冉從敬,陳傳夫,賀德方

(1.武漢大學(xué) 信息管理學(xué)院，湖北 武漢 430072；2. 中國科技信息研究所， 北京 100038)

我國對信息產(chǎn)業(yè)高度重視提供了公共部門信息增值利用的政策基礎(chǔ)。2004年中共中央辦公廳發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)信息資源開發(fā)利用工作的若干意見》強(qiáng)調(diào)要規(guī)范政務(wù)信息資源社會化增值開發(fā)利用等工作。2006年5月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《2006-2020年國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略》中將“加強(qiáng)信息資源的開發(fā)利用”作為我國信息化發(fā)展的九大戰(zhàn)略重點(diǎn)之一。2009年4月國務(wù)院發(fā)布的《電子信息產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃》提出我國要“綜合利用公共信息資源，進(jìn)一步開發(fā)適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求的信息服務(wù)業(yè)務(wù)”。盡管如此，目前我國對公共部門信息的關(guān)注還集中在政府信息公開方面，而政府信息公開是政府信息增值利用的基礎(chǔ)，和政府信息的商業(yè)性增值利用還有一段距離，和整個(gè)公共部門信息的增值利用就更有差距。公共部門信息增值利用機(jī)制涉及到許可、市場、產(chǎn)權(quán)、財(cái)務(wù)、評估、價(jià)格、競爭、法律保障等諸多制度方面。

在探討公共部門信息增值利用的社會責(zé)任制度之前，有必要明晰界定“公共部門信息”、“增值利用”兩個(gè)概念的涵義。對于“公共部門信息”，本文根據(jù)歐美的相關(guān)理論與實(shí)踐，將公共部門信息的判定標(biāo)準(zhǔn)概括為：公共部門持有的，基于公共任務(wù)產(chǎn)生的，在法律沒有例外規(guī)定的情況下，信息載體上記載的所有內(nèi)容或者內(nèi)容片斷；在私營企業(yè)參與公共部門信息生產(chǎn)的情況下，根據(jù)法律規(guī)定或者合同約定屬于可以增值利用的所有內(nèi)容或者內(nèi)容片斷。對于“增值利用”，在歐盟又被稱為“再利用”，依據(jù)歐盟2003年11月實(shí)施的 《公共部門信息再利用指令》，可以界定為：指個(gè)人或者法人以商業(yè)或者非商業(yè)目的，而不是文檔因公共任務(wù)而得以產(chǎn)生的原來目的，而對公共部門機(jī)構(gòu)持有的文檔的利用。公共部門機(jī)構(gòu)之間文檔交換如果純粹是履行公共任務(wù)的不構(gòu)成增值利用。該定義提出了以“公共任務(wù)”作為區(qū)分“利用”和“再利用”的重要標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)以上的分析，可以對再利用進(jìn)行如下的歸類：第一類：公共部門在基于公共任務(wù)開發(fā)出信息的基礎(chǔ)上進(jìn)行增值開發(fā)，然后營利性提供給用戶。第二類：另一公共部門是利用原公共部門的信息進(jìn)行增值加工而提供“營利性”服務(wù)。第三類：公共部門將收集、整理的信息提供給非公共部門，非公共部門加工后通過營利或者非營利方式提供給用戶使用。

目前的研究焦點(diǎn)在于，在最大化地實(shí)現(xiàn)公共部門信息的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會價(jià)值，激活產(chǎn)業(yè)鏈條的同時(shí)，如何別忘記增值開發(fā)的對象是公共部門信息這一特殊屬性。因?yàn)楣膊块T信息的“公共性”使得不能拋開社會責(zé)任來探討其增值開發(fā)。其社會責(zé)任制度的理論基礎(chǔ)就是其增值開發(fā)具有某種“公共物品”的特別屬性。

一、公共部門信息增值利用社會責(zé)任制度的理論基礎(chǔ)

公共部門信息的使用和增值加工要解決一個(gè)基礎(chǔ)性的問題，那就是公共部門信息的經(jīng)濟(jì)學(xué)屬性。公共部門信息中的基礎(chǔ)信息是一種公共物品。薩謬爾森1954年提出，由于公共物品具有區(qū)別于私人物品的非排他性和非競爭性兩大特征，消費(fèi)者都會選擇“免費(fèi)搭車”，因此市場機(jī)制在資源配制上幾乎完全失靈，而由政府充當(dāng)資源配置者則會達(dá)到“帕累托最優(yōu)”。實(shí)際上，薩謬爾森論述的是純公共物品，與純公共物品相對應(yīng)的則是純私人物品，而現(xiàn)實(shí)生活中，介于純公共物品和純私人物品兩者之間的準(zhǔn)公共物品占據(jù)絕大多數(shù)。因此，可將公共物品區(qū)分為純公共物品( 又稱基本公共物品)和準(zhǔn)公共物品( 又稱混合公共物品或半公共物品)兩種。

(一)公共部門信息中的基礎(chǔ)信息屬于公共物品

薩繆爾森給公共物品下的經(jīng)典定義中，公共物品是一種“集體消費(fèi)品”，每個(gè)人對該物品的消費(fèi)不會導(dǎo)致他人對其消費(fèi)的減少，即公共品具有消費(fèi)的非競爭性。馬斯格銳夫在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步指明了公共物品的這種非競爭性特征以及由此造成的公共品在排他方面的困難，指出公共品的兩大基本特征就是非競爭性和非排他性[1]。

公共部門信息可以細(xì)分為兩類，一部分是面對普通公眾的、沒有確定的用戶指向性，如普通的天氣預(yù)報(bào)；也有一部分信息只對某些特殊群體有意義，如針對某一行業(yè)的有一定分析功能的天氣預(yù)報(bào)。對于沒有確定指向性的公共部門信息可以稱為公共部門信息中的基礎(chǔ)信息，而對于針對特殊群體的公共部門信息則可以稱之為公共部門信息中的非基礎(chǔ)信息。

對于公共部門信息中的基礎(chǔ)信息而言，如果將其進(jìn)行排他性使用，有違公共部門履行公共任務(wù)的初衷并需要高昂的成本，這是由于很難保證消費(fèi)者不泄露該信息而導(dǎo)致“搭便車”的出現(xiàn)。第二是非競爭性，對于公共部門信息的基礎(chǔ)信息而言，消費(fèi)者增加并不影響在先消費(fèi)者使用，也不導(dǎo)致成本疊加，其邊際成本很低，相對于基礎(chǔ)信息龐大生產(chǎn)費(fèi)用而言，甚至可以忽略不計(jì)。因此，從理論上可以將公共部門信息中的基礎(chǔ)信息認(rèn)定為公共物品。公共物品的提供應(yīng)該由公共部門來承擔(dān)更有效率。這決定了公共部門承擔(dān)該項(xiàng)任務(wù)的社會責(zé)任性。同時(shí)，相對于私營部門，公共部門受制于盈利目標(biāo)較小、機(jī)構(gòu)穩(wěn)定、立場中立、有法定權(quán)利，有助于其生產(chǎn)和收集信息的持續(xù)性、客觀性、廣泛性、公益性和完整性，這是私營部門不愿意，也不能實(shí)現(xiàn)的。因此，公共部門信息中的基礎(chǔ)信息屬于公共物品，對于該部分必須承擔(dān)完全的社會責(zé)任。

(二)公共部門信息中的非基礎(chǔ)信息屬于準(zhǔn)公共物品

公共部門信息中的非基礎(chǔ)信息屬于準(zhǔn)公共物品，這在公共部門信息中占了較大比重。準(zhǔn)公共物品是界于公共物品和私人物品之間的物品。目前對于準(zhǔn)公共物品的劃分爭論很多，例如日本經(jīng)濟(jì)學(xué)家植草益認(rèn)為準(zhǔn)公共物品是具有消費(fèi)的非競爭性但不具有受益上的排他性，或者具有受益上的排他性但不具有消費(fèi)上的非競爭性的物品。實(shí)際上，植草益的概括忽略了可能具有部分的非競爭性或者部分的非排他性的部門產(chǎn)品。

隨著公共部門信息提供主體的增多(某些情況下，私營部門和第三部門都可能提供公共部門信息)、公共部門信息的綜合性的增強(qiáng)(可能一條信息結(jié)合了公共部門生產(chǎn)、私營部門生產(chǎn)或者第三部門生產(chǎn)的信息)、公共部門信息流轉(zhuǎn)頻率的加快(信息的自由流動和快速流動對于產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移和市場的秩序有較大的影響)，公共部門信息的非基礎(chǔ)信息顯示出明顯的準(zhǔn)公共物品的特征，必須利用準(zhǔn)公共物品的相關(guān)理論來規(guī)范該類信息產(chǎn)品的供給和消費(fèi)。公共部門信息中的非基礎(chǔ)信息包含范圍較廣，其中以個(gè)性化信息為主要的表現(xiàn)形式，即其既是公共部門基于“公共任務(wù)”開發(fā)出來的公共部門信息，同時(shí)又是面向某一特定需求或者特定群體的信息，具有一定的用戶指向性?；凇肮踩蝿?wù)”使它區(qū)別于私人物品面向盈利需求，用戶的“群體”特征或者“個(gè)性化”特征使它區(qū)別于公共物品的普通公眾特征。對于這部分信息，其仍然具有一定的社會責(zé)任性，應(yīng)該建構(gòu)相應(yīng)的社會責(zé)任制度來引導(dǎo)與制約。

(三)公共部門增值加工信息屬于準(zhǔn)公共物品或者私人物品

世界經(jīng)合組織的報(bào)告指出，公共部門信息商業(yè)性再利用的價(jià)值鏈包括四個(gè)層次：(1)數(shù)據(jù)創(chuàng)造，(2)聚合和組織，(3)處理、編輯和包裝，(4)市場開發(fā)和傳播[2]。第一層次可以概括為“數(shù)據(jù)層次”；第二層次可以概括為“工具層次”；第三層次可以概括為“服務(wù)層次”；第四層次可以概括為“市場層次”。在這價(jià)值鏈的四個(gè)層次中，第一個(gè)層次是“公共物品”，第四個(gè)層次是“私人物品”，第二、第三層次則可能是“公共物品”，也可能是“私人物品”，不過更多地應(yīng)該屬于“準(zhǔn)公共物品”，不同的物品類型適用不同的物品供給制度。

一般來說，公共部門信息基礎(chǔ)上的增值加工信息已經(jīng)不屬于公共部門信息，而是公共部門信息進(jìn)行增值利用所形成的產(chǎn)品。用 “消費(fèi)競爭性”和“受益排他性”來考察其經(jīng)濟(jì)屬性。增值加工信息一般都有著明確的市場定位和服務(wù)定位，是針對某一或某類特定的用戶而開發(fā)的，對于用戶都有著較為明確的限定，一般是付費(fèi)的用戶或者符合其他條件的用戶，即使不需要任何條件(例如全部免費(fèi)和開放)，也常常和潛在的投資目標(biāo)相聯(lián)系，因此在消費(fèi)上是具有競爭性的。但是信息和普通的商品不同，信息是抽象物，本質(zhì)上具有共享性，所以，個(gè)性化的信息也并不意味著絕對的具有排他性。某些信息是具有排他性的，例如利用公共部門信息，結(jié)合某私營部門的專業(yè)知識和技術(shù)設(shè)備對某一個(gè)企業(yè)制定的運(yùn)作方案；但也有大量的信息不具有排他性，例如，私營部門利用公共氣象信息開發(fā)出氣象短信服務(wù)，他往往給許多有類似需求的用戶發(fā)送同樣的天氣信息。于是，在相同的群體之間，共享同一信息，不具有排他性，這種信息仍然應(yīng)該歸為“準(zhǔn)公共物品”。因此，公共部門信息基礎(chǔ)上的增值加工信息不能一概而論，它既可能屬于“準(zhǔn)公共物品”，也可能屬于“私人物品”，主要視其是否具有排他性而確定。

因此，在公共部門信息的價(jià)值鏈中，信息的增值加工是必不可少的一環(huán)。而根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，該增值加工可以認(rèn)定為“準(zhǔn)公共物品和私人物品”。其對社會責(zé)任的承擔(dān)形式則和其作為公共物品的屬性相關(guān)。

(四)公共部門信息的物品屬性與多元社會責(zé)任分析

物品的屬性深刻地影響著相關(guān)的制度建構(gòu)。公共部門信息增值利用的不同屬性會導(dǎo)致不同的社會責(zé)任模式。對于公共物品，政府充當(dāng)資源配置者會達(dá)到“帕累托最優(yōu)”。然而，僅僅的政府配置也會由于政府的“自利性動機(jī)”未能得到有效的抑制而產(chǎn)生公共物品供給的壟斷行為和信息尋租現(xiàn)象，從而產(chǎn)生交易成本的增多和社會資源的浪費(fèi)，產(chǎn)生“政府失靈”現(xiàn)象。但如果將公共物品采用私人進(jìn)行供給，則“契約失靈”和私營企業(yè)選擇性投入等行為將嚴(yán)重?fù)p害公共部門和公眾的利益。因此，即使在公共物品的供給上，公共部門、第三部門和私營部門也可以相互合作，以達(dá)到最優(yōu)效果，但是其結(jié)果不能弱化公共部門對于公眾的福利，也就是不能傷害或者減損公共部門的社會責(zé)任。

對于準(zhǔn)公共物品的供給，也可以考慮公共部門、用戶和私營部門的責(zé)任分擔(dān)問題。如果公共部門將所有的準(zhǔn)公共物品都納入供應(yīng)范圍，可能造成新的社會不公，將要求不可能使用該信息的公民為該信息進(jìn)行支付，例如通過稅收等形式。同時(shí)，政府在提供準(zhǔn)公共物品的效率方面也不具有優(yōu)勢，例如，它在提高了不利用該公共部門信息的公眾的負(fù)擔(dān)之外，還容易培養(yǎng)利用該公共部門信息的依賴心理和懶惰行為。而且，公共部門行政人員的行為目標(biāo)同整個(gè)社會福利最大化目標(biāo)未必一致，甚至可能發(fā)生沖突，這可能導(dǎo)致信息尋租活動出現(xiàn)，交易成本增加，造成資源浪費(fèi)。同時(shí)，公共部門沒有利潤的驅(qū)動力，官僚主義容易形成，從而會降低用戶服務(wù)的滿意度。最重要的是，社會需求日益多樣化，人們對公共部門信息的數(shù)量和質(zhì)量的要求也在不斷提升，由政府單一供給難免會造成準(zhǔn)公共物品的短缺。因此，對于準(zhǔn)公共物品的供給要采取區(qū)分策略。政府為主導(dǎo)的公共部門信息提供方面包括(1)在關(guān)系社會安全、國家穩(wěn)定和國計(jì)民生的公共部門信息個(gè)性化產(chǎn)品的提供方面，政府仍然應(yīng)該占據(jù)主導(dǎo)地位，即使有私營部門進(jìn)入其中，也要對其嚴(yán)格監(jiān)控。(2)對于私營企業(yè)投資動力不足的部分，政府應(yīng)該承擔(dān)該信息提供的責(zé)任，或者對于進(jìn)行投資的私營部門進(jìn)行補(bǔ)貼。信息容易進(jìn)行擴(kuò)散，如果其排他性很弱，便可能導(dǎo)致“搭便車者”急劇增多，從而影響資本的回收，導(dǎo)致私營企業(yè)供給動機(jī)不足，從而影響社會的信息供給，政府應(yīng)該對此進(jìn)行補(bǔ)救，包括政策規(guī)則和經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)等手段。(3)對于私營企業(yè)投資容易形成壟斷的部分，政府的監(jiān)控調(diào)節(jié)也非常重要。同樣信息的再生產(chǎn)，其邊際成本是遞減的，因此，當(dāng)公共部門信息中準(zhǔn)公共物品部分的用戶群體足夠大、接近純公共物品的時(shí)候，政府應(yīng)該是主要提供者或者處于主導(dǎo)地位，積極承擔(dān)社會責(zé)任。

二、公共部門信息增值利用社會責(zé)任制度的合理性分析

公共部門信息增值利用中的公共物品、準(zhǔn)公共物品、私人物品的不同屬性決定了其社會責(zé)任制度的不同表現(xiàn)形式。社會責(zé)任制度的建構(gòu)在于其公共部門信息增值利用內(nèi)在的社會性，包括：財(cái)富社會性、投資社會性、利益社會性、需求社會性等諸多特征，這是公共部門信息增值利用社會責(zé)任制度的合理性基礎(chǔ)。

(一)公共部門信息增值利用的財(cái)富社會性

有研究表明，15-25%的信息產(chǎn)品或者服務(wù)都是以公共部門信息作為基礎(chǔ)的[3]。據(jù)統(tǒng)計(jì)，美國公共部門信息的經(jīng)濟(jì)價(jià)值有7500億歐元；英國在1300億到2110億歐元之間，分別構(gòu)成各自GDP總量的10%到15%；由于沒能充分利用公共部門信息這一重要資產(chǎn)，導(dǎo)致英國私營企業(yè)460億歐元以及公共部門210億歐元的損失[4]。2009年英國的復(fù)制公司貿(mào)易團(tuán)體PACT和廣告代理貿(mào)易團(tuán)體認(rèn)為“如果允許數(shù)字內(nèi)容生產(chǎn)商對政府信息再開發(fā)的話，將能刺激3000萬英鎊一年的二次權(quán)利市場?！盵5]相反地，因?yàn)楣膊块T信息增值開發(fā)，德國的地理信息的增值利用市場從2002年到2007年間，漲了近一半。對地理信息的下載數(shù)量也在這期間漲了350%，其地理信息增值利用市場也達(dá)到15億歐元[6]。因此，公共部門信息增值利用不僅僅是開發(fā)單位的事情，具有很強(qiáng)的社會性。

(二)公共部門信息增值利用的投資社會性

公共部門信息投資主要通過兩種方式，第一是通過稅收進(jìn)行投資，然后免費(fèi)或者低收費(fèi)進(jìn)行提供；第二是通過對利用和增值利用信息收取費(fèi)用，利用該收取的費(fèi)用進(jìn)行投資。但第一種方式在國際上是主流，公共部門信息中的基礎(chǔ)信息主要由公共資金投入，因此公眾有權(quán)利按照一定方式享受這種投資所帶來的收益。公共部門信息增值利用也是公眾分享其投資所得的一種方式，可以滿足用戶的個(gè)性化需求，激活公共部門信息的經(jīng)濟(jì)潛力，保護(hù)公眾投資的合理收益，具有社會責(zé)任?！妒刈o(hù)人》(the Guardian)雜志技術(shù)編輯Charles Arthur提出的“我們對于英國陸地測量局(Ordnance Survey)、英國水文測量辦公室(UK Hydrographic Office)、皇家郵政(Royal Mail)等機(jī)構(gòu)已經(jīng)投入大量資金，而接著我們不得不為獲得他們的數(shù)據(jù)付費(fèi)，這樣的規(guī)則看起來很奇怪，我們憎恨為一件東西付兩次費(fèi)用”[7]。在我國,科學(xué)數(shù)據(jù)資源總量占世界的10%，但共享所產(chǎn)生的效益則只占全球的0.1%[8]。這表明，我國利用公共資金投入巨大，但收效還不令人滿意，應(yīng)該強(qiáng)調(diào)增值開發(fā)并履行社會責(zé)任。

(三)公共部門信息增值利用的利益社會性

公共部門信息增值利用涉及到眾多的利益關(guān)系，包括公共部門、私營部門、公眾之間的復(fù)雜利益關(guān)系，利益主體范圍廣泛?？v觀世界各主要國家和地區(qū)的公共部門信息增值利用發(fā)展進(jìn)程可以看出其中利益關(guān)系協(xié)調(diào)模式的主要變化?？梢詫⑵淠Ｊ礁爬椋?1)傳統(tǒng)模式階段：公共部門無償提供基本信息，但不增值利用，如改革開放前的中國；(2)壟斷模式階段：公共部門通常情況下壟斷提供和壟斷開發(fā)其持有的信息，如今天某些公共機(jī)構(gòu)利用壟斷信息牟取團(tuán)體利益；(3)公私競爭模式階段：公共部門通過進(jìn)行增值開發(fā)或者授權(quán)私營部門開發(fā)，公共部門和私營部門在提供增值信息產(chǎn)品方面有著明顯的市場競爭和利益沖突，如歐盟多數(shù)成員國；(4)公私分明階段，公共部門提供公共部門信息資源，由企業(yè)增值開發(fā)，如美國。總的趨勢是政府逐漸將履行“公共任務(wù)”之外的信息加工和贏利的機(jī)會讓給企業(yè)。目前我國基本上處于壟斷模式和公私競爭模式混合的階段，與歐盟的公私競爭模式和美國的公私分明模式比較起來，其公共部門信息資源的增值利用力度較弱，其利益的社會性因素還需要更多的考慮。中國尚無直接規(guī)定公共部門信息再利用的市場競爭秩序的相關(guān)文件，其市場秩序的調(diào)整主要通過《反不正當(dāng)競爭法》和《反壟斷法》來實(shí)現(xiàn)。但是這些規(guī)定太過原則，難以適應(yīng)公共部門信息再利用市場的特殊性要求，而且，公共部門在增值信息領(lǐng)域的不公平競爭往往基于某種正當(dāng)理由，如進(jìn)行產(chǎn)品質(zhì)量控制、防止公眾受到信息誤導(dǎo)等。這使得建構(gòu)公共部門信息再利用的市場競爭規(guī)制非常必要，這有利于解決其利益社會性的問題。公共部門基于自己的利益需要，常常并不愿意許可私營部門增值開發(fā)，因此高收費(fèi)、限制性許可、獨(dú)占性許可、歧視性許可、非透明性許可、濫用基礎(chǔ)信息壟斷優(yōu)勢、自我增值開發(fā)與公共服務(wù)義務(wù)混同、公共資金和自我盈利資產(chǎn)不分等問題是公共部門信息資源增值開發(fā)中常常出現(xiàn)的問題。因此，協(xié)調(diào)其利益關(guān)系對于履行公共部門信息增值利用中的社會責(zé)任非常重要，其利益關(guān)系具有社會性。

(四)公共部門信息增值利用的需求社會性

公共部門信息資源的增值利用并不否定用戶獲取公共部門信息資源的權(quán)利，恰恰相反，增值利用要求公共部門首先履行提供相關(guān)信息的法定義務(wù)，這是增值利用的前提條件。增值利用制度的完善使公眾不但可以免費(fèi)獲得法定公開的公共部門信息資源，而且可以得到多樣化的多層次的豐富的增值信息產(chǎn)品和服務(wù)。由于實(shí)施公共部門信息資源增值開發(fā)制度，荷蘭同樣的信息產(chǎn)品對公眾的收費(fèi)大大降低，只收邊際成本甚至更少。據(jù)歐盟2009年的評估報(bào)告，奧地利制圖部門甚至將其資料的價(jià)格降低幅度高達(dá)97%。結(jié)果，對此類信息的利用潛力得到最大程度的開掘，有時(shí)甚至達(dá)到7000%的增長頻率。新用戶主要集中在中小企業(yè)或者是新的增值利用部門(例如健康和農(nóng)業(yè)部門)。美國1966年的《信息自由法》確立“政府文件具有公共財(cái)產(chǎn)的性質(zhì)”，該法規(guī)定了可以不公開的9種例外情形，除此之外，任何政府文件都應(yīng)公開。加拿大的《信息獲取法》更是設(shè)立了“信息專員”一職，以幫助聯(lián)邦法院處理信息獲取中的糾紛。英國、法國、奧地利、新西蘭、瑞典、芬蘭等許多國家都已經(jīng)制定了相關(guān)的保護(hù)信息獲取的法律。信息獲取正從大眾化向個(gè)性化轉(zhuǎn)換。個(gè)性化信息服務(wù)需要依靠龐大的知識體系及各類專業(yè)人員的支持，反復(fù)不斷地提供系統(tǒng)服務(wù)；而大眾化信息服務(wù)則主要依靠信息服務(wù)人員評估公眾的普遍信息需求，一次性提供服務(wù)，不考慮所提供服務(wù)和個(gè)性需求之間的內(nèi)在聯(lián)系。因此，公共部門信息增值利用具有需求社會性的特點(diǎn)。

三、公共部門信息增值利用社會責(zé)任制度在歐美的實(shí)踐進(jìn)展

美國自由獲取、多渠道傳播公共部門信息以及不超過傳播成本的定價(jià)模式，推動了公共部門信息增值利用的信息產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，帶來較高的就業(yè)率。而歐盟等國家尤其是英國，采取的是公共部門參與增值利用的市場，并以成本回收的價(jià)格收取獲取信息的費(fèi)用。兩者之間有巨大不同。

(一)美國公共部門信息增值利用社會責(zé)任制度現(xiàn)狀

《文書削減法(1995)》規(guī)定了聯(lián)邦各機(jī)構(gòu)的信息管理職責(zé)。《陽光下的政府法》、《A-130號通告》推進(jìn)了公共部門信息的增值開發(fā)?！缎畔⒆杂煞ā?、《公共部門信息準(zhǔn)則》、《版權(quán)法》、《文書削減法》、《陽光下的政府法》、《A-130號通告》等共同構(gòu)成了美國促進(jìn)公共部門信息資源增值開發(fā)的制度系統(tǒng)。美國公共部門信息增值開發(fā)的社會責(zé)任制度主要包括：

(1)保護(hù)公共部門信息增值過程中的公民信息獲取權(quán)利。美國的《信息自由法》確立了公眾提出信息請求和獲取政府信息的程序，美國的《公共部門信息準(zhǔn)則》確定了諸如聯(lián)邦政府應(yīng)確保公共信息的完整性、聯(lián)邦政府應(yīng)保護(hù)使用或要求提供信息人員的隱私權(quán)、聯(lián)邦政府不應(yīng)該允許隨意亂收費(fèi)等八項(xiàng)原則。

(2)保護(hù)信息增值過程中私營部門不受到公共部門信息壟斷的傷害。美國限制公共部門在信息領(lǐng)域利用其優(yōu)勢地位損害私營部門相關(guān)業(yè)務(wù)的發(fā)展，從而直接促進(jìn)了公共部門信息的增值開發(fā)。使公共部門和私營部門在信息領(lǐng)域的競爭更趨公平。

(3)保護(hù)信息增值過程中社會公眾和私營部門不因?yàn)榘鏅?quán)限制而影響使用與開發(fā)。聯(lián)邦政府沒有版權(quán)，各州可以自己規(guī)定其政府信息的版權(quán)，從而促進(jìn)了公共部門信息增值開發(fā)。

(4)保護(hù)國有科學(xué)數(shù)據(jù)的獲取權(quán)利以促進(jìn)科技進(jìn)步。美國不斷完善其國有科學(xué)數(shù)據(jù)的“完全與開放”政策，使國有科學(xué)數(shù)據(jù)以不超過復(fù)制和發(fā)行成本的費(fèi)用無限制地被使用，從而刺激了科學(xué)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)增長；并且，美國通過不斷改進(jìn)“聯(lián)邦寄存圖書館計(jì)劃”(FDLP)，增加電子寄存、電子檢索功能，實(shí)施“國家書目計(jì)劃”等豐富了公共部門信息增值利用內(nèi)涵。

(5)獲取聯(lián)邦信息以后，對于其使用一般沒有特別的限制，對于利用還是增值利用并沒有明確的政策區(qū)別，這簡化了私營企業(yè)增值加工的程序，減少了其費(fèi)用。

(6)保護(hù)公民隱私、控制信息質(zhì)量、反對恐怖主義以保障國家安全等目標(biāo)在公共部門增值開發(fā)中得到重視。

(二)歐盟公共部門信息增值利用社會責(zé)任制度現(xiàn)狀

歐盟2003年的《公共部門信息再利用指令》的通過標(biāo)志著公共部門信息增值開發(fā)制度的初步建立。2005年3月9日，歐盟議會和理事會通過了《創(chuàng)建致力于更方便的獲取、使用和開發(fā)歐洲數(shù)字內(nèi)容的共同體多年項(xiàng)目》(Decision on establishing a multiannual Community programme to make digital content in European more accessible, usable and exploitable)的決議，力圖將指令的原則落實(shí)到具體的項(xiàng)目實(shí)施中。2006年6月發(fā)布的《評估歐洲公共部門信息資源》的報(bào)告發(fā)現(xiàn)公共部門信息市場更多的競爭將為英國帶來每年約1億英鎊的利益。2007年發(fā)布的《公共部門信息再利用的政府策略》的研究報(bào)告，提出政府保持“再利用”公平合理的主要舉措。2009年歐盟議會、理事會、經(jīng)濟(jì)和社會委員會以及地區(qū)委員會聯(lián)合發(fā)布了《公共部門信息再利用——?dú)W盟2003/98指令的評估》的報(bào)告，該報(bào)告指出了“再利用指令”實(shí)施以來對歐盟經(jīng)濟(jì)和創(chuàng)新的推動作用。歐盟公共部門信息增值開發(fā)的社會責(zé)任制度包括：

(1)保護(hù)公共部門信息增值過程中的公民信息獲取權(quán)利。歐盟委員會竭力推動對于數(shù)據(jù)保護(hù)、信息自由、信息開發(fā)政策的研究和宣傳，不斷推動歐盟信息立法向前發(fā)展。

(2)保護(hù)私營部門在信息開發(fā)中不受到公共部門對信息進(jìn)行壟斷所造成的傷害?！洞龠M(jìn)信息市場中公共部門和私營部門之間合作的指南》(EC 1989)規(guī)定如果公共部門和私營部門數(shù)據(jù)庫提供商或者主機(jī)服務(wù)提供商之間的合同或者其它交易導(dǎo)致了對于競爭的扭曲，則不應(yīng)該授予其獨(dú)占的權(quán)利；但是如果新市場的開拓或者服務(wù)的提供是基于公共利益而考慮的，則可以授予其獨(dú)占的權(quán)利，但應(yīng)該接受定期的評論[9]。

(3)保護(hù)對公共部門信息的國家投資能夠通過某種方式收回。對于公共部門信息再利用的收費(fèi)問題，《指令》認(rèn)為，總的收入不應(yīng)該超過收集、制造、復(fù)制和傳輸文檔的總成本，以及合理的投資回報(bào)，顧及到了有關(guān)公共部門在適當(dāng)?shù)那闆r下的自籌資金要求。但總的來說，歐美在回收公共投資方面的方式不同，美國通過免費(fèi)讓私營企業(yè)開發(fā)從而激活私營企業(yè)的創(chuàng)造力和擴(kuò)大其規(guī)模，獲得更多的稅收；而歐盟有些公共投資是通過公共部門許可私營企業(yè)開發(fā)獲取使用費(fèi)的方式來收回的。

(4)保護(hù)公共部門信息增值過程中的版權(quán)。在知識產(chǎn)權(quán)問題上，《指令》規(guī)定“第三方的知識產(chǎn)權(quán)不受本指令的影響”。指令中的“知識產(chǎn)權(quán)”僅僅指版權(quán)和相關(guān)權(quán)利(例如數(shù)據(jù)庫特別權(quán))?！吨噶睢凡挥绊懝膊块T知識產(chǎn)權(quán)的存在和擁有，也不限制這些權(quán)利的實(shí)施。

四、我國公共部門信息增值利用的社會責(zé)任制度體系構(gòu)建

(一)保障公民信息獲取權(quán)利

公共部門信息增值利用是建立在公共部門履行公共任務(wù)的基礎(chǔ)之上。國家投資生成的公共部門信息需要履行相應(yīng)的社會責(zé)任，首要的是必須保證公民信息獲取權(quán)利。

例如，國家統(tǒng)計(jì)局為了履行法定義務(wù)(法律規(guī)定的公共部門應(yīng)該履行的公共任務(wù))收集了大量資料，這類資料在危及國家安全、社會安定等法定公開例外的情況下，應(yīng)該向社會公開。但國家統(tǒng)計(jì)局在履行完法定義務(wù)之外用自有資金對其資料進(jìn)行增值開發(fā)，對用戶提供個(gè)性化的服務(wù)，則不屬于必須向社會公開的范疇；同時(shí)，應(yīng)該注意的是，國家統(tǒng)計(jì)局進(jìn)行增值開發(fā)也應(yīng)該履行其他社會機(jī)構(gòu)開發(fā)同樣資源一樣的法定義務(wù)，這樣才能保障市場競爭的公平有序。

我國政府信息公開方面的法律法規(guī)主要是國務(wù)院頒布的行政法規(guī)《政府信息公開條例》。不足之處在于：(1)立法層級較低。行政法規(guī)的法律效力低于法律，受到國家保密法、檔案法、知識產(chǎn)權(quán)法等其他法律的限制；其法律效力也無法溯及人民代表大會、法院、檢察院等立法、司法機(jī)構(gòu)所產(chǎn)生的文件。(2)公開范圍限制較多。我國利用列舉式的規(guī)定方式，相比較國外的“公開為原則，不公開為例外”公開力度而言相對較小。(3)保密審查制度較為嚴(yán)格。要求行政機(jī)關(guān)對政府信息不能確定是否可以公開時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照法律、法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定報(bào)有關(guān)主管部門或者同級保密工作部門確定，加大了公開的艱巨性。

對策可以包括：(1)提升《政府信息公開條例》的立法層級，建議制定《政府信息公開法》。(2)完善收費(fèi)制度，建議明確政府信息公開的分級制度和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。(3)確立“以公開為原則、不公開為例外”的立法準(zhǔn)則。(4)改善政府信息公開的方式。對于政府主動公開的信息，可以通過比較權(quán)威的、在社會上有廣泛影響的媒介進(jìn)行發(fā)布。對于依申請公開的信息，應(yīng)該按照申請者自身的意愿采取靈活多樣的公開方式，例如查閱、復(fù)印、摘抄、電子閱覽等等。(5)優(yōu)化政府信息公開的保密審查制度。(6)將信息公開的范圍從政府信息公開擴(kuò)展到公共部門信息的公開。(7)在公開方式上方便一站式增值利用。(8)就信息公開和隱私保護(hù)之間的關(guān)系作出規(guī)定，在保護(hù)隱私的前提下公開信息。(9)建立合理的配套制度。

一旦確定了政府信息公開的法定義務(wù)后，就應(yīng)該嚴(yán)格履行該義務(wù)，例如將可以公開的政府信息放置于公共圖書館進(jìn)行查閱。一般而言，對這些政府信息進(jìn)行更高程度的加工，例如整合成智能搜索的數(shù)據(jù)庫，不是相關(guān)公共部門的法定義務(wù)。在法律沒有禁止的情況下，政府部門可以增值加工這些數(shù)據(jù)庫，也應(yīng)該允許其他私營部門增值加工這些數(shù)據(jù)庫，而且，自己增值加工和允許其他私營部門加工，在許可程序和價(jià)格上應(yīng)該是同等的。對于增值形成的數(shù)據(jù)庫，在保證數(shù)據(jù)服務(wù)質(zhì)量的情況下，私營部門可以商業(yè)化運(yùn)營，公共部門在相關(guān)制度不限定的情況下也可以商業(yè)化運(yùn)營。無論是私營部門還是公共部門進(jìn)行增值開發(fā)都應(yīng)該履行相關(guān)的社會責(zé)任。

(二)保障市場公平競爭秩序

在公共部門信息增值利用中產(chǎn)生的競爭關(guān)系主要包括三種，一種是公共部門和私營部門之間，二是私營部門和私營部門之間，三是公共部門和公共部門之間。其中第一種最為復(fù)雜，主要是公共部門自己參與增值利用，可能涉及到公共部門信息的政府投資和自我盈利，濫用壟斷優(yōu)勢和行政權(quán)力，業(yè)務(wù)混同和會計(jì)不清等問題，對于公共部門信息增值利用有序而健康的市場秩序的形成有著重要影響。歐美對于公共部門從事增值領(lǐng)域活動的規(guī)定并不一致。在美國，聯(lián)邦政府一般不進(jìn)行增值信息服務(wù)，地方各州有自己規(guī)定是否從事增值活動的權(quán)力，可以從事公共部門信息的增值服務(wù)。在英國，公共部門很容易進(jìn)入提供增值服務(wù)的行業(yè)，很多公共部門信息機(jī)構(gòu)都在開發(fā)的基礎(chǔ)信息的基礎(chǔ)上進(jìn)行增值加工，提供增值服務(wù)，公共部門和私營部門的競爭相對比較激烈。

為了保障市場公平競爭秩序，我國可以規(guī)定，公共部門信息被公共部門自身增值開發(fā)，則需要將公共投資部分作為成本進(jìn)行核算。公共部門信息的增值利用應(yīng)該對所有的市場主體開放，即使市場主體已經(jīng)基于這些文檔開發(fā)了增值產(chǎn)品。持有公共部門信息的公共部門機(jī)構(gòu)和第三方不得通過合同或者其他安排獲得獨(dú)占性的權(quán)利，除非該獨(dú)占權(quán)利對于基于公共利益的服務(wù)提供是必須的，授權(quán)獨(dú)占權(quán)的理由的合法性應(yīng)該接受常規(guī)的審查。獨(dú)占安排應(yīng)該是透明的并且要公諸于眾。不符合豁免理由的現(xiàn)存的獨(dú)占安排應(yīng)該規(guī)定相應(yīng)的改正日期。

(三)保障國家安全社會安定

公共部門信息增值利用不能危害國家安全和社會安定。Thomas Mandeville等人在《買賣公共部門信息：一些問題》的文中對部分違法銷售政府信息數(shù)據(jù)庫中的機(jī)密信息的行為表示安全上的擔(dān)心，需要進(jìn)行有效的監(jiān)督。在美國，2001年的“9·11”恐怖主義事件導(dǎo)致了一些原先公開的政府信息被從聯(lián)邦政府網(wǎng)站、州政府網(wǎng)站和一些閱覽室中移走。這些信息的收回并不是單純應(yīng)對9·11事件的一個(gè)暫時(shí)舉措，目前因?yàn)閲野踩男枰鴮W(wǎng)站信息的清理和政府信息公開進(jìn)行的審查還在進(jìn)一步加強(qiáng)。反恐的需要將會縮小可以再利用的公共部門信息的范圍。目前，美國聯(lián)邦政府和一些州還在不斷提出立法建議去限制可以公開利用的信息的種類，“限制提案現(xiàn)在不是新鮮的，但是他們的數(shù)量在增加”[10]。

在我國，目前相關(guān)的配套法規(guī)還需要進(jìn)一步健全，影響了公共部門信息增值利用法律保障體系的建立?！吨腥A人民共和國保守國家秘密法》于1988年通過，其中對于國家秘密的界定、密級的規(guī)定等已經(jīng)有些過時(shí)。新修訂的《中華人民共和國保守國家秘密法》于2010年通過，增加了定密權(quán)限、定密責(zé)任人、解密審查、定密監(jiān)督等內(nèi)容。公共部門信息增值利用中還涉及到大量的公共信息，需要保障這些信息的公開和增值利用不會危害國家安全和社會安定。為保證公共部門信息增值利用的法律保障體系可以在各個(gè)部門、各個(gè)領(lǐng)域全面、順利的實(shí)施，也需要在相關(guān)領(lǐng)域抓緊制定配套規(guī)章。

(四)保障知識產(chǎn)權(quán)有效保護(hù)

知識產(chǎn)權(quán)有效保護(hù)離不開完善的許可制度。根據(jù)我國的實(shí)際，可以設(shè)計(jì)不同的許可模式。第一種是“基礎(chǔ)性公共部門信息增值利用許可”。大多數(shù)的公共部門信息是適合歸入這個(gè)類別的。考慮到和其他制度的兼容性，某些公共部門信息需要排除，包括：第一，許可責(zé)任已經(jīng)授權(quán)給了來源部門。比如法律明確規(guī)定某種信息的授權(quán)需要得到某機(jī)構(gòu)的明確許可等。第二，受到安全、法律和政策的限制，包括個(gè)人身份信息例如駕駛執(zhí)照和護(hù)照以及部分包含個(gè)人命名的個(gè)人資料。特別是信息自由法中的免除公開信息也不被該許可包含。第三，照片或者影片檔案機(jī)構(gòu)(包括以網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)的檔案機(jī)構(gòu))持有的照片和影片仍然按照個(gè)人許可和提供的方式。第四，某些信息的再利用必須要經(jīng)過某些機(jī)構(gòu)的審查，一般這些信息會有相關(guān)的法律規(guī)定。第五，由公共機(jī)構(gòu)開發(fā)的增值信息、數(shù)據(jù)、產(chǎn)品和服務(wù)包含了商業(yè)數(shù)據(jù)庫產(chǎn)品，這種產(chǎn)品常常和私營部門進(jìn)行了合作，其產(chǎn)權(quán)形式比較復(fù)雜。第六，計(jì)算機(jī)程序和軟件。第七，版權(quán)由第三方享有的任何材料。第八，包含了專利、商標(biāo)、商業(yè)秘密、集成電路布圖設(shè)計(jì)等其他知識產(chǎn)權(quán)類型的信息。

和“基礎(chǔ)性公共部門信息再利用許可”對應(yīng)的許可可以稱作“增值性公共部門信息再利用許可”。該許可主要包括公共部門信息范圍之外的增值材料的許可。一般來說，增值性公共部門信息具有一些共性，例如，這些信息是不同來源的信息的聚合，其中包括公共部門信息；采用某些技術(shù)方法，例如注釋、分析、索引、檢索等；該信息由公共部門開發(fā)，但是并不是屬于公共部門的“公共任務(wù)”所要求開發(fā)的，是“公共任務(wù)”之外面向公眾的增值開發(fā)；市場中可能有類似的競爭性的商業(yè)服務(wù)和產(chǎn)品存在；其創(chuàng)造對政府的工作而言并不是關(guān)鍵的，對于用戶而言，這些信息具有選擇性。對于增值信息，其相關(guān)的產(chǎn)權(quán)應(yīng)該得到尊重。

第三類許可可以歸為“特殊公共部門信息再利用許可”。這是對于第一和第二類許可的補(bǔ)充，因?yàn)榈谝活愋畔朔N公共部門信息排除在外了，而在這八種信息，除了第五種的部分信息可以歸入第二類許可外，其他的信息仍然無法通過以上途徑解決，因此將之列為第三類許可，即“特殊公共部門信息再利用許可”。第三類信息的許可主要通過法律的特別規(guī)定或者權(quán)利人的單獨(dú)授權(quán)或者信息所涉人員的同意才能進(jìn)行再利用。

(五)保障隱私信息有效保護(hù)

個(gè)人數(shù)據(jù)在公共部門的管理中，往往和公共任務(wù)的履行相關(guān)聯(lián)。隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，信息公開和隱私保護(hù)的關(guān)系更加復(fù)雜。公共部門信息增值利用涉及到許多隱私保護(hù)的問題，例如，在信息公開過程中，公共部門信息中涵蓋了部分的個(gè)人數(shù)據(jù)和隱私資料；在響應(yīng)私人部門增值利用請求中，大量的公共登記或者類似的公共信息被用作商業(yè)化的目的，其中也包含了大量的個(gè)人數(shù)據(jù)；在公共部門之間的信息共享中，不同領(lǐng)域或者部門的共享的數(shù)據(jù)中也可能包含大量的個(gè)人數(shù)據(jù)。這些情況導(dǎo)致了信息增值利用和隱私保護(hù)的沖突。

為了保護(hù)隱私權(quán)，應(yīng)該對政府收集、維護(hù)、使用和傳播個(gè)人記錄施加一定限制，減少保管“秘密”的記錄系統(tǒng)；賦予個(gè)人查看、復(fù)制由政府保管的本人記錄的權(quán)利，并可以要求更正那些不正確、不完整或者無關(guān)的信息；要求政府機(jī)關(guān)只能收集與履行職責(zé)有關(guān)的信息，記錄也僅限于向?yàn)橥瓿晒珓?wù)的工作人員披露；只有法律本身許可或者取得被記錄人的書面授權(quán)，才可以對外披露記錄。當(dāng)然，為了保障社會安全與安定，特殊情況下由法律規(guī)定可以運(yùn)允許一定的例外。需要明確除非法律特別授權(quán)，禁止公共部門未經(jīng)許可出售、出租或者披露公民的相關(guān)信息以進(jìn)行增值利用，公共部門信息的增值利用不得以犧牲公民隱私為代價(jià)。

(六)保障增值利用許可透明

公共部門信息被公開之后，增值利用機(jī)構(gòu)可能要獲得許可才能進(jìn)行增值利用。許可是從公共部門信息到終端用戶產(chǎn)品的重要環(huán)節(jié)。目前許可模式主要有兩種，第一種是以英國為代表的大多數(shù)歐盟國家所采取的信息獲取法和信息增值利用法并存的模式。第二種為以美國為代表的對信息存取及信息增值利用進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定的模式。

保障增值利用許可透明可以考慮如下幾個(gè)方面：(1)建立國家統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，有效地整合國家行政資源，協(xié)調(diào)各政府部門信息資源的開發(fā)利用，同時(shí)有利于在國家層面制定、實(shí)施公共部門信息再利用的各種政策、措施。(2)建立基于網(wǎng)絡(luò)的統(tǒng)一許可平臺，可以大大節(jié)省許可雙方的時(shí)間，省去諸多不必要的中間環(huán)節(jié)。(3)基于平臺設(shè)計(jì)友好的公共部門信息再利用申請界面，為公眾申請?jiān)倮霉膊块T信息提供清晰、明確的指導(dǎo)和進(jìn)入的統(tǒng)一接口。(4)建立統(tǒng)一的公共部門信息目錄展示、交換和協(xié)同工作的技術(shù)體系。(5)按照許可類型將再利用的公共部門信息進(jìn)行分類。(6)為不同類型的信息設(shè)計(jì)不同的許可證并規(guī)定其中的權(quán)屬關(guān)系。(7)制定各類可以在線獲取的許可協(xié)議。(8) 制定各類機(jī)制確保網(wǎng)絡(luò)獲取和線下獲取的結(jié)合。(9)公共部門在必要的地方要使用免責(zé)聲明。

(七)保障增值利用收費(fèi)合理

公共部門信息增值利用的獲取信息的價(jià)格問題一直都是研究的熱點(diǎn)和難點(diǎn)。2001年，英國財(cái)政部在《信息如何和何時(shí)收費(fèi)》中對公共部門信息的收費(fèi)問題提出了指導(dǎo)意見。美國規(guī)定：聯(lián)邦政府禁止限制向公眾就政府信息再利用、再銷售、再傳播收取包括費(fèi)用或者版稅，傾向于邊際成本的定價(jià)模式，這種自由開放的獲取政策，使美國信息內(nèi)容產(chǎn)業(yè)和文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)得到較大發(fā)展[11]。

我國在就公共部門信息進(jìn)行收費(fèi)時(shí)，要注意如下方面：(1)我國應(yīng)該確定對何種信息進(jìn)行收費(fèi)。基礎(chǔ)信息和增值信息應(yīng)該適用不同的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，采取不同的收費(fèi)模式。(2)我國要建立合理的價(jià)格決定機(jī)制。對于公共部門的增值信息，是以成本作為定價(jià)的依據(jù)，還是以市場價(jià)格作為定價(jià)的依據(jù)是要解決的一個(gè)基礎(chǔ)性問題。(3)在成本核算上采用科學(xué)的方式進(jìn)行基礎(chǔ)信息和增值信息的成本分配和會計(jì)分離，從而維護(hù)增值信息領(lǐng)域的市場競爭公平。進(jìn)行成本分配和會計(jì)分離非常重要，應(yīng)該注意幾點(diǎn)：(1)當(dāng)共同成本涉及到有關(guān)基礎(chǔ)信息和增值信息活動的情況下，這些共同成本應(yīng)該分別被分配到基礎(chǔ)信息和增值信息活動中去。(2)如果公共部門信息機(jī)構(gòu)接收到額外補(bǔ)貼，在任何共同成本的統(tǒng)計(jì)之后，應(yīng)該扣除該補(bǔ)貼，但是，常規(guī)的對于公共部門基礎(chǔ)信息的投入，應(yīng)該計(jì)入基礎(chǔ)信息的成本費(fèi)用。(3)基礎(chǔ)信息和增值信息的成本分配應(yīng)該考慮到該公共部門的規(guī)模以及公共部門信息活動對于它的總的活動的相對重要性。(4)內(nèi)部轉(zhuǎn)移定價(jià)要透明，公共部門信息機(jī)構(gòu)對第三方和對他們自己的內(nèi)部增值加工(內(nèi)部轉(zhuǎn)移價(jià)格)收取的價(jià)格應(yīng)該考慮提供基礎(chǔ)信息的成本并應(yīng)該實(shí)行內(nèi)部轉(zhuǎn)移定價(jià)的公開。(5)在成本分配和會計(jì)分離的基礎(chǔ)上，改進(jìn)收費(fèi)系統(tǒng)也是很重要的。(6)信息產(chǎn)品的價(jià)格同時(shí)符合競爭法的限制，公共部門不能利用基礎(chǔ)信息的壟斷提供者的身份進(jìn)行產(chǎn)品搭售行為。

(八)保障增值利用信息質(zhì)量可信

公共部門信息常常關(guān)注到公眾的普遍利益，如果質(zhì)量控制不嚴(yán)，虛假信息和錯(cuò)誤信息可能引起重大的社會問題，例如地震、交通、氣象、環(huán)境等信息。因此，公共部門信息的增值利用既要考慮到個(gè)人多樣性需求的滿足，同時(shí)也要和相關(guān)的質(zhì)量控制政策進(jìn)行協(xié)調(diào)，制定相關(guān)的質(zhì)量控制的政策或法律。美國管理與預(yù)算辦公室( OMB) 發(fā)布了“信息質(zhì)量指南”，明確了保障向公眾傳播信息的客觀性、有效性和完整性的最佳程序，強(qiáng)調(diào)了質(zhì)量控制過程，并規(guī)范了傳播中出現(xiàn)錯(cuò)誤信息的更正程序[12]。歐盟委員會發(fā)布《電子歐洲2002：與健康相關(guān)網(wǎng)站質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》來提升專業(yè)類網(wǎng)站的質(zhì)量問題。

公共部門在信息質(zhì)量保障方面應(yīng)該注意如下方面：一是對公共部門信息公開質(zhì)量保障工作進(jìn)行宏觀管理和調(diào)控，主要是通過立法規(guī)范保障行為，制定公共部門信息公開質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，指導(dǎo)、統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、檢查公共部門信息公開質(zhì)量保障活動，構(gòu)建公共部門信息公開質(zhì)量保障制度框架、推動公共部門信息公開質(zhì)量保障的立法建設(shè)、推動公共部門信息公開質(zhì)量保障研究和促進(jìn)學(xué)術(shù)交流、組織人員培訓(xùn)等。二是公共部門直接設(shè)立評估機(jī)構(gòu)開展對公共部門信息公開質(zhì)量的評價(jià)和監(jiān)督，公共部門的監(jiān)督職責(zé)，不僅表現(xiàn)在公共部門自己要履行監(jiān)督職責(zé)，還在于公共部門有責(zé)任調(diào)動全民社會共同承擔(dān)監(jiān)督責(zé)任，使公共部門信息公開質(zhì)量得到保障。三是委托社會中介組織對公共部門信息公開質(zhì)量作出評價(jià)，評價(jià)結(jié)果定期通過網(wǎng)站或媒體向社會公布。

(九)保障就業(yè)人口有效吸納

公共部門信息資源增值利用是現(xiàn)代信息服務(wù)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的融合。在其信息生產(chǎn)與信息服務(wù)過程中，從信息采集到信息開發(fā)、從信息內(nèi)容分析與挖掘到信息增值服務(wù)，從相關(guān)技術(shù)與系統(tǒng)開發(fā)、運(yùn)行維護(hù)到網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，均將激發(fā)和帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，為社會創(chuàng)造與增加新的就業(yè)崗位，提高就業(yè)水平。據(jù)荷蘭聯(lián)邦地理數(shù)據(jù)委員會的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，就公共部門地理信息而言，將地理信息的價(jià)格降低60%會帶來年?duì)I業(yè)額的40%的增長，以及大約800個(gè)工作職位的增加[13]。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，在歐洲數(shù)字內(nèi)容產(chǎn)業(yè)的全部從業(yè)人員的人數(shù)相當(dāng)于歐盟勞動力的6%，對生產(chǎn)力增長的貢獻(xiàn)值更是超過四分之一[14]。而在我國，到“十一五”末期，地理信息產(chǎn)業(yè)相關(guān)企業(yè)已近2萬家，從業(yè)人員超過40萬人，年總產(chǎn)值接近1000億元[15]。截止到2010年底，我國國內(nèi)位置服務(wù)(Location Based Service，LBS)的用戶總數(shù)達(dá)到330萬人，提供相關(guān)企業(yè)多達(dá)40余家[16]。而百度、新浪、人人網(wǎng)等眾多企業(yè)紛紛投身到這一領(lǐng)域。據(jù)預(yù)測，未來幾年LBS行業(yè)將進(jìn)入噴薄期，其從業(yè)企業(yè)與從業(yè)人員的數(shù)量將快速增長。

以政府為主導(dǎo)、以企業(yè)為主體的多元化開發(fā)模式是公共部門信息資源增值開發(fā)利用的主要模式。在此模式中，通過合理授權(quán)，各類企業(yè)均有機(jī)會參與到信息資源增值利用的籌資、建設(shè)、運(yùn)營和管理過程中。不同企業(yè)通過信息增值產(chǎn)品與服務(wù)開發(fā)、技術(shù)咨詢與服務(wù)、數(shù)據(jù)的商業(yè)再開發(fā)，以滿足民眾多元化的需求。不但保證政府系統(tǒng)持續(xù)穩(wěn)定運(yùn)行，更重要的是為企業(yè)創(chuàng)造更多的發(fā)展機(jī)會，為社會提供了更多的就業(yè)崗位。

五、我國公共部門信息增值利用社會責(zé)任制度的運(yùn)行機(jī)制

(一)授權(quán)與增值主體社會責(zé)任合作制度

公共部門和商業(yè)部門不同，在投資方面，公共部門是基于責(zé)任，而商業(yè)部門是為了滿足商業(yè)需要；在文化方面，公共部門講究職業(yè)化合作，而商業(yè)部門更看重職業(yè)性競爭。公共部門信息增值利用涉及到公共部門信息的收集、整理、加工、許可、開發(fā)、服務(wù)等各個(gè)環(huán)節(jié)，不同環(huán)節(jié)涉及到不同部門，因此，建立授權(quán)與增值主體社會責(zé)任合作制度很有必要。所謂合作制度并不意味著每一項(xiàng)社會責(zé)任的承擔(dān)都需要雙方負(fù)責(zé)，是連帶責(zé)任；而是意味著雙方相互提供支持，為更好承擔(dān)社會責(zé)任提供可能。實(shí)際上，在增值開發(fā)的不同環(huán)節(jié)，就有不同的社會責(zé)任，總體上，公共部門的社會責(zé)任更大一些，要保護(hù)公民信息獲取、維護(hù)公平市場競爭、保障國家安全和社會安定等，但私營部門的社會責(zé)任也很重要，例如提供高質(zhì)量的信息產(chǎn)品、有效吸納就業(yè)人口、開發(fā)過程中有效保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)和隱私信息，公共部門和私營部門通常在社會責(zé)任上都難以有效分割，要充分重視兩者合作的意義和價(jià)值。

(二)授權(quán)與增值主體社會責(zé)任公示與監(jiān)管制度

社會責(zé)任的履行一方面要依靠自覺，另一方面也要依靠社會壓力和制度約束。只有將授權(quán)與增值主體的社會責(zé)任納入法律與制度的范疇才能起到真正的約束作用，同時(shí)通過社會公示進(jìn)行有效提醒并帶來心理上的緊迫感，從而促進(jìn)社會責(zé)任的履行。在公共部門信息社會責(zé)任制度體系中，許多權(quán)利是需要相關(guān)主體對于社會公眾進(jìn)行有效提醒的，這種有效提醒也是一種社會責(zé)任的公示。例如，在保障公民信息獲取權(quán)利方面，需要提醒公眾相關(guān)的程序、可以獲取信息的范疇、相關(guān)費(fèi)用以及限制與例外方面，如果社會公眾符合相關(guān)條件，則公共部門必須履行相關(guān)義務(wù)；在保障市場公平競爭秩序方面，需要明確公共部門的增值開發(fā)的權(quán)限、許可義務(wù)、收費(fèi)方式等。每一項(xiàng)社會責(zé)任制度都意味著相應(yīng)的公示方式，通過社會公示可以讓權(quán)利和責(zé)任更加透明。政府應(yīng)該對授權(quán)與增值主體社會責(zé)任的履行進(jìn)行監(jiān)管，而且該監(jiān)管應(yīng)該具有持續(xù)性。

六、小結(jié)

歐盟、美國對公共部門信息增值利用的重視，昭示了信息領(lǐng)域一個(gè)重要的變動信號，繼信息公開和信息共享的兩大歷史階段之后，信息增值利用問題已經(jīng)逐漸浮出水面。國內(nèi)外研究公共部門信息增值利用的文獻(xiàn)主要聚焦于其經(jīng)濟(jì)潛力和制度激勵(lì)，而較少關(guān)注其帶來的對社會責(zé)任的沖擊。而公共部門信息內(nèi)在的“公共性”使得社會責(zé)任的履行必不可少。一旦要求公共部門信息增值利用履行社會責(zé)任，則不可避免帶來如下問題：為什么要履行社會責(zé)任、履行什么樣的社會責(zé)任、其他國家是如何履行社會責(zé)任的、我國應(yīng)該如何建構(gòu)社會責(zé)任體系，我國應(yīng)該如何履行社會責(zé)任等等問題，這正是本文研究的核心命題所在。

通過研究，我們發(fā)現(xiàn)公共部門信息增值利用中涉及到公共物品、準(zhǔn)公共物品和私人物品等不同物品屬性定位。物品的屬性深刻地影響著相關(guān)的制度建構(gòu)。公共部門信息增值利用的不同屬性會導(dǎo)致不同的社會責(zé)任模式。我國需要建構(gòu)和完善相關(guān)制度，在公民信息獲取、競爭秩序維護(hù)、國家安全和社會安定保障、知識產(chǎn)權(quán)和隱私信息保護(hù)、許可機(jī)制透明、增值收費(fèi)合理、信息質(zhì)量提高、就業(yè)人口吸納等方面實(shí)現(xiàn)公共部門信息增值利用的社會職能。

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