云和縣國土資源局 柳成東

全面放權(quán) 陣地前移 轉(zhuǎn)換角色 提高
——云和縣破解農(nóng)民建房審批難紀(jì)實(shí)

云和縣國土資源局 柳成東

浙江省云和縣白龍山街道三門村村民陳章富從街道辦事處干部手中接過了占地140平方米（拆舊建新）建房審批手續(xù)。從村委會上報交到街道辦事處，僅用了7個工作日，就辦完了審批手續(xù)。成為新政出臺后，全縣第一個拿到批文的農(nóng)民。

所謂的新政，是指4月8日頒布實(shí)施的《云和縣農(nóng)村村民建房審批管理試行辦法》。云和縣2006年，出臺過《農(nóng)村村民建房審批管理試行辦法》，時隔八年，再次推出新政，意義何在？今昔之比，又有哪些進(jìn)步？

一、“老辦法”不解農(nóng)民建房審批難

在今年開展的“無違建縣”創(chuàng)建活動中，云和全縣共處理了1869戶違法建筑，違法面積43萬平方米。這些違法建筑基本上是過去8年時間里形成的“井噴”。形成農(nóng)民違建“井噴”現(xiàn)象的成因很多，但最大的問題是審批難。2006年，云和縣出臺了《農(nóng)村村民建房審批管理試行辦法》，這個文件對引導(dǎo)農(nóng)民節(jié)約集約用地起到很好的作用。但是，不能從根本上解決農(nóng)民建房審批難題。我們通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，過去農(nóng)民建房審批難主要來自這幾個方面：

1.規(guī)劃障礙。近10年，云和縣城市總體規(guī)劃、村鎮(zhèn)總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等形成前所未有的大交匯、大碰撞。1998年開展的土地利用規(guī)劃編制沒有做村莊建設(shè)規(guī)劃，在土地利用規(guī)劃調(diào)整時并沒有預(yù)留村莊建設(shè)用地。后來編制的村鎮(zhèn)規(guī)劃，卻把農(nóng)村居住點(diǎn)用地部分規(guī)劃在基本農(nóng)田保護(hù)范圍內(nèi)，農(nóng)民建房用地落實(shí)等于是“畫餅充饑”。

2.土地調(diào)劑障礙。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》《土地管理法》的規(guī)定，土地承包30年不變。1998年以來，云和縣大部分行政村陸續(xù)落實(shí)了第二輪土地延包責(zé)任制，無論是規(guī)劃建設(shè)用地，還是待置換用地，都已發(fā)包到各農(nóng)戶手中。如果住房困難戶承包的土地不是建設(shè)留用地和待置換用地，沒有建房需求的村民又承包了規(guī)劃的建設(shè)留用地和待置換用地，調(diào)換和調(diào)劑非常困難。

3.老房拆建障礙。雖然法律和政策規(guī)定，農(nóng)村一戶只能擁有一處宅基地使用權(quán)，農(nóng)村宅基地所有權(quán)是村民委員會或者村集體經(jīng)濟(jì)組織，必須實(shí)行拆舊建新，拆舊后宅基地交還村民委員會或集體經(jīng)濟(jì)組織。建房用地事關(guān)農(nóng)民個人利益，并非農(nóng)民本身能夠解決，就連村級組織乃至鄉(xiāng)級政府也難以解決。許多舊房是多戶居住的聯(lián)體建筑，各戶情況不同，“你要拆，我要住”，拆屋還基難以真正落實(shí)。雖然說農(nóng)村土地為集體所有，但實(shí)際上使用權(quán)呈現(xiàn)“固化”狀態(tài)，尤其是在涉及到一些較大利益的調(diào)劑時更難。

4.辦理審批障礙。辦理建房手續(xù)，村要證明，鄉(xiāng)要蓋章，土地要辦審批，規(guī)劃要辦兩證，程序多，手續(xù)煩。摸得著門的，登記排隊(duì)慢慢來，找不到人的，開會出差再等等。老百姓往往被搞得暈頭轉(zhuǎn)向。一件手續(xù)辦下來，“跑村跑鎮(zhèn)跑部門，找門找路找熟人”，走了不少辛苦路，花了許多冤枉錢，農(nóng)民折騰不起。

二、全面放權(quán)簡化程序

在今年頒布實(shí)施的《云和縣農(nóng)村村民建房審批管理試行辦法》較以往相比，全面放權(quán)，簡化程序，歸納起來有八大亮點(diǎn)：

1.全面放權(quán)。將村民建房用地審批權(quán)限全面下放，審批權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）說了算。一方面為徹底解決農(nóng)民建房和相配套的問題明確了責(zé)任主體。另一方面農(nóng)民建房訴求與審批權(quán)的距離縮短，更便于執(zhí)行與監(jiān)督。根據(jù)職責(zé)分工，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)承擔(dān)起了建立健全審批制度、做好各項(xiàng)規(guī)劃銜接、落實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任、開展土地執(zhí)法監(jiān)察等多項(xiàng)職責(zé)；國土局主要負(fù)責(zé)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)的村民建房用地管理進(jìn)行監(jiān)督、檢查和指導(dǎo)，并定期組織開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，涉及使用農(nóng)用地的辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地報批手續(xù)等工作。

2.分區(qū)控制。對農(nóng)村村民建房實(shí)行分區(qū)控制管理。具體分為：禁止建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)、有條件建設(shè)區(qū)。禁止建設(shè)區(qū)（縣城核心區(qū)4.1平方公里）禁止新建、拆建、擴(kuò)建、改建住房，縣政府通過建造農(nóng)民公寓進(jìn)行安置引導(dǎo)。限制建設(shè)區(qū)、有條件建設(shè)區(qū)通過村、鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃引導(dǎo)建房，建房戶可單獨(dú)申請建造，也可以聯(lián)建公寓式住宅。

3.簡化程序。圍繞審批權(quán)限下放，將審批程序進(jìn)行整合，變分頭踏勘調(diào)查為由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）牽頭并聯(lián)有關(guān)站（所）現(xiàn)場聯(lián)合踏勘調(diào)查。變原分頭公示為鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）牽頭并聯(lián)有關(guān)站（所）現(xiàn)場踏勘調(diào)查后聯(lián)合公示。變原串聯(lián)審批為并聯(lián)審批，村民向村民委員會提出申請，符合條件的上報村鎮(zhèn)建設(shè)辦，村鎮(zhèn)建設(shè)辦召集住村干部、有關(guān)站（所）及相關(guān)部門現(xiàn)場踏勘，符合條件的經(jīng)公示后，有關(guān)站所辦理有關(guān)文書，村鎮(zhèn)建設(shè)辦組件報鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）審批，減少部門審批環(huán)節(jié)三個（住建局審核、國土局審核、報縣政府審批），部門內(nèi)部審批環(huán)節(jié)六個，審批時限縮短三分之二以上，切實(shí)提高審批效率，解決審批程序煩瑣問題。同時，從程序中進(jìn)一步明確各有關(guān)單位的工作職責(zé)以及辦理時限。

4.引導(dǎo)節(jié)約。對村莊布點(diǎn)規(guī)劃中予以撤并的村莊，除住房困難戶、危房戶和受災(zāi)戶外，不予審批建房。引導(dǎo)村民節(jié)約和合理利用土地，鼓勵農(nóng)村村民聯(lián)建公寓式住宅，聯(lián)建公寓式住宅的每戶建筑面積不得超過160平方米。鼓勵原房拆建、使用村內(nèi)原有建設(shè)用地，盡量少占或不占用耕地建房，屬原房用地范圍內(nèi)拆建的，建房用地標(biāo)準(zhǔn)不受戶籍人口限制，最高不得超過原房合法占地面積，且不得高于140平方米。在堅(jiān)持農(nóng)村宅基地“一戶一宅”原則的前提下，允許村民將原合法的住宅調(diào)劑給本村符合建房條件的其他村民，依法將原宅基地土地使用權(quán)、房屋所有權(quán)變更登記給受調(diào)劑戶，調(diào)劑雙方應(yīng)當(dāng)不存在違法建房行為未處理結(jié)案的情形。

5.流轉(zhuǎn)試點(diǎn)。在加強(qiáng)農(nóng)村住房審批服務(wù)管理的同時，開展了農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作，縣委縣政府研究出臺了《關(guān)于開展農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)的實(shí)施方案》，在符合“一戶一宅”法律規(guī)定的前提下，允許本縣農(nóng)村村民在縣域范圍內(nèi)跨村進(jìn)行農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，允許由村民委員會統(tǒng)一有償收回農(nóng)村空閑宅基地通過公開掛牌競標(biāo)方式有償流轉(zhuǎn)，進(jìn)一步激發(fā)農(nóng)村土地資產(chǎn)效益，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，為農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民增收注入新的活力。

6.操作靈活。當(dāng)農(nóng)民建房選址與“兩規(guī)”發(fā)生矛盾時，我們建立起農(nóng)民建房備案制度予以解決。換句話說，云和農(nóng)民建房備案制度就是用來解決農(nóng)民建房選址落地難這一問題。

7.面積提高。無論在有條件建設(shè)區(qū)還是在限制建設(shè)區(qū)范圍內(nèi)符合建房條件的農(nóng)戶，農(nóng)戶建房占地面積標(biāo)準(zhǔn)均有所提高?，F(xiàn)在限制建設(shè)區(qū)范圍內(nèi)小戶1-3人，建房占地面積60平方米；中戶4-5人，建房占地面積90平方米；大戶6人以上（含6人），建房占地面積120平方米。新標(biāo)準(zhǔn)使房屋戶型更合理、實(shí)用。

8.減輕負(fù)擔(dān)。云和縣以往農(nóng)民建房需繳納每平方米8元的圖紙?jiān)O(shè)計(jì)費(fèi)?，F(xiàn)在，《辦法》規(guī)定建設(shè)規(guī)劃主管部門應(yīng)當(dāng)組織編制農(nóng)村住房建設(shè)通用設(shè)計(jì)圖集，免費(fèi)提供村民參考。這樣一來，每戶已批建房的村民至少可以節(jié)省3000元的支出。

三、轉(zhuǎn)換角色，提高效率

新政推出后，云和縣國土資源局隨即對相關(guān)崗位進(jìn)行了調(diào)整。

1.實(shí)行陣地前移。審批權(quán)下放后，必須將工作重心轉(zhuǎn)移到基層。精簡局機(jī)關(guān)人員28名，分別充實(shí)到7個基層國土資源管理所工作。

2.盡快做好銜接。按新審批辦法有關(guān)程序科學(xué)地制定各項(xiàng)表冊。并且在表格的設(shè)置上更加人性化，詳細(xì)備注了申請人需提供的各類資料，避免了申請人來回重復(fù)跑。

3.提速辦事效率。全局上下從政策層面到實(shí)際操作措施，環(huán)環(huán)相扣，上下聯(lián)動為農(nóng)村村民建房審批提速，創(chuàng)造了“云和速度”。今年第一批農(nóng)民建房勘測定界，僅用5天完成3個街道、3鄉(xiāng)鎮(zhèn)33個農(nóng)民建房地塊的勘測定界成果編制工作。

4.進(jìn)行人員培訓(xùn)。為了使有關(guān)人員盡快掌握新的審批辦法，對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道分管領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行新的審批辦法知識培訓(xùn)；在本系統(tǒng)內(nèi)對干部職工進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)；到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道為村鎮(zhèn)建設(shè)辦工作人員和村民委員會主任及村會計(jì)進(jìn)行法律知識和新的審批辦法知識培訓(xùn)。

農(nóng)民建房新政實(shí)施，這給鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道增加了壓力，現(xiàn)在權(quán)力大了，責(zé)任也大了。白龍山街道立即著手加強(qiáng)培訓(xùn)，吃透政策，盡快進(jìn)入角色。同時，針對各村的實(shí)際，將農(nóng)民建房的需求進(jìn)行必要的摸底。在此基礎(chǔ)上，整合資源，建立村級農(nóng)民建房新區(qū)，為農(nóng)民建房最后落地解決后顧之憂。目前，白龍山街道辦事處已在程宅村和河上村建立了兩處農(nóng)民建房新區(qū)，面積近30畝，可安置500多戶農(nóng)民建房。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，新政實(shí)施不到短短一個月時間，云和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）就收到上報來的農(nóng)民建房申請表100多份。

為了保障云和縣農(nóng)村村民建房及時落地，縣政府辦公室根據(jù)《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于規(guī)范農(nóng)村宅基地管理切實(shí)破解農(nóng)民建房難的意見》，在7月4日下發(fā)了《云和縣農(nóng)村村民建房農(nóng)用地轉(zhuǎn)用實(shí)施細(xì)則》。同時，縣政府將不定期開展執(zhí)法檢查，以防國家工作人員在建房申請、審查、審核和審批過程中玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊。