對農(nóng)民增益性貢獻(xiàn)給予經(jīng)濟(jì)承認(rèn)是法定義務(wù)，如碳匯農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品能源用途、生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目支持，在價(jià)格、收入支持有效運(yùn)作后，地區(qū)發(fā)展支持主流化對農(nóng)民作出額外貢獻(xiàn)產(chǎn)生了良好的利導(dǎo)效應(yīng)。并引入農(nóng)場咨詢、食品溯源、安全標(biāo)準(zhǔn)體系提升市場透明度，以貨幣選票為增益性貢獻(xiàn)拓展市場空間。

產(chǎn)能保障為首的思路意味著我國轉(zhuǎn)型是以國家與農(nóng)業(yè)市場關(guān)系為效應(yīng)發(fā)揮渠道，勞動(dòng)資料和產(chǎn)品交易是國家與農(nóng)民間支持關(guān)系的介質(zhì)。我國的轉(zhuǎn)型是增加受支持生產(chǎn)要素、農(nóng)產(chǎn)品范圍和支持額度的過程，雖一定程度改變了農(nóng)民與農(nóng)資農(nóng)機(jī)生產(chǎn)者、糧商的力量對比，但農(nóng)民高度依賴農(nóng)資、現(xiàn)代機(jī)械，農(nóng)資綜合補(bǔ)貼居首即是明證;“大物流，小農(nóng)戶”的市場環(huán)境擠壓了農(nóng)民獲利空間，公共資源只是經(jīng)農(nóng)民之手在三者間分配，且農(nóng)民拿到的是小部分。這種模式忽視了農(nóng)資農(nóng)機(jī)生產(chǎn)者、糧商濫用市場地位的后果，支持資源無法固定于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而從上下游交易關(guān)系中泄漏，違背了我國支持農(nóng)業(yè)的初衷。與歐盟相比，我國轉(zhuǎn)型未讓公共資源到達(dá)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)貢獻(xiàn)最大者——農(nóng)民，未切中務(wù)農(nóng)動(dòng)機(jī)與農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略脫節(jié)的要害。

四、歐盟農(nóng)業(yè)支持體系戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型對我國的借鑒意義

歐盟的轉(zhuǎn)型紓解了農(nóng)業(yè)發(fā)展中產(chǎn)業(yè)間、地區(qū)間、國家間、人與自然間的緊張，取得良好的戰(zhàn)略效果，其經(jīng)驗(yàn)?zāi)転槲覈С煮w系的未來轉(zhuǎn)型所用。其轉(zhuǎn)型的理念和策略有利于我們認(rèn)清支持體系對農(nóng)業(yè)多元功能的作用機(jī)理，更好地立足城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化并進(jìn)的國情，推動(dòng)支持體系在價(jià)值導(dǎo)向、效能載體和支持對象上形成質(zhì)的飛躍。

(一)增強(qiáng)支持體系的可持續(xù)發(fā)展導(dǎo)向

我國支持體系導(dǎo)向是確定未來轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略的指南，納入支持體系的因素和關(guān)系越復(fù)雜則轉(zhuǎn)型跨度越大。當(dāng)前，我國以產(chǎn)能保障為核心，支持體系圍繞農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)中資源配置展開，對農(nóng)業(yè)的社會(huì)性、國際性功能支持嚴(yán)重不足。這種片面支持農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)功能的導(dǎo)向不可持續(xù)，無法應(yīng)對農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)競爭資源、與生態(tài)系統(tǒng)緊張、抵牾公共健康、脫離國際市場的矛盾，未來轉(zhuǎn)型必須擴(kuò)展支持體系的價(jià)值導(dǎo)向，摒除片面追求產(chǎn)能保障。此外，與歐盟以城鄉(xiāng)一元為基礎(chǔ)、產(chǎn)能過剩為轉(zhuǎn)型起點(diǎn)不同，我國城鄉(xiāng)二元、產(chǎn)能結(jié)構(gòu)性不足的國情造成改革空間有限，不可能采取閑置資源來促進(jìn)增收、保護(hù)生態(tài)，這要求我們在借鑒歐盟經(jīng)驗(yàn)時(shí)，還要立足國情實(shí)現(xiàn)支持體系的跨越式轉(zhuǎn)型。

支持導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變必須究問我國農(nóng)業(yè)未來發(fā)展需要國家支持誰、怎么支持?一是，我國以分散還是集中經(jīng)營為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的愿景，即誰來種地?這決定了主要受支持者是大型抑或中小型農(nóng)業(yè)經(jīng)營者。當(dāng)前我國農(nóng)村自然資源仍主要在集體組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)，與外部資本、人力、技術(shù)等資源平行溝通機(jī)制不暢;政府對土地財(cái)政、市場對商業(yè)開發(fā)的期許造成農(nóng)村資源用于耕作的社會(huì)共識度低，農(nóng)民則以進(jìn)城務(wù)工、兼業(yè)務(wù)農(nóng)為增收對策，回報(bào)足夠豐厚時(shí)也樂于兌現(xiàn)資源交換價(jià)值而放棄使用價(jià)值，土地感情脆弱。二是，推進(jìn)城鎮(zhèn)化時(shí)如何避免抽空農(nóng)村資源?即農(nóng)村究竟應(yīng)該留多少人種地、年齡及知識結(jié)構(gòu)如何。我國城市化進(jìn)程吸引了大量農(nóng)村優(yōu)質(zhì)資源，農(nóng)村發(fā)展被邊緣化的趨勢嚴(yán)重，農(nóng)民即便遭受嚴(yán)重歧視仍不愿回歸農(nóng)業(yè)，支持體系轉(zhuǎn)型須考慮農(nóng)村被抽空的風(fēng)險(xiǎn)。三是，如何應(yīng)對農(nóng)業(yè)整體合理與局部失衡?我國各地自然資源豐度不同，富集地區(qū)資源集中與貧瘠地區(qū)拋荒共存，追逐經(jīng)濟(jì)作物經(jīng)營而冷落基礎(chǔ)農(nóng)業(yè)的“挑肥揀瘦”式從業(yè)傾向嚴(yán)重，需要支持體系更好發(fā)揮“削峰填谷”功能。

解決這些問題要寄望于支持體系轉(zhuǎn)型，筆者認(rèn)為:我國未來支持體系須以可持續(xù)發(fā)展為導(dǎo)向，幫助理順農(nóng)業(yè)發(fā)展中市場、社會(huì)和生產(chǎn)的關(guān)系。第一，修正托市傾向轉(zhuǎn)而支持農(nóng)民能力建設(shè)來增強(qiáng)農(nóng)業(yè)市場關(guān)系的可持續(xù)性。歐盟成功轉(zhuǎn)型潛含著農(nóng)民具備與政府、市場直接對話的能力和平臺，我國農(nóng)村則充當(dāng)了城鎮(zhèn)化改革成本的消化地帶，農(nóng)民“弱勢化”造成不適應(yīng)國內(nèi)、國際農(nóng)業(yè)市場機(jī)制，未來須建立國家與農(nóng)民間平權(quán)支持關(guān)系取代行政性扶貧過甚的做法。第二，平衡對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)價(jià)值的支持效應(yīng)來提高農(nóng)村社會(huì)關(guān)系可持續(xù)性。善用與產(chǎn)能脫鉤的支持挽回優(yōu)質(zhì)勞動(dòng)力，并轉(zhuǎn)向?qū)ζ浒l(fā)展性需求的支持;實(shí)現(xiàn)支持體系與農(nóng)村社?！胺衷畛燥垺?，確保國家支持資源專用于務(wù)農(nóng)行為，避免惠農(nóng)政策因支持資源泄露失去農(nóng)民信任。第三，支持體系要覆蓋產(chǎn)業(yè)上游、貿(mào)易、生態(tài)保護(hù)等以增強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系的可持續(xù)性。雖然“既有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式對土地、水、環(huán)境等世界資源的壓力日漸增大，部分已受貧困和糧食危機(jī)困擾國家的資源條件將遭遇重大挑戰(zhàn)，農(nóng)業(yè)必須朝著資源可持續(xù)利用的方法和技術(shù)方向發(fā)展”［21］，但我國尚耽溺于是首先支持糧食安全保障還是農(nóng)民增收的疑慮中［22］，未建立綜合支持的有效機(jī)制，制度激勵(lì)缺位是造成農(nóng)民“用腳投票”的重要原因。未來轉(zhuǎn)型要以農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展統(tǒng)籌所有支持對象，確保強(qiáng)制與獎(jiǎng)勵(lì)結(jié)合的支持措施貫穿于農(nóng)業(yè)要素投入、農(nóng)事生產(chǎn)過程、市場運(yùn)行的全過程，全方位地支持農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)復(fù)合功能。

(二)優(yōu)化支持效應(yīng)發(fā)揮的關(guān)系載體

我國通過轉(zhuǎn)變對農(nóng)業(yè)市場的支持方式來刺激務(wù)農(nóng)熱情，造成國家意圖實(shí)現(xiàn)受交易條件掣肘，對農(nóng)民增收、公共健康及生態(tài)保護(hù)的支持效果不佳。未來轉(zhuǎn)型應(yīng)明確支持關(guān)系是國家為讓農(nóng)民承擔(dān)政策性負(fù)擔(dān)，以公共資源為代價(jià)補(bǔ)強(qiáng)農(nóng)業(yè)發(fā)展薄弱環(huán)節(jié)的工具。這可以通過干預(yù)農(nóng)產(chǎn)品交易關(guān)系進(jìn)行實(shí)施，也可實(shí)現(xiàn)于國家與農(nóng)民的專向支持關(guān)系中，如收入、生態(tài)保護(hù)支持等。

歐盟將支持關(guān)系從市場關(guān)系中剝離是成功轉(zhuǎn)型的必要條件，保證了國家能直接向農(nóng)民輸送用于增收、公共健康保障、生態(tài)保護(hù)的資源，無需依賴農(nóng)產(chǎn)品、農(nóng)資農(nóng)機(jī)的交易，在國家與農(nóng)民間建立起支持資源授予與義務(wù)履行的對等關(guān)系。農(nóng)民不僅是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的“經(jīng)濟(jì)人”，也是保障公共健康的“社會(huì)人”、涵養(yǎng)資源的“生態(tài)人”，達(dá)成國家宏觀戰(zhàn)略與農(nóng)民微觀利益最高程度的一致。這恰是我國轉(zhuǎn)型的軟肋，在以市場關(guān)系為載體的轉(zhuǎn)型中，資源流向大型經(jīng)營者、農(nóng)資農(nóng)機(jī)及糧食商，消解了國家農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略中支持政策的善意。缺乏對社會(huì)性因素支持也破壞了農(nóng)業(yè)發(fā)揮多樣化功能，支持資源傳導(dǎo)還嚴(yán)重依賴行政體制，既不利于增加對農(nóng)民的實(shí)惠，也沒有為農(nóng)民反饋國家提供的法律渠道。

因此，我國未來轉(zhuǎn)型應(yīng)更倚重農(nóng)民與國家的直接關(guān)系，摒除市場意志的負(fù)面干擾，著眼于城鄉(xiāng)一體建設(shè)來穩(wěn)固支持關(guān)系。一是，要轉(zhuǎn)向以農(nóng)村自然資源使用價(jià)值為基礎(chǔ)的支持模式上。這要求以務(wù)農(nóng)為獲取支持的前提，建立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)從業(yè)記錄的誠信機(jī)制，避免僅以集體組織成員資格即可獲資的做法;所有從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然人、經(jīng)營實(shí)體都應(yīng)當(dāng)成為被支持者，核心支持、交叉支持都應(yīng)以此為依據(jù)確保有限資源穩(wěn)固在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)內(nèi)。二是，增強(qiáng)支持措施實(shí)施的直接程度，繼續(xù)加強(qiáng)全國性農(nóng)民綜合直補(bǔ)網(wǎng)建設(shè)來形成國家與農(nóng)民資金直接來往渠道，統(tǒng)一中央財(cái)政與地方財(cái)政的資金撥付出口，逐步為農(nóng)民直接申報(bào)夯實(shí)技術(shù)基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，增強(qiáng)支持的雙向調(diào)節(jié)能力，建立根據(jù)支持對象優(yōu)劣確定支持額度的機(jī)制，避免弄虛作假、冒名受補(bǔ)等行為。三是，建立多層支持關(guān)系來服務(wù)多元價(jià)值導(dǎo)向，將國家對農(nóng)民的基本要求與增益要求結(jié)合起來寓于其中。在國家與實(shí)際耕作者間建立基本支持關(guān)系，不脫離農(nóng)業(yè)是獲得基本支持的唯一要求;在農(nóng)業(yè)的社會(huì)、國際價(jià)值范疇內(nèi)，合理設(shè)置低限強(qiáng)制履行義務(wù)和增益性獎(jiǎng)勵(lì)，以契約性支持關(guān)系來保持國家根據(jù)農(nóng)民表現(xiàn)調(diào)整支持力度的靈活性。四是，注重轉(zhuǎn)型對未來城鄉(xiāng)一體趨勢的前瞻性，隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與城鎮(zhèn)化協(xié)同性增強(qiáng)，農(nóng)業(yè)成為就業(yè)領(lǐng)域而非身份符號的特征愈加突出，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)積累的技術(shù)和資本進(jìn)入農(nóng)村、農(nóng)民退出農(nóng)業(yè)的體制障礙降低，作為向農(nóng)民授益的支持體系必須與向居民授益的社保體系對接，因此要為農(nóng)業(yè)支持納入統(tǒng)一社保賬戶管理預(yù)留政策空間。

(三)重整支持對象的結(jié)構(gòu)布局

矯正導(dǎo)向、優(yōu)化關(guān)系是為將有限資源用于農(nóng)業(yè)薄弱點(diǎn)，公共資源實(shí)際流向則取決于支持對象的結(jié)構(gòu)布局。歐盟轉(zhuǎn)型是以國家與農(nóng)民關(guān)系為紐帶，農(nóng)民義務(wù)增一分則收入進(jìn)一步，由價(jià)格、直補(bǔ)、地區(qū)支持項(xiàng)目、生態(tài)保護(hù)等構(gòu)成的農(nóng)民收入是主要支持對象，其在轉(zhuǎn)型不斷調(diào)節(jié)各類收入權(quán)重來配合國家戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向。我國在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展時(shí)資源壓力也在增大，優(yōu)質(zhì)農(nóng)業(yè)人才流失異常嚴(yán)重，糧食主產(chǎn)區(qū)發(fā)展水平遠(yuǎn)低于工業(yè)為主的主銷區(qū)，GDP沖動(dòng)對農(nóng)村資源競奪積重難返，而占補(bǔ)平衡形成的新增耕地與占用的良田不可相提并論。農(nóng)民流失后從農(nóng)產(chǎn)品供給者成為消費(fèi)者，動(dòng)搖了糧食安全的根基，迫切需要打平農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、農(nóng)村與城鎮(zhèn)的收益缺口，務(wù)農(nóng)人口的穩(wěn)定性比產(chǎn)能保障更加重要，農(nóng)業(yè)支持對象的優(yōu)先次序需要重整。

短期來看，在當(dāng)前我國的技術(shù)與耕作模式下農(nóng)業(yè)還可適度增長，托市為主的支持尚有一定生存空間，但改善耕地質(zhì)量、增加單產(chǎn)方是長久之計(jì)，這要靠提高農(nóng)民素質(zhì)，必須改變既有支持體系中諸對象的排序。一要逐步調(diào)節(jié)價(jià)格與收入支持的對比關(guān)系，繼續(xù)提高糧食最低收購價(jià)、用足WTO允許的價(jià)格支持空間來保持市場穩(wěn)定，并向與產(chǎn)量脫鉤的收入支持傾斜，彌補(bǔ)務(wù)農(nóng)與非農(nóng)就業(yè)的收益差距以提高就業(yè)人口穩(wěn)定性，抑制支持資源經(jīng)交易關(guān)系向非農(nóng)民主體“泄漏”。注重優(yōu)化農(nóng)業(yè)人才年齡結(jié)構(gòu)的支持，逐步將高齡、殘疾農(nóng)民率先納入城鄉(xiāng)社保體系，多做加法、少做減法來減輕農(nóng)業(yè)承載的社保負(fù)擔(dān)。二要增強(qiáng)對農(nóng)民適應(yīng)市場的能力建設(shè)支持，通過市場信息、農(nóng)技等網(wǎng)絡(luò)布局，普及信息化手段、電子商務(wù)平臺來提高其發(fā)現(xiàn)和上傳信息的能力，在發(fā)揮合作社、農(nóng)超對接等組織化手段縮短物流長度之外，支持虛擬平臺的組織化建設(shè)來促進(jìn)農(nóng)民增收，改善“小農(nóng)戶，大物流”中農(nóng)民的交易工具劣勢，保障優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品獲得更高回報(bào)，而消費(fèi)者訴求、國際市場反饋也能及時(shí)反饋到生產(chǎn)端。三要支持農(nóng)村拓展非農(nóng)項(xiàng)目，降低建設(shè)性項(xiàng)目增加政府與農(nóng)民合作項(xiàng)目，形成國家出錢農(nóng)民出力來推廣農(nóng)技、建設(shè)加工設(shè)施、改造貧瘠土地、保護(hù)農(nóng)村生態(tài)，以合同關(guān)系向農(nóng)民輸送物質(zhì)資源并提出底限要求、獎(jiǎng)勵(lì)增益性貢獻(xiàn)，通過擴(kuò)展支持關(guān)系的內(nèi)容促成農(nóng)民收入多元化。

中歐農(nóng)業(yè)支持體系戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型差異是多個(gè)原因的結(jié)果，歐盟在理念形成和具體策略的經(jīng)驗(yàn)，對我國未來擴(kuò)展農(nóng)業(yè)支持視野、優(yōu)化支持措施具有重要借鑒意義，也有利于化解農(nóng)村社會(huì)和生態(tài)方面的深層次問題。當(dāng)前，全球農(nóng)業(yè)發(fā)展的潮流迫使我們主動(dòng)求變，未來支持體系必須統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)國情與國際趨勢、農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)收益、農(nóng)民與消費(fèi)者利益、人與自然等多對關(guān)系中的多重矛盾，要立基于國家與農(nóng)民互動(dòng)關(guān)系上，以收入為利益交集凝聚務(wù)農(nóng)共識，改變單向利益授予模式而通過雙向互動(dòng)，特別注重農(nóng)民能力建設(shè)，發(fā)揮我國經(jīng)濟(jì)總量和國家干預(yù)能力的優(yōu)勢，構(gòu)建適合中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的支持體系。

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