《支點(diǎn)》記者 蔣 李 實(shí)習(xí)生 李 昶

產(chǎn)業(yè)園區(qū)模式可成為城鎮(zhèn)化路徑
——對(duì)話北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授曹和平

《支點(diǎn)》記者 蔣 李 實(shí)習(xí)生 李 昶

新型城鎮(zhèn)化要結(jié)合工業(yè)化的發(fā)展，把生產(chǎn)中心、居住中心、人文中心和商貿(mào)中心匯集起來(lái)，形成成熟的人口和產(chǎn)業(yè)體系。過(guò)去五六年間興起的“產(chǎn)業(yè)園區(qū)模式”，應(yīng)該成為未來(lái)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的支撐方向。

人們普遍認(rèn)為，新型城鎮(zhèn)化將帶來(lái)難得的發(fā)展機(jī)遇。同時(shí)也有人擔(dān)憂，會(huì)不會(huì)導(dǎo)致大興土木、圈地造城、倒逼農(nóng)民進(jìn)城買樓、推高房?jī)r(jià)。

究竟如何理解新型城鎮(zhèn)化？中國(guó)怎樣順利實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化？《支點(diǎn)》記者專訪北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授曹和平，請(qǐng)他談?wù)勑滦统擎?zhèn)化的路徑選擇。

一次“矯正手術(shù)”

《支點(diǎn)》：新型城鎮(zhèn)化為何引發(fā)大量關(guān)注？

曹和平：新型城鎮(zhèn)化之所以引發(fā)各方關(guān)注，是因?yàn)樗菍?duì)中國(guó)過(guò)去幾十年城市化中出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行某種意義上的“矯正”手術(shù)。

過(guò)去30年間，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要是投資拉動(dòng)型的“車間經(jīng)濟(jì)”，一些中小城鎮(zhèn)都是配套超大城市的產(chǎn)業(yè)基地發(fā)展起來(lái)的。

雖然我們的產(chǎn)業(yè)能吸收非農(nóng)勞動(dòng)，但城鎮(zhèn)的一些非經(jīng)濟(jì)類政策阻礙了城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。很多小伙子十七八歲進(jìn)城，打了五六年工后發(fā)現(xiàn)自己很難能真正成為城市人口，去享受城市居民的戶籍、社保待遇，結(jié)果干了幾年便回家結(jié)婚生子，又變成了農(nóng)民。

由此可見，此前一段時(shí)間的城鎮(zhèn)化并非是完全成功的，而且還引發(fā)了一些矛盾。過(guò)去有土地的農(nóng)民，不想在城市打工了，回去還有地可種；現(xiàn)在把地拿走了，一部分人回鄉(xiāng)連地都沒(méi)有種的了；以前都是城里人到農(nóng)村買糧食，而現(xiàn)在農(nóng)村的糧食有時(shí)比城里還貴。

城市建設(shè)中，也連帶出現(xiàn)了一些不健康的現(xiàn)象。如在一些遠(yuǎn)郊區(qū)或工業(yè)園區(qū)，工廠、車間、物流和倉(cāng)儲(chǔ)林立，但是里面沒(méi)有人居住。

目前中國(guó)所提的新型城鎮(zhèn)化之所以稱之為“新”，就是對(duì)城鎮(zhèn)化提出了更為明確的路徑和實(shí)現(xiàn)手段：一是要解決過(guò)去城鎮(zhèn)化中出現(xiàn)的問(wèn)題，二是要通過(guò)城鎮(zhèn)化把農(nóng)民進(jìn)城后的問(wèn)題解決好。

這需要我們不僅在制度上逐步矯正，更要結(jié)合工業(yè)化的發(fā)展，把生產(chǎn)中心、居住中心、人文中心和商貿(mào)中心匯集起來(lái)。這樣，遠(yuǎn)郊區(qū)的城市自主循環(huán)功能就會(huì)變得結(jié)構(gòu)豐滿，不會(huì)出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)白天晚上兩個(gè)樣。

可以說(shuō)，這一輪城鎮(zhèn)化既擔(dān)任了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)調(diào)整的功能，又擔(dān)任著社會(huì)和諧的功能，因而成為全社會(huì)所關(guān)注的焦點(diǎn)。

《支點(diǎn)》：新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的切入點(diǎn)應(yīng)當(dāng)在哪？

曹和平：目前，阻礙城鎮(zhèn)化的一個(gè)重要因素就是城鄉(xiāng)收入差距，農(nóng)民與市民的經(jīng)濟(jì)收入和生活水平有相當(dāng)大的差距。在此過(guò)程中，面對(duì)“13億人口的發(fā)展中大國(guó)實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，在人類發(fā)展史上沒(méi)有先例”的挑戰(zhàn)，中央提出放寬戶籍限制等政策，將為城鎮(zhèn)化創(chuàng)造有利條件。

推進(jìn)城鎮(zhèn)化的另一個(gè)抓手是優(yōu)化交通布局。在具有城市基本生產(chǎn)功能和交易中心的基礎(chǔ)上，通過(guò)交通的優(yōu)化，營(yíng)造商貿(mào)、人文、居住的氣息，落實(shí)城市發(fā)展所需要的基礎(chǔ)功能。

舉個(gè)例子，如果以大軌道交通將武漢市周邊聯(lián)結(jié)起來(lái)，那么周邊的新型城鎮(zhèn)就能分享到老城區(qū)內(nèi)居民便利的生活配套、廣闊的職業(yè)前景、舒適的居住環(huán)境和高端的人脈資源等。

需要強(qiáng)調(diào)的是，這里說(shuō)的大軌道交通不僅是水陸空方面的交通網(wǎng)，還有地鐵、城際鐵路、互聯(lián)網(wǎng)通信等全方位的立體交通建設(shè)。這在中國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中十分重要。

40萬(wàn)億元的內(nèi)需“盛宴”

《支點(diǎn)》：有學(xué)者預(yù)測(cè)新型城鎮(zhèn)化將帶來(lái)40萬(wàn)億元的內(nèi)需，您如何看待這一觀點(diǎn)？

曹和平：我覺得40萬(wàn)億元的估測(cè)是合理的，但這個(gè)數(shù)字短時(shí)間內(nèi)無(wú)法達(dá)到，整個(gè)過(guò)程大概需要二三十年的時(shí)間。

現(xiàn)在每年城鎮(zhèn)化人口增量大概是1500萬(wàn)，如果人均年內(nèi)需3萬(wàn)元，每年能新增內(nèi)需4500億元，也就是說(shuō)大概能占經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的15%-18%。假設(shè)經(jīng)濟(jì)年增長(zhǎng)為10%，就有1.8個(gè)百分點(diǎn)是城鎮(zhèn)化內(nèi)需增長(zhǎng)拉動(dòng)的。

假設(shè)2013年的經(jīng)濟(jì)增速為7.6%，若新型城鎮(zhèn)化能如預(yù)計(jì)般拉動(dòng)內(nèi)需，加上1.8個(gè)百分點(diǎn)就達(dá)到了9.4%這是個(gè)驚人的速度。未來(lái)只要政策設(shè)計(jì)足夠合理，新型城鎮(zhèn)化過(guò)程每年給經(jīng)濟(jì)帶來(lái)1個(gè)百分點(diǎn)的增長(zhǎng)應(yīng)該不難。

新型城鎮(zhèn)化帶動(dòng)的內(nèi)需有好多種情況，比如農(nóng)村人口“做飯”是不計(jì)入GDP的，但一到城里，“吃飯”就變?yōu)镚DP了，相當(dāng)于左手與右手的對(duì)調(diào)。以往農(nóng)村與城市是兩個(gè)經(jīng)濟(jì)循環(huán)，農(nóng)民進(jìn)城前的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)沒(méi)有有效整合到國(guó)民經(jīng)濟(jì)中。

新型城鎮(zhèn)化后，原來(lái)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)也就成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的一分子，一個(gè)是整合作用，一個(gè)是創(chuàng)造作用，這兩個(gè)作用都會(huì)擴(kuò)大內(nèi)需。如能把兩者整合起來(lái)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)就有了新增的成長(zhǎng)力量。

《支點(diǎn)》：新型城鎮(zhèn)化帶來(lái)的內(nèi)需結(jié)構(gòu)會(huì)不會(huì)像部分人士所言，以房地產(chǎn)行業(yè)為主導(dǎo)？

曹和平：這個(gè)觀點(diǎn)我不太認(rèn)同，因?yàn)橹袊?guó)房地產(chǎn)行業(yè)的所有政策性熱點(diǎn)討論和決策都沒(méi)有農(nóng)村居民的參與。

中國(guó)的房地產(chǎn)價(jià)格為何這么高？因?yàn)槌鞘蟹课菘梢越灰祝r(nóng)村小產(chǎn)權(quán)房的交易則只能存在于親戚鄰里之間，交易的頻率和范圍很小。也就是說(shuō)，只開放了一半的市場(chǎng)，致力于將城鎮(zhèn)房?jī)r(jià)絕對(duì)提高，卻把農(nóng)村市場(chǎng)變?yōu)榱恪?/p>

在我看來(lái)，這種制度安排和配置資源的方式，實(shí)際上是對(duì)農(nóng)村房屋資源的浪費(fèi)，這對(duì)整個(gè)房地產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展是不利的?，F(xiàn)在你去農(nóng)村走一圈，可以看到到處都是閑置不用的農(nóng)房和棄置不賣的舊房、危房，十分可惜。

當(dāng)全國(guó)90%的土地和50%的農(nóng)村居民房屋兩大類資產(chǎn)的交易權(quán)益被壓制后，農(nóng)村人口紛紛跑到城鎮(zhèn)區(qū)域買房，結(jié)果使得中國(guó)城市的地價(jià)和房?jī)r(jià)統(tǒng)統(tǒng)被推高了。

中國(guó)的房地產(chǎn)調(diào)控不考慮農(nóng)村是長(zhǎng)久不了的。以城市為基礎(chǔ)，但也不能忘了農(nóng)村，“農(nóng)村包圍城市”這種基礎(chǔ)資源配置理念在政治、經(jīng)濟(jì)、工業(yè)化領(lǐng)域的大思路是一樣的。

在新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中，只有農(nóng)村土地要素真正進(jìn)入有效市場(chǎng)，農(nóng)村人口才能在城鎮(zhèn)化過(guò)程中分享住宅資產(chǎn)的升值收益，其房地產(chǎn)市場(chǎng)的潛力才能被挖掘出來(lái)。

產(chǎn)業(yè)園區(qū)模式是主要路徑

《支點(diǎn)》：您曾提到新型城鎮(zhèn)化要建立“產(chǎn)業(yè)園區(qū)模式”，這是怎樣的概念？

曹和平：在未來(lái)的幾十年中，隨著大城市周邊轄區(qū)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的建立，其人口、產(chǎn)業(yè)體系都已相對(duì)成熟，這些地區(qū)不但具備造血功能，更有后發(fā)優(yōu)勢(shì)，這就是我所強(qiáng)調(diào)的新型城鎮(zhèn)化路徑。

目前中國(guó)內(nèi)地約有兩萬(wàn)家各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)，與改革開放初期的園區(qū)不同，這些園區(qū)一般位于城市近郊，不但產(chǎn)業(yè)集中，而且生活配套也很完善。

這種情況下，大量農(nóng)村社區(qū)和生產(chǎn)單元都變成了產(chǎn)業(yè)園區(qū)的一部分。而要把農(nóng)民土地變成工業(yè)園區(qū)土地，就要給農(nóng)民建房、建社區(qū)、安排農(nóng)民未來(lái)的就業(yè)。園區(qū)征用農(nóng)民的土地成為城市的邊際，實(shí)際操作過(guò)程中出現(xiàn)了回遷房，回遷房的發(fā)展恰好成為農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的巨大推動(dòng)力量。這也使這些地區(qū)的農(nóng)民站在了相對(duì)過(guò)去30年間比較強(qiáng)勢(shì)的位置上。

在我看來(lái)，現(xiàn)在各地的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)區(qū)都是產(chǎn)業(yè)園區(qū)的表現(xiàn)形式，兩萬(wàn)多家產(chǎn)業(yè)園區(qū)已在全國(guó)實(shí)現(xiàn)了全行業(yè)分布，只是根據(jù)地域發(fā)展特色而有所不同。因此，產(chǎn)業(yè)園區(qū)模式應(yīng)成為未來(lái)城鎮(zhèn)化發(fā)展的支撐方向。

在過(guò)去城鎮(zhèn)化的軌跡中，農(nóng)村人口在城市和農(nóng)村之間的“候鳥式遷徙”是根本阻礙，而產(chǎn)業(yè)園區(qū)的出現(xiàn)，能非常有效地讓農(nóng)村人口變成城市人口。我預(yù)測(cè)，產(chǎn)業(yè)園區(qū)依托下的農(nóng)村人口進(jìn)城潮將在2020年左右到來(lái)，目前270萬(wàn)個(gè)城市郊區(qū)自然村莊，大概有三分之一可能會(huì)消失，成為產(chǎn)業(yè)園區(qū)的一部分。

產(chǎn)業(yè)園區(qū)因?yàn)槎嘣诔青l(xiāng)結(jié)合部或要素配置的地理中心，這里的土地容易輸出、整理和優(yōu)化。如果城鎮(zhèn)化道路能沿著這個(gè)方向設(shè)計(jì)下去，將形成一個(gè)農(nóng)村與大城市之間的緩沖帶，其吸納人口的能力與潛在的產(chǎn)業(yè)力量是非?？捎^的。

《支點(diǎn)》：您可以介紹一些具體的案例嗎？

曹和平：以武漢新洲區(qū)陽(yáng)邏港為例，這里有每年一億噸吞吐量，是中國(guó)最大的內(nèi)河港口，有17萬(wàn)的產(chǎn)業(yè)工人。港內(nèi)六七萬(wàn)白領(lǐng)中，很大一部分住在老城區(qū)，而其他員工則往往會(huì)選擇住在產(chǎn)業(yè)園區(qū)。

如果陽(yáng)邏港能被大交通連起來(lái)，將距離縮短為1-2小時(shí)，那么住在陽(yáng)邏港和住在漢口的生活基本是相等的，那可以把產(chǎn)業(yè)園區(qū)和大企業(yè)以及工人群體留住。

如果再配套以公共、商業(yè)、社會(huì)服務(wù)區(qū)，能容納的地區(qū)人口會(huì)多3倍，這時(shí)陽(yáng)邏港就會(huì)形成一個(gè)50萬(wàn)人的城市。這意味著什么？——美國(guó)50萬(wàn)人口為大城市，100萬(wàn)為超大城市。

這種情況下，陽(yáng)邏港新城就不是接近于城市，也不是僅僅依托于武漢，而是它已成為具備城市應(yīng)有的生產(chǎn)、居住、貿(mào)易、交通、物流、人文、商業(yè)結(jié)算、金融等獨(dú)立城市板塊的新區(qū)。

社保矛盾與多元化融資

《支點(diǎn)》：在新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中，主要有哪些難點(diǎn)？應(yīng)該如何突破？

曹和平：在我們?cè)瓉?lái)的制度設(shè)計(jì)中，社會(huì)保障是給予城市人口的，為什么不給予農(nóng)村人口？因?yàn)檗r(nóng)村的土地就是一個(gè)社會(huì)保障，沒(méi)有工作了回家還有一份口糧。

這種社保方式破壞了土地作為一種流動(dòng)性資源的功能，而土地流轉(zhuǎn)是能夠帶來(lái)要素市場(chǎng)中的資本收益的，如何解決這個(gè)矛盾是中國(guó)城鎮(zhèn)化無(wú)法回避的問(wèn)題。

這就需要一個(gè)完善的要素市場(chǎng)。在絕大多數(shù)情況下，我們放著金融杠桿不去使用，只希望城鎮(zhèn)化帶來(lái)好處，而城鎮(zhèn)化所需要的配套要素市場(chǎng)改革又未能積極推進(jìn)，這種“既要馬兒跑，又不給馬吃草”的現(xiàn)象急需扭轉(zhuǎn)。

同時(shí)，應(yīng)當(dāng)看到改革是一環(huán)扣一環(huán)的。如果不建立健全覆蓋全面的社保體系，土地流轉(zhuǎn)之后，這些人口在城市里出現(xiàn)問(wèn)題，回去時(shí)沒(méi)有保障，就會(huì)出現(xiàn)大的矛盾和問(wèn)題。

如果農(nóng)村人口能夠享受城市人口一樣的社保、醫(yī)保，儲(chǔ)蓄傾向?qū)p少，消費(fèi)傾向?qū)⑻岣?，社?huì)商品零售總額將增加，中間品市場(chǎng)的企業(yè)出貨供貨將加快，企業(yè)流動(dòng)性將變好，投資報(bào)酬率將抬升，內(nèi)需也將增加。

《支點(diǎn)》：新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中，政府負(fù)債可能會(huì)進(jìn)一步推高。請(qǐng)針對(duì)這一問(wèn)題談?wù)勀挠^點(diǎn)。

曹和平：網(wǎng)上關(guān)于地方債務(wù)的負(fù)面信息存在夸大和片面的成分。目前，中國(guó)地方政府負(fù)債率平均水平還是在相對(duì)安全的范圍內(nèi)。

不過(guò)，盡管地方債是城鎮(zhèn)化中較為快速的融資方式，但光靠一條腿走路是永遠(yuǎn)發(fā)展不起來(lái)的。相對(duì)于債市這個(gè)中期市場(chǎng)，資本市場(chǎng)、要素市場(chǎng)具有長(zhǎng)期優(yōu)勢(shì)，在發(fā)展城鎮(zhèn)化時(shí)要兩個(gè)輪子走，這樣城鎮(zhèn)化才能發(fā)展起來(lái)。

具體而言，武漢地區(qū)未來(lái)可減少對(duì)銀行、證券、期貨保險(xiǎn)等的依托，多向非銀行類金融機(jī)構(gòu)靠攏，如評(píng)估、授信、投資擔(dān)保、賣房回購(gòu)、多方協(xié)議、托管置換、租賃信托等。

中央城鎮(zhèn)化會(huì)議對(duì)地方政府的影響

財(cái)政來(lái)源

在實(shí)行集約型的城鎮(zhèn)化道路中，土地財(cái)政將會(huì)減少。目前地方政府為了減少土地財(cái)政依賴，很有可能建立地方性的財(cái)稅體系（如房產(chǎn)稅）。

綠色節(jié)能

將對(duì)高耗能企業(yè)予以淘汰，而這是很多地方政府重要的財(cái)源和就業(yè)平臺(tái)，這種破除路徑鎖定的動(dòng)作是否能順利落實(shí)是一大挑戰(zhàn)。

政府考核

中央政府不太鼓勵(lì)地方政府刻意地把城鎮(zhèn)化率作為一項(xiàng)考核指標(biāo)。從以前的“以物為主”的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)向“以人為本”的城鎮(zhèn)化。

土地利用效率

中國(guó)總體來(lái)說(shuō)是人多地少，所以新型城鎮(zhèn)化提到的節(jié)約理念，即要進(jìn)一步提高土地的利用效率。

市場(chǎng)主導(dǎo)、政府引導(dǎo)

可破解城鎮(zhèn)化的資金需求問(wèn)題，以社會(huì)資本為主體，同時(shí)也破解“鬼城”、“空城”的問(wèn)題，避免新城建設(shè)淪為政績(jī)工程。

資料來(lái)源：盤古智庫(kù)