浙江省國(guó)土資源廳地籍管理處 高 矚

浙江省土地抵押登記狀況及思 考

浙江省國(guó)土資源廳地籍管理處 高 矚

隨著土地使用權(quán)抵押市場(chǎng)的日趨活躍，因土地使用權(quán)抵押產(chǎn)生的債務(wù)糾紛也日漸增多，浙江省2013年當(dāng)年辦理土地使用權(quán)抵押8萬(wàn)件，抵押金額達(dá)1萬(wàn)億元。各級(jí)登記機(jī)構(gòu)要求明確土地抵押登記法律政策的呼聲強(qiáng)烈，特別是國(guó)有劃撥土地、儲(chǔ)備土地、農(nóng)村集體建設(shè)用地、宅基地的抵押情況，以及企業(yè)之間債權(quán)關(guān)系產(chǎn)生的土地使用權(quán)抵押?jiǎn)栴}較多，規(guī)定模糊，難以操作。因此，必須通過(guò)摸清情況，健全土地抵押登記制度，規(guī)范土地使用權(quán)抵押登記，切實(shí)防范金融風(fēng)險(xiǎn)。

一、浙江省土地抵押登記現(xiàn)狀

1.各類(lèi)土地使用權(quán)的抵押情況

浙江省2010年至2013年8月期間，累計(jì)辦理土地使用權(quán)抵押24.6萬(wàn)件，抵押金額達(dá)3萬(wàn)億多元。出讓土地使用權(quán)占了全部抵押金額的90%；農(nóng)村宅基地抵押登記除臺(tái)州市外全省均未辦理；農(nóng)村集體建設(shè)用地土地使用權(quán)抵押登記全省共辦理8件，臺(tái)州市辦理4宗，抵押金額400萬(wàn)元，溫州市辦理4宗，抵押金額2285萬(wàn)元；儲(chǔ)備土地使用權(quán)抵押登記基本集中在市級(jí)層面，用于政府投資建設(shè)；國(guó)有劃撥土地使用權(quán)抵押登記，大多為個(gè)人房改房、經(jīng)濟(jì)適用住房、拆遷安置房等，各地辦理宗地?cái)?shù)不平衡。如寧波市國(guó)有劃撥土地使用權(quán)抵押登記62宗，抵押金額43.0550億元。而溫州市國(guó)有劃撥土地使用權(quán)抵押登記22411宗，抵押金額438.39億元。

2.積極制定抵押登記政策

近年來(lái)為規(guī)范房地產(chǎn)抵押登記，解決企業(yè)融資困境，我省各地都出臺(tái)了相關(guān)規(guī)定，對(duì)抵押登記作了一些突破性的探索。2012年浙江省人民政府下發(fā)了《浙江省人民政府關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范房地產(chǎn)抵押登記工作的通知》（浙政發(fā)〔2012〕61號(hào)），解決我省各地房地產(chǎn)抵押登記部門(mén)不盡統(tǒng)一問(wèn)題，規(guī)范登記管理工作。2013年為加強(qiáng)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)和政府融資平臺(tái)公司的土地融資管理，省政府辦公廳制定了《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府土地融資管理的通知》（浙政辦發(fā)〔2013〕97號(hào)）。2010年，杭州市制定了《杭州市區(qū)土地使用權(quán)抵押登記操作辦法》（杭土資發(fā)〔2010〕21號(hào)）。2013年，根據(jù)國(guó)土資源部等三部委《土地儲(chǔ)備管理辦法》、國(guó)土資源部《關(guān)于規(guī)范土地登記的意見(jiàn)》（國(guó)土資發(fā)〔2012〕134號(hào)）、省政府《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范房地產(chǎn)抵押登記工作的通知》（浙政發(fā)〔2012〕61號(hào)）文件精神，杭州市又修訂出臺(tái)了《杭州市區(qū)建設(shè)用地使用權(quán)抵押登記若干規(guī)定》（杭土資發(fā)〔2013〕25號(hào)）。對(duì)精簡(jiǎn)土地抵押登記辦文環(huán)節(jié)，緩解企業(yè)發(fā)展中的資金短缺問(wèn)題，規(guī)范土地使用權(quán)抵押登記行為，保障抵押雙方當(dāng)事人及相關(guān)利害關(guān)系人的合法權(quán)益，維護(hù)杭州市區(qū)的房地產(chǎn)信貸市場(chǎng)秩序起到了重要作用。2012年溫州市政府出臺(tái)《關(guān)于規(guī)范房地產(chǎn)順位抵押工作的若干意見(jiàn)》（溫政辦〔2013〕81號(hào)），制止違規(guī)辦理分割抵押登記，大力推進(jìn)順位抵押登記。嘉興市政府出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范土地登記優(yōu)化土地登記服務(wù)提高土地登記效能的通知》（嘉土資發(fā)〔2011〕82號(hào)），明確規(guī)范非金融機(jī)構(gòu)土地使用權(quán)抵押登記的具體要求。

3.依法開(kāi)展企業(yè)間債權(quán)產(chǎn)生的土地抵押登記

根據(jù)最高人民法院和中國(guó)人民銀行有關(guān)規(guī)定，企業(yè)之間的借貸違反金融法規(guī)，屬于擾亂金融秩序，不得抵押登記。國(guó)土資源部關(guān)于規(guī)范土地登記的意見(jiàn)規(guī)定，經(jīng)中國(guó)銀行監(jiān)督管理委員會(huì)批準(zhǔn)取得《金額許可證》的金額機(jī)構(gòu)，經(jīng)省級(jí)人民政府主管部門(mén)批準(zhǔn)設(shè)立的小額貸款公司等可以作為放貸人申請(qǐng)土地抵押登記。為支持企業(yè)發(fā)展，我省各級(jí)國(guó)土資源部門(mén)認(rèn)真研究法律政策，積極開(kāi)展企業(yè)間土地抵押登記，形成各種好的做法。杭州市《規(guī)定》明確，經(jīng)批準(zhǔn)取得《金融許可證》的金融機(jī)構(gòu)、小額貸款公司和典當(dāng)企業(yè)在其經(jīng)營(yíng)范圍內(nèi)從事借貸業(yè)務(wù)的，或擔(dān)保公司為債務(wù)人向金融機(jī)構(gòu)借款提供的擔(dān)保而要求反擔(dān)保的，可以申請(qǐng)建設(shè)用地使用權(quán)抵押登記。臺(tái)州市辦理抵押登記的抵押權(quán)人一般為銀行，經(jīng)商務(wù)部批準(zhǔn)的典當(dāng)行，經(jīng)省政府主管部門(mén)批準(zhǔn)的小額貸款公司。溫州市出臺(tái)《關(guān)于印發(fā)加強(qiáng)房地產(chǎn)等財(cái)產(chǎn)抵（質(zhì)）押登記管理工作暫行辦法的通知》（溫政〔2011〕197號(hào)），規(guī)定抵押權(quán)人可以為接受房地產(chǎn)作為債務(wù)人履行債務(wù)擔(dān)保（反擔(dān)保）的金融機(jī)構(gòu)，也可為自然人、非金融機(jī)構(gòu)法人或者其他組織，如融資性擔(dān)保公司、典當(dāng)行、小額貸款公司等。

二、存在問(wèn)題

1.登記職能分工不明

根據(jù)浙政發(fā)〔2012〕61號(hào)文件精神，土地管理部門(mén)辦理無(wú)地上定著物的土地使用權(quán)，城市房地產(chǎn)或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村企業(yè)的廠房等建筑物的抵押登記由當(dāng)?shù)卣?guī)定的部門(mén)辦理。但是在實(shí)際操作過(guò)程中，各地的運(yùn)行模式不盡相同，對(duì)于辦理抵押登記的部門(mén)沒(méi)有全部落實(shí)。這一問(wèn)題給市場(chǎng)主體抵押融資造成了不便和安全隱患，也帶來(lái)諸多司法實(shí)踐中的矛盾。涉及到具體事項(xiàng)，如在建工程抵押，這個(gè)概念的認(rèn)定比較模糊，人為因素比較大，造成了一個(gè)項(xiàng)目可以到兩家不同的登記部門(mén)去辦理，客觀上給抵押權(quán)人造成了不便。同時(shí)，各抵押登記部門(mén)之間溝通不及時(shí)，導(dǎo)致了債務(wù)人重復(fù)抵押登記騙取貸款人資金，損害債權(quán)人利益現(xiàn)象的發(fā)生，帶來(lái)了一些不必要的混亂和糾紛。這就是由于登記機(jī)關(guān)分屬不同的行政機(jī)關(guān)，缺乏相互間聯(lián)系而造成的不應(yīng)有的結(jié)果。

2.抵押權(quán)人主體不明

國(guó)土資源部關(guān)于規(guī)范土地登記的意見(jiàn)中規(guī)定，能作為抵押權(quán)人申請(qǐng)抵押登記的可以是經(jīng)中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)批準(zhǔn)取得《金融許可證》的金融機(jī)構(gòu)或經(jīng)省級(jí)人民政府主管部門(mén)批準(zhǔn)設(shè)立的小額貸款公司。而事實(shí)上，很多企業(yè)之間，包括企業(yè)和私人之間，企業(yè)和擔(dān)保公司之間存在事實(shí)上的抵押關(guān)系，受抵押權(quán)人主體資格所限，我省企業(yè)之間債權(quán)關(guān)系產(chǎn)生的土地使用權(quán)抵押除溫州有所突破，基本沒(méi)有辦理。這對(duì)整個(gè)金融關(guān)系的穩(wěn)定、對(duì)抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)影響很大，留有隱患。

3.設(shè)定抵押權(quán)的土地范圍難界定

一是宅基地能否抵押?！段餀?quán)法》182條規(guī)定，以建筑物抵押的，該建筑物占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并抵押。以建設(shè)用地使用權(quán)抵押的，該土地上的建筑物一并抵押。抵押人未依照前款規(guī)定一并抵押的，未抵押的財(cái)產(chǎn)視為一并抵押?！锻恋毓芾矸ā贰稉?dān)保法》《物權(quán)法》中規(guī)定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)，不得抵押。但法律規(guī)定可以抵押的除外。法律規(guī)定除外，除外指的是“四荒”用地，不包括宅基地上如有建筑物的情形。這些條款的前后矛盾造成宅基地上的房屋抵押登記，宅基地不抵押。二是以出讓方式取得的教育和醫(yī)療衛(wèi)生用地能否抵押。隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，人民生活水平的不斷提高，社會(huì)上出現(xiàn)了私立的學(xué)校和醫(yī)院，實(shí)際中有不少的私立學(xué)校、醫(yī)院欲以其以出讓方式取得的國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)申請(qǐng)抵押登記。對(duì)于公立學(xué)校、醫(yī)院等以公益為目的的事業(yè)單位用地不得抵押，在執(zhí)行中是沒(méi)有什么異議的。但是，現(xiàn)在對(duì)以出讓方式取得的國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)不能抵押登記，實(shí)踐中仍然有異議。

4.集體土地使用權(quán)抵押權(quán)難實(shí)現(xiàn)

經(jīng)抵押登記的集體土地使用權(quán)在實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)，人民法院根據(jù)最高人民法院、國(guó)土資源部、建設(shè)部《關(guān)于依法規(guī)范人民法院執(zhí)行和國(guó)土資源房地產(chǎn)管理部門(mén)協(xié)助執(zhí)行若干問(wèn)題的通知》的規(guī)定予以裁定處理的，受讓人應(yīng)辦理土地征收和出讓手續(xù)。但根據(jù)集體土地征收的規(guī)定，集體土地征收須取得發(fā)改委的立項(xiàng)后才能按程序報(bào)請(qǐng)有權(quán)人民政府批準(zhǔn)，而發(fā)改委認(rèn)為受讓人是實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)取得土地使用權(quán)，不涉及項(xiàng)目的新建或擴(kuò)建，不予立項(xiàng)，導(dǎo)致受讓人無(wú)法真正意義上取得裁定的土地使用權(quán)。

5.政府融資、企業(yè)融資不合法訴求頻發(fā)

一是我省各地處于轉(zhuǎn)型大發(fā)展建設(shè)中，政府融資需求增大，各市、縣級(jí)人民政府以領(lǐng)導(dǎo)批示、抄告單等形式要求國(guó)土部門(mén)配合辦理土地使用權(quán)抵押登記的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，對(duì)各級(jí)國(guó)土部門(mén)土地登記經(jīng)辦人員造成很大壓力。二是由于經(jīng)濟(jì)環(huán)境不景氣以及民間借貸危機(jī)，企業(yè)融資需求比以往更加緊迫，但是現(xiàn)有融資渠道仍然有限，矛盾更加突出，導(dǎo)致企業(yè)對(duì)登記部門(mén)不合理抵押的訴求增多，其中比較突出的一種情況是企業(yè)由于各種原因，無(wú)法盤(pán)活資產(chǎn)價(jià)值，要求國(guó)土部門(mén)給工業(yè)用地辦理土地分割登記后再用于抵押融資。溫州市推行順位抵押登記幫助企業(yè)實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)價(jià)值，企業(yè)難以接受，執(zhí)行比較困難。

三、對(duì)策思考

1.將所有物權(quán)的抵押登記統(tǒng)一在一個(gè)法律框架內(nèi)

我國(guó)目前的抵押登記涉及的法律有《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》《擔(dān)保法》《物權(quán)法》《合同法》《民法》及其他法律，多重規(guī)定，多層級(jí)規(guī)定必然造成操作上的矛盾和混淆，應(yīng)當(dāng)將抵押登記法律統(tǒng)一在一個(gè)法律框架內(nèi)，便于統(tǒng)一操作和執(zhí)行。

2.落實(shí)房地產(chǎn)登記部門(mén)主體及相關(guān)職責(zé)

在當(dāng)前沒(méi)有建立統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)前，各級(jí)政府要理順土地和房屋主管部門(mén)抵押登記職責(zé)，保證方便群眾辦事，保障房地產(chǎn)金融安全。要明確房地產(chǎn)抵押登記的職責(zé)分工，明確土地管理部門(mén)負(fù)責(zé)無(wú)地上定著物的土地使用權(quán)抵押登記，房產(chǎn)管理部門(mén)負(fù)責(zé)以城市房地產(chǎn)或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村企業(yè)的廠房等建筑物的抵押登記。房產(chǎn)管理部門(mén)在辦理抵押登記前須征求土地管理部門(mén)書(shū)面意見(jiàn)，國(guó)土部門(mén)的答復(fù)意見(jiàn)主要包括建筑物所在宗地的土地登記、抵押登記、查封登記以及劃撥土地是否同意抵押等情況，該答復(fù)意見(jiàn)作為房產(chǎn)管理部門(mén)可否辦理抵押登記的依據(jù)，立案歸檔。房產(chǎn)管理部門(mén)辦理抵押登記后，將結(jié)果抄告土地管理部門(mén)，立案歸檔。國(guó)土部門(mén)抵押登記前，可以就是否預(yù)售、是否轉(zhuǎn)讓等情況征詢房產(chǎn)部門(mén)意見(jiàn)的，房產(chǎn)部門(mén)應(yīng)當(dāng)書(shū)面答復(fù)。制定操作規(guī)定，明晰不同類(lèi)型、不同情形的抵押登記辦理分工，規(guī)范信息共享機(jī)制，保障抵押登記工作的有序、高效開(kāi)展。同時(shí)，加快推進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記。

3.切實(shí)解決政府性融資平臺(tái)土地抵押和分割抵押?jiǎn)栴}

對(duì)政府性融資平臺(tái)土地抵押?jiǎn)栴}，作一次深度調(diào)研，出謀劃策，做到既能為政府盤(pán)活土地資產(chǎn)，加快城市建設(shè)解決資金缺口，又能保障國(guó)有資產(chǎn)安全。對(duì)分割抵押登記進(jìn)行規(guī)范，強(qiáng)制實(shí)行順位抵押登記。避免企業(yè)要求國(guó)土部門(mén)給工業(yè)用地辦理土地分割登記后再用于抵押融資的現(xiàn)象，加大宣傳力度，改變順位抵押登記各企業(yè)不愿接收的現(xiàn)象。明確分割登記條件，對(duì)符合城市規(guī)劃，具有地塊分宗條件的，在繳清宗地地價(jià)款和審定總平面方案的前提下，申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)持分宗規(guī)劃紅線和土地使用條件、土地出讓合同和劃撥決定書(shū)監(jiān)管部門(mén)書(shū)面意見(jiàn)等辦理。

4.明確幾個(gè)實(shí)際問(wèn)題

一是依法放寬抵押權(quán)人主體。非金融機(jī)構(gòu)要求辦理土地抵押登記建議適當(dāng)放開(kāi)，一方面要緩解部分個(gè)人、企業(yè)（特別是中小微企業(yè)）的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所需融資困難，另一方面也要防范融資風(fēng)險(xiǎn)、規(guī)范業(yè)務(wù)操作、切實(shí)維護(hù)穩(wěn)定，對(duì)上述公民、法人等非金融機(jī)構(gòu)之間的土地使用權(quán)抵押登記工作，從范圍界定、條件設(shè)置、辦理流程等方面出臺(tái)具體的業(yè)務(wù)操作辦法來(lái)有序、穩(wěn)妥地推進(jìn)。經(jīng)批準(zhǔn)取得《金融許可證》的金融機(jī)構(gòu)、小額貸款公司和典當(dāng)企業(yè)在其經(jīng)營(yíng)范圍內(nèi)從事借貸業(yè)務(wù)的，或擔(dān)保公司為債務(wù)人向金融機(jī)構(gòu)借款提供的擔(dān)保而要求反擔(dān)保的，可申請(qǐng)建設(shè)用地使用權(quán)抵押登記。在借貸、買(mǎi)賣(mài)、貨物運(yùn)輸、加工承攬等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，企業(yè)間以土地使用權(quán)進(jìn)行抵押擔(dān)保的，相關(guān)主合同需經(jīng)公證機(jī)構(gòu)公證后辦理土地使用權(quán)抵押登記。二是明確私立學(xué)校、幼兒園、醫(yī)院的教育設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施能否抵押的問(wèn)題。隨著社會(huì)發(fā)展的情況，目前土地使用權(quán)人取得土地的方式和用途呈現(xiàn)多樣化，而根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)擔(dān)保法〉若干問(wèn)題的解釋》（法釋〔2000〕44號(hào)）第3條明確規(guī)定：“國(guó)家機(jī)關(guān)和以公益為目的的事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體違反法律規(guī)定提供擔(dān)保的，擔(dān)保合同無(wú)效，因此給債權(quán)人造成損失的，還應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任”，《物權(quán)法》第10條“國(guó)家對(duì)不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記制度”和第184條第三項(xiàng)“下列財(cái)產(chǎn)不得抵押：學(xué)校、幼兒園、醫(yī)院等以公益為目的的事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體的教育設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施和其他社會(huì)公益設(shè)施”，另《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府土地融資管理的通知》（浙政辦發(fā)〔2013〕97）、《城市房地產(chǎn)管理法》《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》等法律法規(guī)對(duì)抵押的主體、抵押物均進(jìn)行了較為全面的規(guī)定，其要求是從嚴(yán)從高的。但是《關(guān)于進(jìn)一步鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本舉辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的實(shí)施意見(jiàn)》浙政辦發(fā)〔2011〕69號(hào)，允許營(yíng)利性非公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)可以利用有償出讓取得的土地、產(chǎn)權(quán)明晰的房產(chǎn)等固定資產(chǎn)申請(qǐng)抵押貸款，與以上文件內(nèi)容有沖突。目前，我省已經(jīng)執(zhí)行《對(duì)關(guān)于私立學(xué)校、幼兒園、醫(yī)院的教育設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施能否抵押的請(qǐng)示的意見(jiàn)》（法工辦發(fā)〔2009〕231號(hào)）、禁止以出讓方式取得土地使用權(quán)的，私立學(xué)校、幼兒園、醫(yī)院的教育設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施，建議應(yīng)當(dāng)針對(duì)這一情況，在簽訂此類(lèi)出讓合同中明確不得抵押，避免國(guó)土部門(mén)對(duì)類(lèi)似抵押登記究竟是受理還是不受理陷入兩難困境。三是涉嫌閑置土地抵押登記。根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》相關(guān)規(guī)定，國(guó)有土地使用權(quán)在出讓時(shí)，出讓合同一般約定投入須達(dá)到開(kāi)發(fā)投資總額25%以上才能轉(zhuǎn)讓。如果土地仍然為空地，開(kāi)發(fā)投資總額未達(dá)到25%，可以理解為受讓主體仍未獲得完全的處分權(quán)，土地轉(zhuǎn)讓受到限制。抵押登記中需要對(duì)此進(jìn)行把握。全省要統(tǒng)一規(guī)定，國(guó)土部門(mén)需要實(shí)地踏勘。不能因?yàn)榈盅旱怯涋k理速度要求高，人員不足，就不實(shí)地踏勘。經(jīng)實(shí)地踏勘，對(duì)超過(guò)開(kāi)工期限尚未動(dòng)工的涉嫌閑置土地，轉(zhuǎn)執(zhí)法監(jiān)察支隊(duì)依法進(jìn)行調(diào)查處理；對(duì)不采取收回方式處置的閑置土地，在抵押雙方共同出具“自行承擔(dān)因閑置土地處置產(chǎn)生的法律后果”的書(shū)面承諾后，再予以辦理抵押登記。四是關(guān)于集體土地抵押。建議抓緊修訂、完善相關(guān)法律法規(guī)和政策。集體建設(shè)用地、宅基地抵押的一個(gè)必要前提是必須改革現(xiàn)行的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)法律制度，從農(nóng)村改革和發(fā)展的實(shí)際需求出發(fā)，研究賦予集體建設(shè)用地、農(nóng)民宅基地以收益、處分權(quán)利的可行性。