楊 露

（浙江師范大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，浙江 金華 321004）

中心鎮(zhèn)是指城鎮(zhèn)體系中介于城市與一般小城鎮(zhèn)之間的區(qū)位較優(yōu)、實(shí)力較強(qiáng)、潛力較大的建制鎮(zhèn)，它既能對(duì)周邊農(nóng)村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)起輻射和帶動(dòng)作用，同時(shí)又能有效承接周圍大中城市對(duì)它的輻射，承接大中城市的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移[1]。中心鎮(zhèn)是連接城市和鄉(xiāng)村的橋梁和紐帶，是改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的切入點(diǎn)和突破口，是推進(jìn)城市化進(jìn)程的重大舉措，也是新時(shí)期統(tǒng)籌城鄉(xiāng)空間一體化、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一體化、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化和生態(tài)一體化的重要載體[2]。2005年浙江省啟動(dòng)中心鎮(zhèn)培育試點(diǎn)工程；2007年8月浙江省政府出臺(tái)《關(guān)于加快推進(jìn)中心鎮(zhèn)培育工程的若干意見》，開始全面推進(jìn)中心鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展，并有重點(diǎn)地選擇200個(gè)左右的中心鎮(zhèn)分期分批進(jìn)行培育，通過政府推動(dòng)、政策扶持、體制創(chuàng)新、市場(chǎng)運(yùn)作，在全省形成一批布局合理、特色明顯、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、功能齊全、環(huán)境優(yōu)美、生活富裕、體制機(jī)制活、輻射能力強(qiáng)、帶動(dòng)效應(yīng)好、集聚集約水平高的小城市[3]。金華市作為浙江省三大主體城市群和四大區(qū)域中心城市之一的核心區(qū)，加快推進(jìn)全市中心鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展，增強(qiáng)中心鎮(zhèn)的集聚輻射能力，對(duì)推進(jìn)浙江省新型城市化進(jìn)程具有戰(zhàn)略性意義。

一、金華市中心鎮(zhèn)建設(shè)取得的成效

近年來，金華市主要按照“發(fā)展、壯大、集聚、提升”的思路，以“人口集中、產(chǎn)業(yè)集聚、功能集成、要素集約”為著力點(diǎn)，大力推進(jìn)特色產(chǎn)業(yè)的集聚和壯大，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及配套服務(wù)的完善，其中心鎮(zhèn)的建設(shè)取得了重大的進(jìn)展。截至2011年底，金華市共有省級(jí)中心鎮(zhèn)19個(gè)，占全省中心鎮(zhèn)總數(shù)的9.5%（見表1）。

表1 金華市省級(jí)中心鎮(zhèn)名單

1.經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，綜合實(shí)力增強(qiáng)

經(jīng)過多年的建設(shè)和發(fā)展，金華市中心鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛，綜合實(shí)力日益增強(qiáng)。從縱向角度看，2011年金華市中心鎮(zhèn)的財(cái)政總收入達(dá)49.38億元，比2002年的8.18億元年均增長(zhǎng)了22.11%；農(nóng)民人均純收入達(dá)9034.39元，比2002年的4224元年均增長(zhǎng)了8.81%①數(shù)據(jù)引自《金華市省級(jí)中心鎮(zhèn)主要經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)統(tǒng)計(jì)表（2002—2011）》，由金華市發(fā)展和改革委員會(huì)綜合體改處提供。。從橫向角度看，2011年金華市中心鎮(zhèn)的財(cái)政總收入平均高達(dá)2.6億元，是該市鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均水平的2.38倍；農(nóng)民人均純收入平均達(dá)9034.39元，是該市鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均水平的1.2倍；平均每個(gè)中心鎮(zhèn)擁有1223家鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，是該市鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均水平的2.09倍；非農(nóng)產(chǎn)業(yè)從業(yè)人數(shù)平均比重達(dá)75.28%，比該市鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均水平高出5.4個(gè)百分點(diǎn)②數(shù)據(jù)引自《2011年金華市省級(jí)中心鎮(zhèn)主要經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)統(tǒng)計(jì)表》，由金華市發(fā)展和改革委員會(huì)綜合體改處提供。。

2.規(guī)模逐步擴(kuò)大，集聚效應(yīng)顯現(xiàn)

截至2011年底，金華市中心鎮(zhèn)的行政區(qū)域面積達(dá)1730km2；建成區(qū)總面積達(dá)124.6km2，平均鎮(zhèn)區(qū)面積為6.56km2，比上年增長(zhǎng)3.4個(gè)百分點(diǎn)②數(shù)據(jù)引自《2011年金華市省級(jí)中心鎮(zhèn)主要經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)統(tǒng)計(jì)表》，由金華市發(fā)展和改革委員會(huì)綜合體改處提供。。2011年金華市中心鎮(zhèn)的鎮(zhèn)域常住總?cè)丝谶_(dá)124.08萬人，比上年增長(zhǎng)3.12個(gè)百分點(diǎn)②數(shù)據(jù)引自《2011年金華市省級(jí)中心鎮(zhèn)主要經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)統(tǒng)計(jì)表》，由金華市發(fā)展和改革委員會(huì)綜合體改處提供。。金華市中心鎮(zhèn)的鎮(zhèn)區(qū)常住平均人口達(dá)3.42萬人，比上年增長(zhǎng)了0.88個(gè)百分點(diǎn)，其中，中心鎮(zhèn)的鎮(zhèn)區(qū)常住人口7個(gè)超3萬人，3個(gè)超5萬人，1個(gè)超10萬人，已經(jīng)達(dá)到了小城市的標(biāo)準(zhǔn)（見表2）。2011年金華市19個(gè)中心鎮(zhèn)的鎮(zhèn)區(qū)常住人口總數(shù)占鎮(zhèn)域常住人口總數(shù)的比重為52.41%，比上年增長(zhǎng)了4.21個(gè)百分點(diǎn)，集聚效應(yīng)不斷提升②數(shù)據(jù)引自《2011年金華市省級(jí)中心鎮(zhèn)主要經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)統(tǒng)計(jì)表》，由金華市發(fā)展和改革委員會(huì)綜合體改處提供。。

表2 2011年金華市中心鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)常住人口規(guī)模

3.公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)明顯改善，整體環(huán)境優(yōu)化

金華市中心鎮(zhèn)主要以道路改造、供水供電、消防治安、排污治污等生活基礎(chǔ)設(shè)施及教育、文化、科技、醫(yī)療、衛(wèi)生、體育、養(yǎng)老等公共服務(wù)設(shè)施為重點(diǎn)，以“一路二廠三網(wǎng)”和“一校二院三中心”為標(biāo)準(zhǔn)，深入推進(jìn)中心鎮(zhèn)“千億公共設(shè)施建設(shè)”工程，大大地改善了中心鎮(zhèn)的人居和發(fā)展環(huán)境，增強(qiáng)了中心鎮(zhèn)的服務(wù)和基礎(chǔ)保障功能。截至2011年底，金華市中心鎮(zhèn)的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得了明顯的成效（見表3）。

二、金華市中心鎮(zhèn)建設(shè)存在的問題

1.規(guī)劃編制滯后，發(fā)展定位不明確

從調(diào)研情況看，金華市各中心鎮(zhèn)的規(guī)劃意識(shí)薄弱，發(fā)展規(guī)劃的編制明顯滯后于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際需要。金華市19個(gè)中心鎮(zhèn)尚未建立起一套包括總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃等在內(nèi)的完整規(guī)劃體系；目前，除蘭溪市的游埠鎮(zhèn)，浦江縣的鄭宅鎮(zhèn)、黃宅鎮(zhèn)及磐安縣的尖山鎮(zhèn)之外，其余的中心鎮(zhèn)均尚未啟動(dòng)第一輪中心鎮(zhèn)總體規(guī)劃的修編。金華市各中心鎮(zhèn)對(duì)自身的發(fā)展定位不夠明確，特色不夠鮮明，缺乏核心競(jìng)爭(zhēng)力。

表3 2011年金華市中心鎮(zhèn)的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況

2.集聚水平相差懸殊，總體功能發(fā)揮不足

通過計(jì)算幾項(xiàng)反映人口和產(chǎn)業(yè)集聚水平的指標(biāo)可以看出，金華市各中心鎮(zhèn)之間的實(shí)際水平存在著較大的差距；將各項(xiàng)集聚指標(biāo)的平均值與小城市的標(biāo)準(zhǔn)相比也可以看出，該市中心鎮(zhèn)的整體集聚水平還有待提高。人口吸納能力小、產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)不明顯，制約了金華市中心鎮(zhèn)對(duì)周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)及廣大農(nóng)村地區(qū)的輻射和帶動(dòng)作用。

（1）人口集聚水平。據(jù)研究表明，當(dāng)中心鎮(zhèn)的人口規(guī)模大于2萬人時(shí)，集聚效應(yīng)初步形成；大于3萬人時(shí)，吸引外來人口的能力提升極為明顯；超5萬人時(shí)，則可以對(duì)周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到明顯的輻射帶動(dòng)作用[4]。從目前金華市情況來看，各中心鎮(zhèn)之間的人口集聚水平相差懸殊：鎮(zhèn)區(qū)常住人口最多的中心鎮(zhèn)已達(dá)12.64萬人，而最少的尚不足1萬人；鎮(zhèn)區(qū)常住人口集聚率最高達(dá)71.72%，而最低僅20.74%；鎮(zhèn)區(qū)常住平均人口集聚率為52.41%，與小城市60%的標(biāo)準(zhǔn)相比尚有一定的差距（見表4）。另外，從表2也可以看出，鎮(zhèn)區(qū)常住人口超5萬人的中心鎮(zhèn)只有3個(gè)；不足2萬人的中心鎮(zhèn)有7個(gè)，集聚功能明顯不足。

（2）產(chǎn)業(yè)集聚水平。從企業(yè)空間集聚度看，金華市19個(gè)中心鎮(zhèn)工業(yè)功能區(qū)內(nèi)企業(yè)數(shù)占各中心鎮(zhèn)企業(yè)總數(shù)的比例，最高將達(dá)100%，而最低僅0.16%，平均比例不足20%，如圖1所示。2011年金華市中心鎮(zhèn)的工業(yè)總產(chǎn)值達(dá)1266.4億元，工業(yè)功能區(qū)產(chǎn)值達(dá)697.52億元，占工業(yè)總產(chǎn)值的55.08%；工業(yè)功能區(qū)產(chǎn)值占工業(yè)總產(chǎn)值的比例最高達(dá)95.5%，而最低僅0.16%，相距甚遠(yuǎn)（見表4）。

3.工作機(jī)制不健全，缺乏有力的組織保障

與浙江省和其他地級(jí)市實(shí)行由發(fā)展和改革委員會(huì)主抓的方式不同，金華市中心鎮(zhèn)建設(shè)工作一直實(shí)行的是市委農(nóng)辦主抓、發(fā)展和改革委員會(huì)配合的方式，這種上下不一致的關(guān)系，十分不利于中心鎮(zhèn)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。此外，行政部門開展工作常常各自為政，相互之間缺乏有效的溝通與協(xié)調(diào)，多頭指導(dǎo)、重復(fù)調(diào)研的事情時(shí)有發(fā)生，而金華市又是全省唯一一個(gè)沒有成立中心鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)小組的地級(jí)市，所以在面對(duì)中心鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展過程中出現(xiàn)的重點(diǎn)、難點(diǎn)問題時(shí)，常常缺少一個(gè)真正有力的責(zé)任主體，缺乏有力的組織保障。

表4 2011年金華市中心鎮(zhèn)人口集聚水平比較

圖1 2011年金華市中心鎮(zhèn)企業(yè)總數(shù)及工業(yè)功能區(qū)內(nèi)企業(yè)數(shù)所占的比例

4.建設(shè)資金缺口較大，導(dǎo)致中心鎮(zhèn)的配套功能難以完善

中心鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展需要投入大量資金，以進(jìn)行產(chǎn)業(yè)園區(qū)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等項(xiàng)目的建設(shè)，逐步實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)配套功能的完善。金華市中心鎮(zhèn)的建設(shè)資金尚存在較大缺口。一是由于政府對(duì)中心鎮(zhèn)的財(cái)政投入不足，每年只安排400萬元的專項(xiàng)扶持資金，與省內(nèi)其它地區(qū)相比存在較大差距①數(shù)據(jù)引自《金華市中心鎮(zhèn)建設(shè)獎(jiǎng)勵(lì)資金使用和管理辦法》，由金華市發(fā)展和改革委員會(huì)綜合體改處提供。。如杭州市每年投入3億元專項(xiàng)資金；紹興市新昌縣每年投入2300萬元專項(xiàng)資金，著力改善中心鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施條件，加快產(chǎn)業(yè)培育、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和推進(jìn)人口集聚；湖州市長(zhǎng)興縣每年投入4000萬元專項(xiàng)資金，用于推進(jìn)中心鎮(zhèn)工業(yè)平臺(tái)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及融資貼息②數(shù)據(jù)引自《杭州市中心鎮(zhèn)建設(shè)扶持資金管理細(xì)則（試行）》，http://www.hzdpc.gov.cn/tzgg/tzgg_tgdt/201107/t20110729_19737.html；《新昌縣發(fā)展和改革局關(guān)于印發(fā)深入開展圍繞重大決策推進(jìn)重大項(xiàng)目專項(xiàng)行動(dòng)實(shí)施方案的通知》，http://www.zjxc.gov.cn/002/zwgk/zcwj/zcwj/201203/t20120315_42260.Html；《長(zhǎng)興縣建立4 000萬元中心鎮(zhèn)發(fā)展專項(xiàng)資金》，http://fgw.huzhou.gov.cn/index.php?controller=Show&action=Index&id=5371&mb=2.。二是由于中心鎮(zhèn)本身的財(cái)政基礎(chǔ)較為薄弱，可以用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的稅收分成極其有限；而且現(xiàn)在的市場(chǎng)化機(jī)制還不完善，投融資方式仍比較單一，民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域的渠道也不通暢。

5.扶持政策落實(shí)不到位，降低了中心鎮(zhèn)的發(fā)展積極性

許多中心鎮(zhèn)干部反映，目前，金華市中心鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展“不缺政策，缺落實(shí)”。自2002年以來，金華市先后出臺(tái)了若干個(gè)政策文件，在財(cái)政超收分成、城市建設(shè)維護(hù)費(fèi)、土地出讓金凈收益及排污費(fèi)等各項(xiàng)規(guī)費(fèi)返還，用地指標(biāo)及領(lǐng)導(dǎo)高配等內(nèi)容上，都給予了中心鎮(zhèn)許多的優(yōu)惠和激勵(lì)政策，但很多優(yōu)惠政策并沒有真正地落實(shí)到位。就領(lǐng)導(dǎo)高配這一條，據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前，只有義烏市佛堂鎮(zhèn)、東陽市橫店鎮(zhèn)、永康市古山鎮(zhèn)和磐安縣尖山鎮(zhèn)的書記和鎮(zhèn)長(zhǎng)得到了高配，其他縣（市、區(qū)）的中心鎮(zhèn)均未得到這項(xiàng)激勵(lì)政策③數(shù)據(jù)引自《2011年金華市中心鎮(zhèn)體制機(jī)制創(chuàng)新情況匯總表》，由金華市發(fā)展和改革委員會(huì)綜合體改處提供。。

三、加快金華市中心鎮(zhèn)建設(shè)的對(duì)策

1.以規(guī)劃為引領(lǐng)，明確中心鎮(zhèn)的功能定位

各中心鎮(zhèn)要從實(shí)際情況出發(fā)，兼顧“區(qū)域統(tǒng)籌”與“特色發(fā)展”要求，著眼于中心鎮(zhèn)的輻射范圍，高標(biāo)準(zhǔn)編制中心鎮(zhèn)總體發(fā)展規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃及土地利用總體規(guī)劃，形成“三規(guī)”互為分工的規(guī)劃體系。鑒于不同地區(qū)的區(qū)位條件、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)、人口分布情況等不盡相同，各中心鎮(zhèn)要因地制宜，確定科學(xué)、合理的功能定位和發(fā)展模式，如都市衛(wèi)星型、綜合服務(wù)型、工業(yè)主導(dǎo)型、商貿(mào)流通型、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化主導(dǎo)型、文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展型、科技帶動(dòng)型等不同類型，實(shí)現(xiàn)差異化、特色化發(fā)展，形成獨(dú)特的核心競(jìng)爭(zhēng)力[5]。

2.以產(chǎn)業(yè)集聚為根本，增強(qiáng)中心鎮(zhèn)的集聚輻射能力

一是按照鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)特色化思路，引導(dǎo)每個(gè)中心鎮(zhèn)確定1～2個(gè)具有良好基礎(chǔ)和發(fā)展?jié)摿Φ膬?yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)作為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，并集中精力培育主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)力，加快促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，努力形成“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、工業(yè)集聚化、服務(wù)業(yè)現(xiàn)代化”的發(fā)展格局，增強(qiáng)中心鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)力。二是按照“特色經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)化”思路，在做強(qiáng)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，鼓勵(lì)中心鎮(zhèn)積極承接大中城市在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)過程中向周邊地區(qū)轉(zhuǎn)移出的一些優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，主動(dòng)爭(zhēng)取與自身的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相協(xié)調(diào)和配合的企業(yè)入駐。三是按照“產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)規(guī)?；彼悸?，大力推進(jìn)中心鎮(zhèn)“千億產(chǎn)業(yè)集聚提升”工程，加快各中心鎮(zhèn)對(duì)工業(yè)園區(qū)、商貿(mào)物流園區(qū)、生態(tài)與文化旅游園區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)等各類園區(qū)的建設(shè)，優(yōu)化園區(qū)的軟硬件環(huán)境，逐步引導(dǎo)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)入園區(qū)發(fā)展，提升中心鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)集聚水平，走集約化、規(guī)?；陌l(fā)展道路。

3.政府主導(dǎo)與市場(chǎng)運(yùn)作相結(jié)合，創(chuàng)新中心鎮(zhèn)的發(fā)展思路

一是深化財(cái)政體制改革，按照“一級(jí)政府、一級(jí)財(cái)政”要求，調(diào)整和規(guī)范縣（市、區(qū)）與中心鎮(zhèn)兩級(jí)政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)關(guān)系，逐步建立分稅制財(cái)政體制，增強(qiáng)中心鎮(zhèn)建設(shè)的內(nèi)生動(dòng)力；并進(jìn)一步加大政府對(duì)中心鎮(zhèn)在資金、土地等要素上的扶持力度。二是深化行政管理體制改革，推進(jìn)強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革，擴(kuò)大中心鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展管理權(quán)限，提高中心鎮(zhèn)的管理和服務(wù)水平；并盡快理順中心鎮(zhèn)的工作推進(jìn)體制，具體工作方式改成由市發(fā)展和改革委員會(huì)主抓、市委農(nóng)辦等有關(guān)部門配合參與，并根據(jù)職責(zé)與權(quán)力相一致的原則，將中心鎮(zhèn)考核、中心鎮(zhèn)建設(shè)獎(jiǎng)勵(lì)和引導(dǎo)資金管理等相關(guān)工作從市委農(nóng)辦一并調(diào)整到市發(fā)展和改革委員會(huì)；同時(shí)建立健全中心鎮(zhèn)的績(jī)效考核機(jī)制，成立“中心鎮(zhèn)政策落實(shí)工作督查小組（辦公室）”，切實(shí)保障各項(xiàng)政策落實(shí)到位。三是深化投融資體制改革，改變單純依靠政府投資的傳統(tǒng)理念，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，依法組建中心鎮(zhèn)建設(shè)投資公司，鼓勵(lì)民間資本積極參與中心鎮(zhèn)的建設(shè)。

4.以基本服務(wù)均等化為原則，優(yōu)化中心鎮(zhèn)的生活和投資環(huán)境

按照政府引導(dǎo)、地方配套、市場(chǎng)運(yùn)作的原則，繼續(xù)推進(jìn)中心鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程，加大投入、加強(qiáng)建設(shè)，尤其是要重點(diǎn)加強(qiáng)自來水廠、污水處理廠、通村公交網(wǎng)及高標(biāo)準(zhǔn)的普通高中或職業(yè)高中、中心衛(wèi)生院、綜合性敬老院、文化中心、科普中心和體育中心等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善中心鎮(zhèn)的生活條件和投資環(huán)境，完善城鎮(zhèn)功能，增強(qiáng)中心鎮(zhèn)吸納人口、增加就業(yè)和集聚產(chǎn)業(yè)的能力；采取各項(xiàng)政策措施，使企業(yè)和農(nóng)民得到明顯的比較利益，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

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