王紅珠

（浙江工商職業(yè)技術學院，浙江 寧波 315012）

從“鎮(zhèn)”到“市”實現(xiàn)寧波新型城鎮(zhèn)化嬗變

王紅珠

（浙江工商職業(yè)技術學院，浙江 寧波 315012）

推進新型城鎮(zhèn)化，小城鎮(zhèn)的地位和作用至關重要，寧波必須以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為重要抓手，不失時機地實現(xiàn)由“鎮(zhèn)”到“城”的歷史性跨越?？蓮膶幉ㄖ行逆?zhèn)培育歷程、困境與突破出發(fā)，指出寧波小城市培育必須以“以人為本”作為發(fā)展方向，以“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”為根本路徑，以“制度創(chuàng)新”為發(fā)展動力。

中心鎮(zhèn)；小城市培育；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；新型城鎮(zhèn)化

在基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中，小城鎮(zhèn)的地位顯得尤為突出，尤其是那些經濟總體發(fā)展勢頭好、區(qū)域地位優(yōu)越、集聚度高輻射能力強的中心鎮(zhèn)，不能總是在“小城鎮(zhèn)”的序列中，而應抓住時機讓它們實現(xiàn)由“鎮(zhèn)”到“市”的科學跨越，走上基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的新型城鎮(zhèn)化道路。

改革開放以來，寧波走出了一條富有特色的發(fā)展之路，寧波市也成為全省乃至全國小城鎮(zhèn)發(fā)展最快的地區(qū)之一，城市化率到2013年底已經達到了69.8%。自2006年浙江省提出實施新型城市化戰(zhàn)略以來，寧波城鎮(zhèn)化建設更加注重質量，城市服務功能日益增強，居民生活品質持續(xù)提高，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌走在全省前列。但在寧波城鎮(zhèn)化發(fā)展實踐中，仍存在著一些問題，突出表現(xiàn)為人口城市化滯后于土地城市化，市域空間布局不盡合理，中心城市輻射帶動能力較弱，城市經濟綜合競爭力不強，城鄉(xiāng)面貌離群眾期望差距較大，縮小城鄉(xiāng)差距任務還很艱巨。因此，當前寧波正處于全面深化改革、加快轉型發(fā)展的關鍵時期，中心鎮(zhèn)發(fā)展改革和小城市培育試點正面臨新的重大變革。寧波要在基本實全國率先現(xiàn)現(xiàn)代化，離不開農村城鎮(zhèn)化的推進。

1 寧波中心鎮(zhèn)建設歷程——發(fā)展、困境與突破

在全省加快中心鎮(zhèn)建設的背景下，寧波中心鎮(zhèn)建設也經歷了一個不斷改革發(fā)展的過程。

1.1 寧波中心鎮(zhèn)改革與培育的發(fā)展過程

中心鎮(zhèn)是指縣域城鎮(zhèn)體系中，經濟實力較強、基礎設施比較完備、有發(fā)展?jié)摿?、?yōu)越的區(qū)位優(yōu)勢，對周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農村起著人口和產業(yè)集聚與輻射的重要作用的區(qū)域重點鎮(zhèn)。加快中心鎮(zhèn)建設，是浙江城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的一大亮點。

從1995年開始浙江就著手進行中心鎮(zhèn)綜合改革試點，到2005年浙江又提出加快培育中心鎮(zhèn)的思路，2006年全省進入了中心鎮(zhèn)深化培育階段，進一步提出實施中心鎮(zhèn)培育工程，2007年，全省“中心鎮(zhèn)培育工程”正式啟動，省政府公布了第一批141個省級中心鎮(zhèn)名單，其中寧波江北慈城鎮(zhèn)等17個鎮(zhèn)入圍。

寧波入圍的17個中心鎮(zhèn)，經過多年的快速發(fā)展已經初具規(guī)模，特別是近幾年，這一批中心鎮(zhèn)，鎮(zhèn)區(qū)人口規(guī)模增大、經濟實力增強、基礎設施功能不斷健全，中心鎮(zhèn)的建設進入了轉型升級的關鍵時期。

1.2 寧波中心鎮(zhèn)發(fā)展困境

在寧波中心鎮(zhèn)改革與培育走出了自己的路子、取得了長足的發(fā)展的同時，隨著這些中心鎮(zhèn)經濟的快速發(fā)展，人口的聚集，對土地使用和資金投入的需求也就日益增長，寧波中心鎮(zhèn)建設也產生了一些不容忽視的問題，成長中的中心鎮(zhèn)受到了種種因素的制約，主要體現(xiàn)在：一是中心鎮(zhèn)雖然在經濟規(guī)模上已大大發(fā)展，但城鎮(zhèn)職能受到行政管理與社會管理權限的制約。二是由于中心鎮(zhèn)不具備獨立財政權，也沒有土地儲備功能，同時缺乏相應的投融資平臺，建設資金投入嚴重不足，因此城鎮(zhèn)各項事業(yè)建設受到鎮(zhèn)級財政管理體制的束縛。三是由于區(qū)域職能定位模糊，中心鎮(zhèn)與相鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)在行政級別上平級，相互間在經濟、社會、空間發(fā)展等方面分工協(xié)作不甚明確，中心鎮(zhèn)輻射帶動能力不足。四是部分中心鎮(zhèn)基礎建設標準不高，生態(tài)環(huán)境惡化沒有得到根本遏制，使得一些中心鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)化進程中陷于“半城鎮(zhèn)化”或“準城鎮(zhèn)化”的尷尬境地，影響到中心鎮(zhèn)及其廣大農村地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展能力。

1.3 轉型升級，實現(xiàn)由“鎮(zhèn)”到“市”的科學跨越

可以看出，隨著中心鎮(zhèn)的迅速發(fā)展，現(xiàn)行管理體制中已經不利于中心鎮(zhèn)的壯大崛起。寧波要著眼于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新形勢，建設新型城鎮(zhèn)化，加快推進中心鎮(zhèn)建設向小城市跨越式發(fā)展，把全市城鎮(zhèn)化建設提高到新的水平。

首先建設衛(wèi)星城是寧波特色城鎮(zhèn)化道路的有益探索。2009年底，寧波市確定泗門、石浦、慈城、溪口、觀海衛(wèi)、西店、集士港7個鎮(zhèn)為衛(wèi)星城改革試點鎮(zhèn)，2011年9月，周巷鎮(zhèn)又加入其中。隨著這一戰(zhàn)略決策的推進，各具特色的衛(wèi)星城迅速成長，城鄉(xiāng)面貌日新月異，逐漸成為新的區(qū)域中心和城市體系中的重要節(jié)點。衛(wèi)星城改革啟動以來，試點鎮(zhèn)修編完善規(guī)劃，明確發(fā)展目標、功能定位、區(qū)域分工以及與周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的協(xié)調合作，改變以往發(fā)展模式單一、城市風貌雷同等問題。幾年來，改革使小城市從一個城鄉(xiāng)連接的通道轉變?yōu)榫哂休^強影響力的區(qū)域性資源配置中心，加速了區(qū)域經濟的發(fā)展。

其次省級小城市培育試點鎮(zhèn)是寧波進一步的實踐。浙江省委、省政府辦公廳于2010年底下發(fā)了《關于開展小城市培育試點的通知》，浙江省第一輪小城市培育的27個試點鎮(zhèn)將依據(jù)自身基礎條件，分別打造工貿特色城市、歷史文化名城、宜居品質新城等特色小城市。第一批被列入浙江省小城市培育試點鎮(zhèn)的，寧波占了4個，包括象山縣石浦鎮(zhèn)、慈溪市周巷鎮(zhèn)、奉化市溪口鎮(zhèn)、余姚市泗門鎮(zhèn)；2014年4月浙江第二輪的小城市培育擴圍名單出爐，增加了16個新試點，第二批小城市培育試點名單中，寧波江北區(qū)慈城鎮(zhèn)、寧?？h西店鎮(zhèn)在列。

2 寧波小城市培育的發(fā)展方向——以人為本

未來寧波要將衛(wèi)星城和小城市培育試點鎮(zhèn)建設培育成為小城市，具體來說，培育的發(fā)展方向應緊緊圍繞“以人為本”的理念：

2.1 培育適宜居住的小城市

小城市首先應該是生活的場所。寧波建設小城市要實現(xiàn)基本公共服務常住人口全覆蓋，城市交通、給排水、供電、供氣等基礎設施網(wǎng)絡更加完善，建設人居環(huán)境優(yōu)美，天藍地綠水凈的美好家園，基本形成集約節(jié)約的生產生活方式。

2.2 培育智慧管理的小城市

寧波小城市建設應該做到基本實現(xiàn)市域范圍內網(wǎng)格化管理全覆蓋，讓城市管理更加智能化、精細化，使城市管理的現(xiàn)代化水平有明顯提升，城市管理信息系統(tǒng)更加健全。通過智慧城市建設，形成高效、有序的城市管理體系。

2.3 培育生態(tài)文明的小城市

優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境是小城市的立身之本。順應綠色發(fā)展模式要求，寧波在小城市培育發(fā)展進程中應強化城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境保護，加強對生態(tài)隔離帶、生態(tài)敏感區(qū)的保護修復，加大園林綠化等生態(tài)設施建設；全面推進清潔空氣行動，加強多種大氣污染物綜合控制，加大飲用水源地保護力度，推進“千里清水河道”工程，改善水資源生態(tài)環(huán)境。加大城市環(huán)境改造力度，推進舊城整治和背街小巷綜合治理，完成“城中村”改造工程，加強市容市貌、環(huán)境衛(wèi)生管理，規(guī)范城市街景立面、道路綠化升級、綜合管線下地等管理，提升城市品位和形象。

3 寧波小城市培育的根本路徑——城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就是“城”和“鄉(xiāng)”互動發(fā)展，推動城鄉(xiāng)資源要素流動，堅持以人為本，使城鄉(xiāng)居民同步過上全面小康的幸福生活，享有平等的權利、均等化的公共服務、同質化的生活條件。當前我國應該把轉移農村人口作為城鎮(zhèn)化的首要目標來考慮，而加快小城鎮(zhèn)建設步伐，推進新型城鎮(zhèn)化必須把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展作為根本路徑。就小城市培育而言，要從以下三個方面，全面推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

3.1 在區(qū)域內提高輻射帶動能力

在寧波全市的小城鎮(zhèn)群體中，衛(wèi)星城和小城市培育試點鎮(zhèn)在經濟發(fā)展、城鎮(zhèn)基礎設施建設上無疑都是我市最好的，但從這些試點鎮(zhèn)所處區(qū)域整體發(fā)展的情況來看，其小城市培育應進一步提高其輻射帶動作用，要逐步推進其資源狀況和環(huán)境承載力的擴容提質，實現(xiàn)城市容量增加和生產力集聚及人口集聚。要大力推進小城市的基礎產業(yè)和現(xiàn)代服務性產業(yè)的發(fā)展，提高公共服務能力，以強化其對周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的輻射帶動作用，更好地適應我市城鄉(xiāng)共同發(fā)展的要求。

3.2 在鎮(zhèn)域內實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化

寧波要走新型城鎮(zhèn)化道路，小城市試點建設要充分體現(xiàn)出他們是實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要一環(huán)。在鎮(zhèn)域內，小城市試點鎮(zhèn)應發(fā)揮其節(jié)點輻射作用，以 “城市反哺農村”，廣泛建立社區(qū)社會服務管理室、社區(qū)服務群眾工作站等平臺，提供方便快捷的民生服務，暢通農村居民利益訴求渠道，提升群眾生活品質，真正實現(xiàn)由“以物為本”向“以人為本”城鄉(xiāng)一體化。

3.3 在城域內打造小城市精品

打造城市品牌的關鍵是重視歷史文化的保護以及打造城市特色。如何充分挖掘當?shù)匚幕滋N，繼承傳統(tǒng)，延續(xù)文脈，處理好開發(fā)與保護、繼承與創(chuàng)新的關系就顯得至關重要。試點城鎮(zhèn)必須強化規(guī)劃管理，要在總體城市培育中依據(jù)當?shù)鬲毺氐娜宋牡滋N、山水風光或者特色產業(yè)為基礎，堅持走特色化、差異化發(fā)展的道路，才能打造出小城市精品。

4 寧波小城市培育的動力基礎——制度創(chuàng)新

寧波推進小城市培育，應著力推進以下四個方面的體制改革，加快體制機制的創(chuàng)新。

4.1 推進戶籍制度改革

各試點鎮(zhèn)如何根據(jù)綜合承載能力和發(fā)展?jié)摿Γ茖W制定農民工落戶條件，實行差別化戶籍政策，是下一步戶籍制度改革需要探索的。把握國家戶籍制度改革的總體方向，加快解決我市農業(yè)轉移人口市民化，通過城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍登記制度，統(tǒng)一城鄉(xiāng)勞動就業(yè)、社會保障、教育、計劃生育等政策，繼續(xù)提高城鄉(xiāng)基本公共服務均等化水平。

4.2 推進土地管理制度改革

積極探索建立跨區(qū)域的耕地保護補償機制，把城鎮(zhèn)建設用地增加指標與吸納外地農業(yè)轉移人口的數(shù)量掛鉤，實施地區(qū)之間人地掛鉤政策，以便更好解決人口流入地用地緊張問題。有效盤活農村集體建設用地，在符合城鎮(zhèn)規(guī)劃布局和土地利用總體規(guī)劃的前提下，堅持尊重農民意愿、保障農民權益的原則，采取多種方式有效盤活利用農村集體建設用地，努力提高農村集體建設用地利用效率，讓農民更多分享到城鎮(zhèn)化成果。

4.3 推進社會管理體制改革

城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，關鍵是要對社會管理和公共服務供給制度進行改革創(chuàng)新。在推農民身份向市民身份轉變的同時，以農村社區(qū)建設為載體，完善農村社會化服務功能。推進基本公共服務均等化制度改革，通過公共財政向農村的傾斜，加大教育、衛(wèi)生、文化等公共服務建設的力度，逐步提高農民工享受城鎮(zhèn)基本公共服務水平，推動基礎設施、公共服務向農村延伸。同時創(chuàng)新社區(qū)管理方式，創(chuàng)建管理民主的農村新社區(qū)，推進和諧社會建設，提升社會管理水平，從而實現(xiàn)城鄉(xiāng)生活形態(tài)融合的局面。

4.4 推進投融資體制改革

推進試點鎮(zhèn)的金融創(chuàng)新，拓寬城鎮(zhèn)化融資渠道，在有效防范地方政府債務風險基礎上，適當加大地方政府債券發(fā)行規(guī)模，組建重點功能區(qū)和重大項目封閉運作的項目公司。推進政府融資平臺建設，在充分依托政府對規(guī)劃資源和土地一級市場資源調控職能的前提下，推進地方政府融資平臺建設，為城鎮(zhèn)化推進過程中的基礎性開發(fā)創(chuàng)造條件，大幅提升政府性資源的開發(fā)效率，消除目前普遍存在的政府前期開發(fā)投入不足的問題。

總之，寧波作為我國民營經濟和小城鎮(zhèn)發(fā)展最快的地區(qū)之一，其新型城鎮(zhèn)化之路應該基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的總體形勢，對中心鎮(zhèn)的各項建設加以科學引導，實現(xiàn)由“鎮(zhèn)”到“市”的歷史性跨越。

[1]余建忠.由“鎮(zhèn)”到“市”的跨越[C]：基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的浙江省小城市培育試點路徑探索[A].轉型與重構-2011年中國城市規(guī)劃年會論文集.2011.

[2]孫弋弋.寧波城鎮(zhèn)化瞄準低碳綠色可持續(xù)[N].中國經濟導報，2013-03-09.

[3]黃平.“小鎮(zhèn)”變“城”更重“人”[N].經濟日報，2014-04-15.

[4]黃勇等.浙江省推行新型城市化的思路和方案[N].環(huán)球市場信息導報，2014-07-16.

【責任編輯：熊榮生】

Ningbo New Urbanization

WANG Hong-zhu
（Zhejiang Business Technology Institute，Ningbo 315012，China）

In the course of new urbanization，the status and role of small towns is crucial so that Ningbo should focus on urban-rural integration and make a historic leap from town to city.Based on central town’s developing history，dilemma and breakthrough，this paper points out that Ningbo city fostering should be “human-oriented”and depend on urban-rural integration as well as system innovation.

town；small city fostering；urban-rural integration；new urbanization

F299.27；F832.7

A

1671-9565（2014）04-006-04

2014-10-11

寧波市科技局軟科學課題“探路新型城鎮(zhèn)化——寧波省級小城市培育試點案例研究”（編號2014A10082）階段性研究成果。

王紅珠（1969-），女，北京人，浙江工商職業(yè)技術學院商學院教授，主要從事應用經濟學方面研究。